Kuntalain 1995 mukaisesti

Kuntayhtymät

Tarkastettu

Kuntayhtymä on jäsenkuntien valtuustojen hyväksymällä perussopimuksella perustettu jäsenkunnistaan erillinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö, joka hoitaa jäsenkuntiensa puolesta perussopimuksen mukaisia tehtäviä. 

Sisältö:

  • Kuntayhtymän perustaminen 
  • Kuntayhtymän hallintomallit 
  • Kuntayhtymän hallinnon järjestäminen 
  • Kuntayhtymän perussopimuksen muuttaminen 
  • Kuntayhtymästä eroaminen 
  • Kuntayhtymän purkaminen 
    • Henkilöstön asema 
    • Kuntayhtymän voimassaolevat sopimukset 
    • Purkamissopimus ja loppuselvitys 
    • Ilmoitus aluehallintovirastolle
  • Purkautuvan kuntayhtymän viimeisen toimintavuoden hallinnon ja talouden tarkastus, tilinpäätös ja vastuuvapauden myöntäminen tilivelvollisille 
  • Kuntayhtymän liittäminen toiseen kuntayhtymään 
  • Kuntayhtymän muuttaminen liikelaitoskuntayhtymäksi 
  • Milloin kuntayhtymä purkautuu, jos yksi jäsenkunta vastustaa purkamista? 
  • Voivatko kuntaliitoksessa lakanneen kunnan kuntayhtymän toimielimiin valitsemat luottamushenkilöt jatkaa tehtävissään kuntaliitoksen voimaantulon jälkeen, toimielimen toimikauden loppuun saakka? 
  • Pitääkö kuntayhtymän jäsenkunnan kilpailuttaa kuntayhtymältä tekemänsä hankinnat?

Kuntayhtymän perustaminen

Kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä perussopimuksella. Kuntayhtymä on jäsenkunnista erillinen, itsenäinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö. Kuntayhtymä on oikeustoimikelpoinen. Se voi kuntalain 80 §:n mukaisesti hankkia oikeuksia ja tehdä sitoumuksia sekä käyttää puhevaltaa tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa.

Kuntien yhteistoiminta voi olla vapaaehtoista tai pakollista. Pääsääntönä on vapaaehtoinen yhteistoiminta. Kunnat voivat lähtökohtaisesti itse harkita, ryhtyvätkö ne yhteistoimintaan muiden kuntien kanssa, ja missä muodossa ne yhteistoimintaa harjoittavat. Laki velvoittaa kunnat kuitenkin kuulumaan esim. sairaanhoitopiireihin ja maakunnan liittoihin.

Kuntayhtymä katsotaan perustetuksi sen jälkeen, kun kaikkien jäsenkuntien valtuustot ovat hyväksyneet kuntayhtymän perussopimuksen. Kuntayhtymän perustamisesta ja purkamisesta ilmoitetaan sille aluehallintovirastolle, jonka toimialueella yhtymällä on kotipaikka. Perustamisilmoitukseen on liitettävä jäljennös perussopimuksesta sekä sopimuksen hyväksymistä koskevista valtuustojen päätöksistä.

Perussopimuksessa on kuntalain 78 §:n mukaan mainittava kuntayhtymän nimi, kotipaikka, jäsenkunnat ja tehtävät. Kuntayhtymän nimessä tulee olla sana "kuntayhtymä".

Perussopimuksessa on sovittava:

  1. tavasta, jolla kuntayhtymän päätöksenteko järjestetään; 
  2. kuntayhtymän toimielinten jäsenten tai yhtymäkokousedustajien lukumäärästä ja äänivallan perusteista; 
  3. mahdollisen yhtymäkokouksen tehtävistä ja toimivallasta; 
  4. siitä, mikä kuntayhtymän toimielin valvoo kuntayhtymän etua, edustaa kuntayhtymää ja tekee sen puolesta sopimukset sekä millä tavoin oikeudesta kuntayhtymän nimen kirjoittamiseen päätetään; 
  5. jäsenkuntien osuudesta kuntayhtymän varoihin ja vastuusta sen veloista sekä muista kuntayhtymän taloutta koskevista asioista; 
  6. kuntayhtymästä eroavan jäsenkunnan ja toimintaa jatkavien jäsenkuntien asemasta; 
  7. kuntayhtymän hallinnon ja talouden tarkastuksesta; sekä 
  8. siitä, miten kuntayhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan.

Perussopimuksessa voidaan myös sopia, että sopimuksessa määrätyissä asioissa päätöksen tekemiseen vaaditaan määräenemmistö. Perussopimuksessa asetettava määräenemmistövaatimus voi koskea sellaisia asioita, joissa sopimusvapautta ei ole laissa erikseen rajoitettu. Esimerkiksi perussopimuksen muuttamiseen vaadittavasta määräenemmistöstä on säädetty kuntalain 79 §:ssä, eikä tästä asiasta voida määrätä toisin perussopimuksessa.

Perussopimuksen huolellisella valmistelulla voidaan välttää paljon vaikeuksia – hyvin laaditun sopimuksen soveltaminen on sopimussuhteen aikana tapahtuvien muutosten, kuntayhtymästä eroamisten ja kuntayhtymän purkamisen yhteydessä paljon helpompaa kuin puutteellisen tai moniselitteisen sopimuksen. Hyvä sopimusvalmistelu on tehokasta ongelmien ennaltaehkäisyä.

Kuntayhtymän hallintomallit

Kuntalain 81 §:n mukaan kuntayhtymän päätösvaltaa käyttävät jäsenkunnat yhtymäkokouksessa tai päätösvaltaa käyttää perussopimuksessa määrätty jäsenkuntien valitsema toimielin. Kuntayhtymällä voi olla myös muita perussopimuksen mukaisia toimielimiä. Muita kuntayhtymän hallinnon rakennetta koskevia säännöksiä laissa ei ole. Kuntayhtymän toimielimet ovat jäsenkuntien sovittavissa. Ne on mainittava perussopimuksessa. Toimielimiä voi olla yksi tai useampia. Uusien toimielinten perustamismahdollisuudesta on syytä sopia perussopimuksessa. Mikäli toimielinten perustamismahdollisuus halutaan sulkea pois, tästäkin olisi syytä määrätä perussopimuksessa. 

Kuntalain 81 §:n 4 momentin mukaan muiden kuin ylintä päätösvaltaa käyttävien toimielinten kokoonpano on sovitettava sellaiseksi, että se vastaa jäsenkuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kunnallisvaaleissa saamaa ääniosuutta kuntayhtymän alueella vaalilaissa säädetyn suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Tämä tarkoittaa eri ryhmien kunnallisvaaleissa saaman kannatuksen laskennallista huomioon ottamista.

Käytännössä esiintyviä kuntayhtymän hallintomalleja ovat yhtymävaltuustomalli, yhtymäkokousmalli ja yhden toimielimen malli. Liikelaitoskuntayhtymän hallinnosta on säädetty erikseen.

Yhtymävaltuustomallissa kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttää yhtymävaltuusto, jonka alaisena toimii yleensä yhtymähallitus. Malli soveltuu erityisesti sellaisiin kuntayhtymiin, joiden toimiala on laaja ja joiden toiminnassa korostuu yhteiskuntapoliittinen harkinta (esim. maakuntien liitot). Kuntalain 86.1 §:n mukaan yhtymävaltuustoon sovelletaan lähtökohtaisesti kunnanvaltuustoa koskevia säännöksiä (kuntalain 12-15 b §). Säännökset koskevat valtuuston puheenjohtajistoa, valtuuston tehtäviä, toimivallan siirtämistä johtosäännöllä ja valtuuston työjärjestystä.

Yhtymävaltuuston tehtävänä on kuntalain 13 §:n mukaisesti vastata kuntayhtymän toiminnasta ja taloudesta. Yhtymävaltuuston tulee:

  1. päättää kuntayhtymän ja kuntayhtymäkonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista, 
  2. päättää hallinnon järjestämisen perusteista, 
  3. päättää talouden, rahoituksen ja sijoitustoiminnan perusteista sekä hyväksyä talousarvio, 
  4. päättää kuntayhtymän palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista, 
  5. päättää kuntayhtymän liikelaitokselle asetettavista toiminnallisista ja taloudellisista tavoitteista, 
  6. päättää takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta, 
  7. valita jäsenet kuntayhtymän toimielimiin, jollei toisin ole säädetty 
  8. päättää luottamushenkilöiden taloudellisten etuuksien perusteista 
  9. valita tilintarkastajat 
  10. hyväksyä tilinpäätös ja päättää vastuuvapaudesta sekä 
  11. päättää muista valtuuston päätettäviksi säädetyistä ja määrätyistä asioista.

Yhtymäkokousmallissa kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttää yhtymäkokous, jonka alaisena toimii yleensä yhtymähallitus. Yhtymäkokoukseen ei pääsäännön mukaan sovelleta suoraan kunnanvaltuustoa koskevia säännöksiä, vaan sen tehtävät ja toimivalta on määriteltävä tarkemmin perussopimuksessa. Perussopimuksessa ratkaistaan myös yhtymäkokouksen ja hallituksen välinen suhde. Kuntalakia voidaan kuitenkin tulkita siten, että se rajoittaa eräiltä osin toimivaltasuhteista sopimista.

Yhtymäkokousmallilla toteutetussa kuntayhtymässä ei ole kunnanvaltuustoon suoraan rinnastettavaa toimielintä. Yhtymäkokous on kuitenkin asemaltaan kuntayhtymän ylin toimielin.  Esimerkiksi toimivallan siirtämistä koskevia periaatteita noudatetaan yhtymäkokousmallissa kuntalain 86 §:ssä tarkoitetulla tavalla soveltuvin osin. Tällöin mm. johtosääntöjen hyväksymisen on katsottava kuuluvan yhtymäkokoukselle kuntayhtymän ylimpänä toimielimenä. Muussa tapauksessa yhtymähallitus voisi johtosääntöjä hyväksyessään määrätä myös itseään ylemmän toimielimen (yhtymäkokouksen) tehtävistä tai niiden siirtämisestä alemmalle viranomaiselle. Kuntalakia voidaan edellä mainituilla perusteilla tulkita niin, että yhtymäkokousmallissa yhtymähallitukselle ei voida antaa oikeutta johtosääntöjen hyväksymiseen.

Yhtymäkokouksen julkisuudesta ja yhtymäkokousedustajan esteellisyydestä on kuitenkin kuntalain 86.2 §:n mukaisesti voimassa, mitä valtuustosta ja valtuutetuista on tältä osin säädetty. 

Yhtymäkokous on verrattavissa lähinnä osakeyhtiön yhtiökokoukseen. Yhtymäkokous pidetään vähintään kaksi kertaa vuodessa. Yhtymäkokousedustajan valitsee jäsenkunnan kunnanhallitus tai valtuuston päättämä kunnan muu toimielin. Kokousedustaja toimii jäsenkunnan ”asiamiehenä” ja käyttää kunnan puolesta jäsenkunnalle kuuluvaa puhevaltaa.

Yhtymäkokousedustaja voidaan valita yhtä kokousta varten tai tietyksi toimikaudeksi. Mikäli halutaan kehittää osakeyhtiötä muistuttava hallintomalli, perussopimuksessa voidaan sopia siitä, että hallituksen asema muodostuu suhteellisen vahvaksi ja että yhtymäkokousedustajat valitaan jokaiseen kokoukseen erikseen. Tällaisessa mallissa yhtymäkokous keskittyy omistajaohjaukseen yhtymähallituksen huolehtiessa kuntayhtymän käytännön hallinnosta.

Yhtymäkokousmalli soveltuu erityisesti tehtäväalueeltaan rajattuihin kuntayhtymiin, joissa palvelutuotannon tehokkuus on tärkeää ja yhteiskuntapoliittisen harkinnan osuus vähäinen. Liikelaitoskuntayhtymässä yhtymäkokous on pakollinen toimielin, jonka tehtävät on määritelty kuntalain 87 b §:ssä. – tätä listaa on mahdollista käyttää mallina myös ”tavallisissa” kuntayhtymissä. Mikään ei kuitenkaan pakota valitsemaan tällaista vaihtoehtoa. Toinen vaihtoehto on antaa toimivalta useimmissa asioissa yhtymähallitukselle, ja käyttää yhtymäkokousta lähinnä kuntien omistajaohjauksen foorumina. Tällaisessa mallissa yhtymähallitus esimerkiksi hyväksyisi johtosäännöt ja valitsisi kuntayhtymän alemmat toimielimet.

Ns. yhden toimielimen mallissa kuntayhtymän ainoa toimielin on (kuntalain mukaan pakollisen tarkastuslautakunnan lisäksi) tyypillisesti yhtymähallitus, joka sekä käyttää kuntayhtymän päätösvaltaa että hoitaa valmistelun, täytäntöönpanon ja muut kuntayhtymän hallintoon liittyvät tehtävät. Yhden toimielimen mallissa päätösvaltaa voi olla perusteltua osoittaa perussopimuksessa muita malleja laajemmin myös jäsenkuntien valtuustoille. Yhden toimielimen mallissa kuntayhtymän ainoan toimielimen kokoonpanoon ei sovelleta poliittisen suhteellisuuden vaatimusta.

Kuntien ja kuntayhtymien yhdessä perustamasta kuntayhtymästä, jonka tehtävänä on kunnallisen liikelaitoksen ylläpitäminen, käytetään nimitystä liikelaitoskuntayhtymä. Liikelaitoskuntayhtymän jäseninä voi olla pelkästään kuntia, kuntia ja kuntayhtymiä taikka pelkästään kuntayhtymiä. Liikelaitoskuntayhtymällä on oma perussopimuksensa ja omat johtosääntönsä. 

Kuntayhtymän hallinnon järjestäminen

Kuntalain 3 §:n mukaisesti kunnan hallinnossa noudatetaan kuntalakia, jollei lailla toisin säädetä. Sen estämättä, mitä muualla laissa säädetään kuntien yhteistoiminnan muodosta, asianomaisten kuntien perustama kuntayhtymä voi hoitaa lailla kunnalle tai kuntien yhteisesti hoidettaviksi säädettyjä tehtäviä. Samoin voidaan sopia, että tällaisista tehtävistä huolehtii toinen kunta tai toisten kuntien perustama kuntayhtymä. 

Kuntalain kuntayhtymää koskevat säännökset syrjäyttävät ainakin ennen kuntalain säätämistä annetut erityislain vastaavat säännökset. Tämä koskee mm. ennen kuntalain säätämistä annettuja äänivaltaa kuntayhtymässä koskevia säännöksiä, joista kunnat voivat sopia toisin. Esimerkiksi erikoissairaanhoitolain 17 §:n äänivaltaleikkurista voidaan siten poiketa sairaanhoitopiirin perussopimuksessa. PARAS-hankkeen puitelaki (L kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta) antaa tähän suoraan mahdollisuuden sairaanhoitopiirijakoon perustuvissa laajan väestöpohjan palveluita tuottavissa kuntayhtymissä.

Kuntayhtymän perussopimusta laadittaessa on keskeistä hahmottaa, mistä asioista on lain mukaan sovittava. Samoin on oleellista ymmärtää se, mistä voidaan sopia ja mistä ei. Esimerkiksi jäsenkuntien äänivallan perusteet ja kuntayhtymän hallinnon järjestäminen ovat pitkälti sopimuskysymyksiä, mutta mm. kuntayhtymän ylimmän toimielimen päätösvaltaisuuden edellytyksistä ja perussopimuksen muuttamiseen tarvittavasta määräenemmistöstä on säädetty pakottavasti lain tasolla.

Kuntayhtymän perussopimuksessa on kuntalain 78 §:n mukaan sovittava mm. kuntayhtymän toimielinten jäsenten tai yhtymäkokousedustajien lukumäärästä ja äänivallan perusteista. Äänivallan perusteissa on siten lähtökohtaisesti kysymys sopimuksenvaraisesta asiasta. Äänivallan perusteena voidaan käyttää esimerkiksi kunnan asukaslukua, peruspääomaosuutta tai palveluiden käyttöä tietyllä aikavälillä. Oleellista on se, että perussopimuksessa sovitaan siitä, miten ja millä perusteella jäsenkuntien äänimäärät lasketaan – eikä suoraan kunnalle kuuluvasta äänimäärästä. Kunnan äänimäärä voi muuttua kuntayhtymän toiminnan aikana, jos sen laskentaperusteena olevissa seikoissa tapahtuu muutoksia (esimerkiksi, jos laskentaperusteena on jäsenkunnan asukasmäärä, ja tämä kasvaa merkittävästi). Myös äänivallan rajoituksista voidaan lähtökohtaisesti sopia. Erityislakien säännökset voivat kuitenkin asettaa rajoituksia sopimiselle.

Perussopimuksen äänivaltamääräystä laadittaessa on syytä kiinnittää huomiota määräyksestä aiheutuviin seurauksiin: jos määräys esimerkiksi johtaa siihen, että yksi kunta saa kuntayhtymässä kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n mukaisen määräysvallan, kuntayhtymä kuuluu kuntalain 16 a §:n mukaisesti tämän kunnan kuntakonserniin. Mikäli ei ole tarkoitus tehdä kuntayhtymästä yhden jäsenkunnan tytäryhteisöä, perussopimusta valmisteltaessa on syytä laatia sellainen äänivaltamääräys (tarvittaessa äänivaltaleikkuri), että näin ei pääse käymään vahingossa. 

Esimerkiksi kuntayhtymän ylimmän toimielimen päätösvaltaisuutta koskevat säännökset ovat pakottavia, eikä niistä voida sopia toisin perussopimuksessa. Yhtymävaltuusto on päätösvaltainen, kun vähintään kaksi kolmannesta sen jäsenistä on läsnä. Yhtymäkokous on puolestaan päätösvaltainen, kun vähintään puolet jäsenistä on paikalla. Tämä ero johtuu siitä, että yhtymävaltuustoon sovelletaan mm. päätösvallan osalta kunnanvaltuustoa koskevia säännöksiä, mutta yhtymäkokous on katsottava ”muuksi toimielimeksi”, johon valtuustoa koskevat säännökset eivät pääsääntöisesti ole sovellettavissa.

Kuntayhtymän perussopimuksen muuttaminen

Perussopimuksen muuttaminen on jäsenkuntien asia. Perussopimus on kuntien välinen sopimus. Kuntalain 79 §:n mukaan perussopimusta voidaan muuttaa, jos vähintään kaksi kolmannesta jäsenkunnista sitä kannattaa ja niiden asukasluku on vähintään puolet kaikkien jäsenkuntien yhteenlasketusta asukasluvusta. Jos kunnan on lain mukaan oltava kuntayhtymän jäsen jollakin toimialalla ja määrätyllä alueella, jäsenkuntaa ei kuitenkaan voida ilman suostumustaan velvoittaa osallistumaan uusien vapaaehtoisten tehtävien hoitamiseen ja näistä aiheutuviin kustannuksiin. Pakkokuntayhtymien osalta on siis säädetty erikseen vapaaehtoisiin tehtäviin liittyvistä jäsenkuntien vastuista.

Päätöksen perussopimuksen muuttamisesta tekevät jäsenkuntien valtuustot, joissa asiasta päätetään normaaliin tapaan enemmistöpäätöksellä kuntalain 59 §:ää noudattaen. Päätökseksi tulee ehdotus, joka on saanut eniten ääniä, tai äänten mennessä tasan, se ehdotus, jota puheenjohtaja on äänestänyt. 

Kuntayhtymän perussopimuksen muuttamista ei tarvitse muodollisesti käsitellä kuntayhtymän toimielimissä. Jäsenkuntien kunnanhallitukset valmistelevat asian muodollisesti valtuustoille, mutta käytännössä muutosta usein valmistellaan sisällöllisesti myös kuntayhtymässä.
Uuden jäsenkunnan ottaminen, joka aina merkitsee myös perussopimuksen muuttamista, tulee viedä jäsenkuntien valtuustojen päätettäväksi.

Kuntayhtymän perussopimuksen muuttamista koskevaa pykälää ei voida ongelmitta soveltaa sellaisissa liikelaitoskuntayhtymissä, joiden jäsenenä on yksi tai useampi kuntayhtymä. Jäsenkuntien asukaslukua koskevaa ehtoa ei voi sellaisenaan soveltaa jäsenenä olevaan kuntayhtymään.  Tällaisen liikelaitoskuntayhtymän perussopimuksen muuttamisessa oikeudellisesti turvallinen vaihtoehto on sopimuksen muuttaminen kaikkien jäsenten yhtäpitävillä päätöksillä.

Kuntayhtymästä eroaminen

Jäsenkunnalla tulee olla mahdollisuus erota kuntayhtymästä. Kuntayhtymän perussopimukseen on otettava määräykset eroavan kunnan ja toimintaa jatkavien jäsenkuntien asemasta. Jos muuta ei ole perussopimuksessa sovittu, eroaminen tapahtuu kuntalain 84 §:n mukaan valtuutettujen toimikauden päättyessä jäsenkunnan ilmoitettua eroamisesta toimikauden päättymistä edeltävän kalenterivuoden loppuun mennessä. Säännöksessä puhutaan nimenomaan kunnanvaltuutettujen toimikaudesta (ts. kunnallisvaalikaudesta), joten olettamasäännöksen mukainen irtisanomisaika saattaa muodostua hyvinkin pitkäksi. Asiasta voidaan kuitenkin niin haluttaessa sopia toisin perussopimuksessa.

Eroavan kunnan kannalta on olennaista, että sillä on oikeus saada korvaus osuudestaan kuntayhtymän varoihin. Korvauksen määräytymisperusteet ovat tässä yhteydessä merkittäviä. Korvaus on määrättävä siten, etteivät muut jäsenkunnat saa perusteetonta etua eroavan kunnan kustannuksella. Vaikka perussopimus mahdollistaisikin sellaisen menettelyn, että koko eroavan kunnan peruspääomaosuutta ei korvata, kohtuullinen korvaus on silti aina suoritettava. ”Nollakorvaukset” eivät ole lain mukaisia. Toimintaa jatkavien kuntien kannalta keskeistä on turvata mahdollisuudet toiminnan jatkamiseen. Tämä voi perussopimuksen salliessa puoltaa peruspääomaosuuden korvaamista eroavalle jäsenkunnalle vain osittain. Peruspääomaosuuden korvaamista koskevat riitaisuudet ratkaistaan hallintotuomioistuimissa hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisina hallintoriita-asioina.

Jäsenkunnan eroaminen tai lakkaaminen ja uuden jäsenkunnan ottaminen kuntayhtymään eronneen tilalle, tai muun jäsenkunnan jäsenosuuden lisääminen on käsiteltävä toisistaan erillisinä liiketapahtumina. Eroavalle tai lakkaavalle jäsenkunnalle on suoritettava sille perussopimuksen mukaan kuuluva jäsenosuus nettovarallisuudesta erillissuorituksena. Uuden jäsenosuuden tai jäsenosuuden lisäyksen määrääminen edellyttää perussopimuksen muuttamista. (Lisätietoa Kuntatalousyksikön toimittamassa Kuntaloustiedotteessa 1/2008, artikkelissta  ”Talouden ohjaukseen liittyviä kysymyksiä kuntaliitoksen toteutuessa”.)

Kuntayhtymän purkaminen

Kuntayhtymän purkaminen edellyttää jäsenkuntien valtuustojen päätöksiä. Mikäli jäsenkunnat eivät ole yksimielisiä kuntayhtymän purkamisesta, niillä kunnilla, jotka eivät halua jatkaa yhteistoimintaa kuntayhtymän puitteissa, on mahdollisuus erota siitä. Kuntayhtymää ei saa puretuksi, jos vähintään kaksi kuntaa ovat sitä halukkaita jatkamaan. Yksi yhteistoiminnan jatkamiseen halukas kunta sen sijaan joutuu tyytymään muiden tahtoon, eli kuntayhtymä purkautuu.

Jos kaikki kuntayhtymään kuuluvat jäsenkunnat yhdistyvät yhdeksi kunnaksi, kuntayhtymä purkautuu, ellei kuntayhtymään oteta muutoksen voimaantuloon mennessä uusia jäsenkuntia. Mikäli jokin tai jotkin jäsenet eroavat kuntayhtymästä kuntaliitoksen johdosta, mutta kuntayhtymän toiminta jatkuu, perussopimusta muutetaan vastaamaan vallitsevaa tilannetta.

Henkilöstön asema

Jos kuntayhtymän kaikki jäsenkunnat yhdistyvät, kuntajakolain 13 §:n säännöksiä irtisanomissuojasta noudatetaan soveltuvin osin henkilöstön aseman osalta. Jos sen sijaan yksi tai useampi kunta päättää erota kuntayhtymästä ja kuntayhtymä tämän johdosta purkautuu, kuntajakolain suojasäännöksen sijasta sovelletaan PARAS-hankkeen puitelain 13 §:n vastaavaa säännöstä. Puitelain 13 §:n mukaan puitelain nojalla tapahtuvat uudelleenjärjestelyt, jotka johtavat henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, katsotaan liikkeenluovutukseksi. Työnantajalla ei ole tuolloin oikeutta irtisanoa palvelussuhdetta taloudellisilla ja tuotannollisilla irtisanomisperusteilla. Työntekijä ja viranhaltija voidaan kuitenkin irtisanoa, jos hän kieltäytyy vastaanottamasta työnantajan hänelle tarjoamaa uutta tehtävää tai virkaa. Kielto on voimassa viisi vuotta henkilöstön siirtymisestä uuden työnantajan palvelukseen. Kielto koskee uudelleenjärjestelyiden kohteena olevissa palveluissa uuden ja vanhan työnantajan palveluksessa työskentelevää henkilöstöä kokonaisuudessaan.

Kuntayhtymän voimassaolevat sopimukset

Loppuselvityksessä sovitaan, miten jäsenkunnat vastaavat kuntayhtymän sitoumuksista. Jos kuntayhtymän kaikki jäsenkunnat muodostavat uuden kunnan tai laajentuvan kunnan, siirtyvät lakkaavan kunnan omaisuus, velat ja velvoitteet uudelle tai laajentuvalle kunnalle kuntajakolain 19 §:n mukaisena yleisseuraantona eli kaikki kuntayhtymän sopimukset siirtyvät lähtökohtaisesti sellaisenaan. 

Monessa tapauksessa kuntayhtymän purkamishetkellä voimassaolevat sopimukset vaativat uusia neuvotteluita sopimuskumppanin vaihtumisen johdosta. Jos sopimussuhdetta ei ole tarkoitus jatkaa, kuntayhtymän tekemien sopimusten päättämistä irtisanomalla tai muuten on tarpeen arvioida kuntayhtymän purkamisen yhteydessä. Sopimusten jatkamista tai päättämistä olisi syytä pohtia hyvissä ajoin, koska irtisanomisajat saattavat olla suhteellisen pitkiä ja koska neuvotteluihin saattaa kulua paljon aikaa.

Purkamissopimus ja loppuselvitys

Kuntayhtymän perussopimuksessa on kuntalain 78 §:n mukaan sovittava siitä, miten kuntayhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan. Kun jäsenkunnat ovat päättäneet purkamisesta, noudatetaan perussopimuksessa sovittua menettelytapaa. Perussopimuksessa määrätty toimielin päättää loppuselvityksestä. Jos perussopimuksessa ei ole sovittu loppuselvityksestä, yhtymähallituksen määräämä toimielin päättää siitä. Loppuselvitykseen liittyviä asioita valmistelevat henkilöt valitsee ja palkkaa yhtymähallitus tai muu perussopimuksessa nimetty toimielin siihen varattujen määrärahojen puitteissa. Kuntayhtymän purkamisen yhteydessä voi olla tarpeen laatia erillinen purkamissopimus, mikäli purkaminen ei onnistu pelkän perussopimuksen pohjalta. Tällainen sopimus ei kuitenkaan ole pakollinen, eikä siitä ole erikseen säädetty laissa.

Loppuselvitykseen liittyy varojen ja velkojen selvittäminen, loppuselvityksen kustannusten hyväksyminen sekä mahdollisesti myös omaisuuden myyntiin, luovutukseen ja suojaukseen liittyviä asioita. Myös esimerkiksi kuntayhtymän hallussa olevien henkilörekistereihin liittyvien vastuiden siirtyminen on selvitettävä kuntayhtymää purettaessa.

Koska kuntayhtymä on perustettu jäsenkuntien valtuustojen hyväksymällä sopimuksella, kuntayhtymän purkamisesta päättäminen ja mahdollisen purkamissopimuksen sekä loppuselvityksen hyväksyminen kuuluvat jäsenkuntien valtuustoille. Valtuustojen hyväksymässä purkamissopimuksessa voidaan tarvittaessa sopia perussopimusta tarkemmin varojen ja velkojen sekä omaisuuden jakamisesta. Kun jäsenkuntien valtuustot ovat hyväksyneet loppuselvityksen, kuntayhtymä on katsottava purkautuneeksi.

Ilmoitus aluehallintovirastolle

Kuntayhtymän purkamisesta ilmoitetaan sille aluehallintovirastolle, jonka toimialueella yhtymällä on kotipaikka.

Purkautuvan kuntayhtymän viimeisen toimintavuoden hallinnon ja talouden tarkastus, tilinpäätös ja vastuuvapauden myöntäminen tilivelvollisille

Kuntayhtymän purkamismenettelystä tulee sopia perussopimuksessa. Tässä yhteydessä voidaan ottaa kantaa myös siihen, miten purkautuvan kuntayhtymän viimeinen tilinpäätös hyväksytään ja vastuuvapausasia käsitellään. Kuntayhtymän viimeinen tilinpäätös laaditaan niin, että loppuselvityksen kustannukset ovat siinä mukana lopullisina tai arvioina.

Tarkastuslautakuntaa lukuun ottamatta kaikki kuntayhtymän toimielimet lakkaavat kuntayhtymän purkautuessa – tällöin toimielinten toimikaudet ja niiden jäsenten luottamustoimet päättyvät. Kuntalain 71.1 §:n nojalla tarkastuslautakunta asetetaan toimikauttaan vastaavien vuosien hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestämistä varten. Tästä seuraa, että lakkaavan kuntayhtymän tarkastuslautakunnan tulee osallistua vielä ao. kuntayhtymän viimeisen toimintavuoden hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestämiseen. Koska lakkaavan kuntayhtymän viimeisen tilinpäätöksen hyväksyminen ja vastuuvapausasian käsittely tapahtuu vasta kuntayhtymän jo lakattua, on selvää, että myös eräillä muilla tahoilla on toimivaltaa asiassa. Eri toimielinten ”työnjakoon” on otettava kantaa tässä yhteydessä.

Purkautuvan kuntayhtymän tilintarkastaja hoitaa sopimuksensa mukaisesti kuntayhtymän viimeisen kalenterivuoden hallinnon, kirjanpidon ja tilinpäätöksen tarkastamisen ja laatii tilintarkastuskertomuksen. Purkautuvan kuntayhtymän tilinpäätöksen allekirjoittaa tilinpäätöshetken "toimiva johto". Kun allekirjoittaminen tapahtuu kuntayhtymän jo lakattua, tilannetta lienee tulkittava siten, että tilinpäätöksen allekirjoittavat jäsenkuntien hallitukset ja kunnan/kaupunginjohtajat, jos kuntayhtymä puretaan jakamalla sen varat, velat ja velvoitteet jäsenkunnille. Olennaista on se, että tilinpäätöksen allekirjoittaminen ja käsittely sekä vastuuvapauden myöntäminen tapahtuvat siinä organisaatiossa, jolle purkautuvan kuntayhtymän toiminta siirtyy. Tilinpäätöksen valmistelusta voitaneen sopia kuntien kesken siten, että asian valmistelu päätetään antaa esim. purkautuneesta kuntayhtymästä jäsenkuntien palvelukseen siirtyneiden, asiasta sisällöllisesti perillä olevien viranhaltijoiden tehtäväksi - olettaen, että tällaisia on käytettävissä.

Purkautuvan kuntayhtymän viimeisen tilinpäätöksen käsittelyyn ja vastuuvapauden myöntämiseen tilivelvollisille on olemassa erilaisia vaihtoehtoja. Oikeudellisesti varma vaihtoehto on, että asiat käsitellään kaikissa kuntayhtymän jäsenkuntien valtuustoissa. Muita vaihtoehtoja ovat asioiden käsittely kuntayhtymän omassa ylimmässä toimielimessä (tätä ei tosin voida suositella), tai asioiden käsittely purkautuvan kuntayhtymän toiminnan vastaanottavassa kunnassa tai kuntayhtymässä.

Jos purkautuvan kuntayhtymän viimeinen tilinpäätös ja vastuuvapausasia käsitellään niin, että asiat viedään kuntayhtymän kaikkien jäsenkuntien valtuustoihin, esityksen valtuustolle tekee muodollisesti kunkin kunnan oma tarkastuslautakunta. Esitys perustuu kuitenkin sisällöllisesti lakanneen kuntayhtymän tarkastuslautakunnan valmisteluun. Tämä vaihtoehto on oikeudellisesti turvallinen, mutta suhteellisen raskas, mikäli jäsenkuntia on paljon.
Jos purkautuvan kuntayhtymän viimeisen tilinpäätöksen käsittelee ja vastuuvapaudesta päättää kuntayhtymän oma ylin toimielin, asiat käsitellään kuntayhtymän oman tarkastuslautakunnan esityksestä. Ongelmana on kuitenkin ylimmän toimielimen toimivallan puuttuminen. Tarkastuslautakuntaa lukuun ottamatta kuntayhtymän toimielinten toimikausi päättyy kuntayhtymän lakatessa. Menettelyä ei voidakaan suositella.

Jos purkautuvan kuntayhtymän viimeisen tilinpäätöksen käsittelee ja vastuuvapaudesta päättää fuusiotilanteessa vastaanottavan kuntayhtymän ylin toimielin, esityksen sille tekee (muodollisesti) ao. kuntayhtymän tarkastuslautakunta, mutta esitys perustuu sisällöllisesti lakanneen kuntayhtymän tarkastuslautakunnan valmisteluun. Mikäli kuntayhtymän purkautuessa sen tehtävät siirtyvät jollekin peruskunnalle (esimerkiksi siirryttäessä isäntäkuntamalliin tai jos kuntayhtymän kaikki jäsenkunnat yhdistyvät toisiinsa), tilinpäätös ja vastuuvapausasia voidaan vastaavalla tavalla viedä toiminnan vastaanottavan peruskunnan tarkastuslautakunnan muodollisesta esityksestä isäntäkunnan valtuuston käsiteltäväksi. Tällöinkin esitys perustuu sisällöllisesti lakanneen kuntayhtymän tarkastuslautakunnan valmisteluun.

Kuntayhtymän liittäminen toiseen kuntayhtymään

Kuntalaissa ei ole säädetty kuntayhtymän liittämisestä (fuusiosta) toiseen kuntayhtymään. Kuntayhtymiä on kuitenkin käytännössä fuusioitu keskenään. Menettely on toteutettavissa purkamalla se kuntayhtymä, jonka toimintaa ei jatketa, ja muuttamalla toimintaa jatkavan kuntayhtymän perussopimusta. Perussopimuksen muutoksella fuusio voidaan toteuttaa ottamalla ne lakkaavan kuntayhtymän jäsenkunnat, jotka päättävät tulla mukaan uuteen järjestelyyn, toimintaa jatkavan kuntayhtymän jäseniksi. Fuusion yhteydessä muutetaan tarvittaessa toimintaa jatkavan kuntayhtymän toimialaa. Myös esimerkiksi peruspääomaosuuksia ja päätösvaltaa koskevia määräyksiä on aihetta käsitellä fuusion yhteydessä. Perussopimuksen muutokset merkitsevät yleensä myös muutoksia kuntayhtymän johtosääntöihin. Perussopimuksen ja johtosääntöjen muuttamisen lisäksi on perusteltua laatia erillinen fuusiosopimus, jossa sovitaan käytännössä noudatettavasta menettelystä.

Lakkaava kuntayhtymä voidaan purkaa suhteellisen yksinkertaisella menettelyllä, mikäli sen toiminta varoineen, velkoineen ja velvoitteineen siirtyy kokonaisuudessaan yhdelle taholle, esimerkiksi vastaanottavalle kuntayhtymälle. Yksityiskohtaisempaan purkamismenettelyyn on aihetta lähinnä silloin, kun vastaanottavia tahoja on useampia – tällöin on selvitettävä, miten esimerkiksi varat ja velat jaetaan näiden kesken.

Kuntayhtymäfuusioita on käytännössä tehty mm. siirrettäessä kehitysvammaisten erityishuollon palveluita sairaanhoitopiirien yhteyteen. Erityishuoltopiirirajoja on muutettu valtioneuvoston asetuksella 1045/2008 uutta tilannetta vastaaviksi. 

Kuntayhtymän muuttaminen liikelaitoskuntayhtymäksi

Kuntalain 10 a luvussa säännellään kunnallisista liikelaitoksista. Kunnallinen liikelaitos voi olla kunnan tai kuntayhtymän omaan organisaatioon kuuluva liikelaitos tai kuntayhtymä, jonka tehtävänä on ylläpitää liikelaitosta (87 a §). Liikelaitos-kuntayhtymä on julkisoikeudellinen oikeushenkilö ja siihen sovelletaan kuntalain 10 luvun kuntayhtymää koskevia säännöksiä, ellei muualla kuntalaissa toisin säädetä. Liikelaitoskuntayhtymä on paitsi liikelaitos, myös kuntayhtymä, jonka toimialasta, hallinnosta ja taloudesta on säädetty erityissäännöksin. 

Kuntayhtymän muuttaminen liikelaitoskuntayhtymäksi tapahtuu muuttamalla kuntayhtymän perussopimusta ja kuntayhtymän hallintosääntöä siten, että ne täyttävät kuntalaissa liikelaitoskuntayhtymälle asetetut vaatimukset. Kyse on kuntayhtymän hallinnollisen rakenteen ja toimialan muuttamisesta. Perussopimuksen muuttaminen ei tarkoita oikeushenkilön lakkaamista tai uuden perustamista. Oikeushenkilö pysyy samana muutettaessa kuntayhtymä liikelaitoskuntayhtymäksi perussopimuksen muutoksella.

Milloin kuntayhtymä purkautuu, jos yksi jäsenkunta vastustaa purkamista?

Kuntayhtymän purkaminen edellyttää jäsenkuntien valtuustojen päätöksiä. Jos kaikkien jäsenkuntien valtuustot puoltavat purkamista, toimitetaan loppuselvitys perussopimuksen mukaisella tavalla. Mikäli jäsenkunnat eivät ole yksimielisiä kuntayhtymän purkamisesta, niillä kunnilla, jotka eivät halua jatkaa yhteistoimintaa kuntayhtymän puitteissa, on mahdollisuus erota siitä. Kuntayhtymää ei saa puretuksi, jos vähintään kaksi kuntaa haluaa jatkaa yhteistoimintaa se puitteissa. Yksi yhteistoiminnan jatkamiseen halukas kunta sen sijaan joutuu tyytymään muiden tahtoon eli kuntayhtymä purkautuu (koska se ei voi yksin harjoittaa yhteistoimintaa kuntayhtymän muodossa). Tällaisessa tilanteessa joudutaan kuitenkin pohtimaan, milloin ja millaisen menettelyn jälkeen kuntayhtymä purkautuu.
 
Mikäli tilannetta tarkastellaan yhtä vaille kaikkien jäsenkuntien eroamisena kuntayhtymästä, sovellettavaksi tulevat kuntayhtymän perussopimuksen eroamista koskevat määräykset. Jos muuta ei ole perussopimuksessa sovittu, eroaminen tapahtuu kuntalain 84 §:n olettamasäännöksen mukaan valtuutettujen toimikauden päättyessä jäsenkunnan ilmoitettua eroamisesta toimikauden päättymistä edeltävän kalenterivuoden loppuun mennessä. Tämä tarkoittaisi sitä, että kuntayhtymä purkautuisi vasta seuraavan kunnanvaltuuston toimikauden (eli kunnallisvaalikauden) päättyessä. Jäsenkunnilla on kuitenkin mahdollisuus sopia asiasta toisin perussopimuksessa.
 
Kuntalain 79 §:n mukaan perussopimusta voidaan muuttaa, jos vähintään kaksi kolmannesta jäsenkunnista sitä kannattaa ja niiden asukasluku on vähintään puolet kaikkien jäsenkuntien yhteenlasketusta asukasluvusta. Tällä määräenemmistöllä kuntayhtymän purkamiseen halukkaat jäsenkunnat saisivat muutettua kuntayhtymän perussopimuksen eroamista koskevaa määräystä niin, että purkautuminen voitaisiin toteuttaa kuntalain 84 §:n olettamasäännöksen mukaista purkamista nopeammassa aikataulussa (olettaen, että niiden asukasluku on vähintään puolet kaikkien jäsenkuntien yhteenlasketusta asukasluvusta). Loppuselvitys toimitetaan tämän jälkeen muutetun perussopimuksen edellyttämässä aikataulussa.

Kun kaikkien jäsenkuntien valtuustot ovat hyväksyneet loppuselvityksen, kuntayhtymä on katsottava purkautuneeksi.

Voivatko kuntaliitoksessa lakanneen kunnan kuntayhtymän toimielimiin valitsemat luottamushenkilöt jatkaa tehtävissään kuntaliitoksen voimaantulon jälkeen, toimielimen toimikauden loppuun saakka?

Kuntalain 82.1 §:n mukaan kuntayhtymän toimielimiin on vaalikelpoinen henkilö, joka on vaalikelpoinen kuntayhtymän jäsenkunnan luottamustoimiin. Kuntaliitto on lähtenyt siitä, että jäsenkunnan lakkaaminen kuntaliitoksessa merkitsee myös kuntayhtymän jäsenyyden automaattista lakkaamista kuntaliitoksen voimaantulopäivästä lukien. Samalla päättyvät lakkaavaa kuntaa edustaneiden kuntayhtymän toimielinten jäsenten ao. luottamustoimet.

Pitääkö kuntayhtymän jäsenkunnan kilpailuttaa kuntayhtymältä tekemänsä hankinnat?

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) mukaista kilpailuttamisvelvollisuutta ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan, ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Näistä ns. sidosyksikköhankinnoista tai in-house –hankinnoista säädetään hankintalain 10 §:ssä.

Sidosyksikköjä koskevaa poikkeusta kilpailuttamisvelvollisuudesta sovelletaan esim. jäsenkunnan hankintoihin kuntayhtymältä, mutta ei päinvastoin (koska kuntayhtymällä ei ole hankintalain 10 §:ssä tarkoitettua valvonta- ja määräysvaltaa jäsenkuntaansa nähden).

 

Lue lisää

Sidosyksikköhankinnat (www.hankinnat.fi -sivustolla)

tags

Palvelusähköposti hallintolakimiehet

Palvelusähköposti hallintolakimiehet
Palvelusähköposti
hallintolakimiehet
hallintolakimiehet[at]kuntaliitto.fi
Vastuualueet
  • Palvelusähköposti hallintolakimiehet
  • Mm. kuntien hallintoon ja johtamisjärjestelmään, päätöksentekoon ja hallintomenettelyyn sekä julkisuuteen ja tietosuojaan liittyvät kysymykset
  • Palvelemme kuntien henkilöstöä ja luottamushenkilöitä heidän tehtäviinsä liittyvissä asioissa. Suosittelemme käyttämään ensisijaisesti palvelusähköpostiamme.
  • hallintolakimiehet@kuntaliitto.fi
Organisaatio