Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi julkisten työ­ voima- ja yrityspalveluiden alueellista tarjoamista ja työelämäkokeilua koskevasta kokeilusta

Osana pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmaa toteutetaan vuosina 2017 - 2018 työvoima- ja yrityspalvelujen alueellisia kokeiluja, joiden tavoitteena on luoda työnhakija- ja työnantaja-asiakaslähtöinen kokonaisvaltainen, hallinnon­ alojen rajat ylittävä kustannusvaikuttava toimintamalli vuoden 2019 jälkeiseen aikaan. Kokeilut liittyvät hallitusohjelman kahden kärkihankkeen toimeenpanoon, jotka ovat kärkihanke 2: Kilpailukyvyn vahvistaminen elinkeinoelämän ja yrittä­ jyyden edellytyksiä parantamalla ja kärkihanke 5: Työvoimahallinnon uudistami­ nen työllistymistä tukevaksi.

Ehdotetun lain tavoitteena on tukea maakuntamalliin siirtymistä ja kehittää työlli­ syyspalveluja. Kokeilussa on tarkoitus kehittää työttömille tarjottavia työllisty­ mistä tukevia palveluja ja palvelujen tuottamiseen liittyviä toimintamalleja. Joilla­ kin kokeilualueilla kuntouttava työtoiminta on mahdollista korvata työllistymistä tukevalla työelämäkokeilulla tai sosiaalisella kuntoutuksella. Kokeilu tukee tulevia rakenteellisia uudistuksia ja sen avulla varmistetaan paikallisella ja seudullisella tasolla elinvoima-, työllisyys- ja koulutusasioiden entistä vahvempi kytkeytyminen toisiinsa.

Kokeilu tarjoaa näkemyksiä, kokemuksia ja käytännön työvälineitä kuntien, maa­ kuntien ja valtion väliin muodostuvien yhdyspintojen toimivuuden tueksi. Uudessa mallissa tarvitaan uudenlaisia menettelytapoja ja toimintamalleja, joilla erilaisten kohderyhmien tarpeita ja eri toimijoiden intressejä sovitetaan yhteen.

Kuntaliitto katsoo, että kokeilualueiden joukkoon olisi perus­ teltua ottaa pääkaupunkiseudun kunnista ainakin Vantaa, jolla on erinomaiset valmiudet nopeaan kokeiluun osallistumi­ seen. Pääkaupunkiseudun erillisratkaisu kasvupalvelu-uudis­ tukseen liittyen puoltaa osaltaan sitä, että kokeilu ulotetaan myös pääkaupunkiseudulle.

Kuntaliitto haluaa nostaa esiin kokeilun toimeenpanon ja onnistumisen kannalta asioita,  joihin  vielä  tulee  kiinnittää  erityistä huomiota.

Ura-järjestelmän muutokset

On tärkeää, että Ura -järjestelmään tarvittavat muutokset saadaan toteutettua lain voimaantuloon mennessä, jotta kokeilu käynnistyy mahdollisimman täysipai­noisesti.

Työttömyysturvaan liittyvät tehtävät

Työttömyysturvaan liittyvät tehtävät eivät esityksen mukaan siirry kokeilussa kunnille. Rajaus on perusteltu siinä tapauksessa, että työttömyysturvaan liittyvät tehtävät siirtyvät työttömyysturvan maksajille vuoden 2018 vuoden alusta lukien. Jos osoittautuu, että työttömyysturvaan liittyvät tehtävät eivät siirrykään työttö­ myysturvan maksajille, tulee nämä tehtävät sisällyttää osaksi kokeilua.

Työ-  ja  elinkeinotoimiston henkilöresurssien siirto kunnille

Kokeilussa mukana olevat kunnat vastaavat kokeilualueilla julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden tarjoamisesta kokeilun asiakaskohderyhmille. Kokeilulle ei ole varattu erillistä määrärahaa, vaan se toteutetaan mm. henkilöresurssien siirroilla TE-toimistoista kunnille kokeilun ajaksi.

Resurssien siirroista on neuvoteltu paikallisesti ja KEHA-keskuksen tuli hoitaa sii­ hen liittyvä valtakunnallinen ohjaus. Joulukuussa 2016 työ- ja elinkeinoministeri­ östä kerrottiin hankkeille, että KEHA-keskus ohjeistaa paikallisia neuvotteluja niin, että kaikilla kokeilualueilla resurssit siirtyvät samoin periaattein. Henkilöresurssien määrittelyssä tuli ottaa huomioon myös muut työ- ja elinkeinotoimiston vastuulle jäävät työnhakijat. Resurssien jakautumista ei voi kuitenkaan suoraan laskea suh­ teessa jäävien työnhakijoiden määrään. Osa työ- ja elinkeinotoimiston vastuulle jäävistä työnhakijoista on työssä olevia tai esimerkiksi verkkopalveluja hyödyntä­ viä työnhakijoita, joiden palvelutarve on hyvin lyhytkestoinen ja sitoo huomatta­ vasti vähemmän työ- ja elinkeinotoimiston henkilöresurssia.

Kuntaliitto painottaa, että resurssien siirroista käytäviä neu­ votteluja sekä siihen liittyviä yt-neuvotteluja tulee KEHA-kes­ kuksen johdolla käydä avoimesti ja täysin samojen periaattei­ den mukaisesti kaikilla kokeilualueilla. Periaatteena resurs­ sien siirroissa tulee olla, että TE-toimistoista kuntiin siirtyvä asiantuntijaresurssi suhteutetaan siihen resurssiin, jonka TE­ toimistot ovat tähän asti varanneet kokeiluun siirtyvän asia­ kasryhmän palveluihin. Resurssien siirrot eivät saa johtaa sii­ hen, että kokeilun ulkopuolelle jäävien tai kokeilussa mukana olevien työnhakijoiden palvelut heikentyvät. Tämä on olen­ naista sekä kokeilukuntien että työnhakijoiden yhdenvertai­ sen kohtelun näkökulmasta.

Työelämäkokeilu

Esityksen mukaan valtion korvaus kunnille kuntouttavan työtoiminnan järjestämi­ sestä (10,09/asiakas/toimintapäivä) ei koske kokeilun aikana uuden työelämäko­ keilun rinnalla sosiaaliseen kuntoutukseen ohjattavia. Kokeilun toteuttamiseen ei ole saatavilla erillisrahoitusta, joten on kohtuutonta, että STM: n kuntouttavaa työtoimintaa korvaavien uudistusten kokeileminen maksatetaan kunnilla, vaikka kokeilun piti periaatteessa olla kustannusneutraali. Korvauksen saaminen myös sosiaaliseen kuntoutukseen olisi ollut edellytys etenkin pienempien kuntien kokei­ luun mukaan lähtemiselle. Sosiaaliseen kuntoutukseen ohjautuvan henkilön pal­ velujen järjestäminen ei poistaisi myöskään työmarkkinatuen maksuvastuuta kunnalta kokeilun aikana.

Asiakkaille tulisi myös turvata sekä uudessa työelämäkokeilussa että sosiaalisessa kuntoutuksessa samat taloudelliset kannustimet kuin kuntouttavassa  työtoimin­ nassa. Pitkään työelämästä  poissa olleita asiakkaita  on vaikea saada  aktivoitumaan ja lähtemään pois kotoa ilman heille hyödyllisiä kannustimia. Pitkään työt­ tömänä olleen henkilön kannalta voimassa olevan kuntouttavan työtoiminnan lainsäädännön mukaiset, taloudellisesta asemasta riippumattomat, kuukausittai­ set nettotulot uudenlaisiin palveluihin osallistumisen ajalta putoaisivat palvelu­ muodosta riippuen n. 50 - 200 euroa/kk. Ehkäisevän toimeentulotuen lisääminen sääntelyyn ei tilannetta yksilön kannalta tosiasiallisesti kohenna ja on lisäksi sääntelyllisesti epämääräinen. Toimeentulotukioikeus perustuu aina Kelan perus­ toimeentulotuen laskelmaan, eikä toisessa lainsäädännössä voida nyt ehdotetulla tavalla säännellä toisen itsenäisen lainsäädännön sisältöjä.

Työelämäkokeilu on aivan uusi palvelu, mutta sosiaalisella kuntoutuksella tuetaan jo nyt vaikeasti syrjäytyneiden henkilöiden paluuta yhteiskunnalliseen osallisuu­ teen vahvistamalla kuntoutettavan sosiaalista toimintakykyä ja sosiaalisen vuoro­ vaikutuksen edellytyksiä. Sosiaalisesta kuntoutuksesta säädetään sosiaalihuolto­ laissa ja erityisesti lain 17 §:ssä. Sosiaalinen kuntoutus ei sinänsä ole uusi palvelu ja siitä erikseen säätäminen tässä yhteydessä on tarpeetonta.

Kuntaliitto vastustaa ehdotettua sääntelyä. Kokeilun toteutta­ miseen ei olla antamassa erillisrahoitusta ja se mainitaan esi­ tysluonnoksessa kustannusneutraaliksi. Huomattavasti tar­ koituksenmukaisempi tapa olisi, että kuntouttava työtoiminta jaetaan kahteen erilaiseen palvelumuotoon eli perinteiseen kuntouttavaan työtoimintaan ja sen rinnalle tulevaan työelä­ mäkokeiluun. Työnhakijalla olisi mahdollisuus itse palvelutar­ peen arvioinnin yhteydessä valita, kumpaan palveluun osallis­ tuu, perinteisempään kuntouttavaan työtoimintaan tai uuteen työelämäkokeiluun. Valinnalla ei saisi olla vaikutuksia henki­ lön taloudellisiin tukiin eikä kannusteisiin. Taloudelliset syyt eivät saisi ohjata palvelujen kehittämistä eivätkä ne saisi to­ siasiassa vaikuttaa asiakkaiden palveluun ohjautumiseen.

Kuntaliitto esittää, että tähän lakiin lisätty sosiaalinen kun­ toutus jätetään kokonaan pois, koska se kuuluu muutenkin kuntien lakisääteisiin tehtäviin. Kokeilussa olisi tarkoituksen­ mukaisempaa kehittää aidosti uudenlaista palvelua osaksi tu­ levaa kasvupalvelua.

Työllisyyttä  edistävien palvelujen sisällöt

Kokeilulla tähdätään uuteen, vuoden 2019 jälkeiseen malliin, jonka yksityiskohdat ovat vielä pitkälti avoinna ja alueellisesti sopimatta. On tärkeää, että kokeilusta saatavaa tietoa voidaan hyödyntää uuden mallin käytännön toteutuksessa eri alueilla.

Palvelujen sisältöjä ei tule määritellä kokeilulaissa liian tar­ kasti, koska niin ei tehdä myöskään lausuntokierroksella ole­ vissa kasvupalvelulaissa eikä laissa rekrytointi- ja osaamispalveluista ja koska käytännön toteutus eri alueilla on vielä pitkälti avoinna.

Esitämme, että esityksen 10 §:ään lisätään kohta 6: tarjota toimivaltansa puitteissa muitakin asiakkaiden palvelutarpeen mukaisia palveluita, joilla edistetään asiakkaiden osaamista ja työllistymistä tai yritystoimintaa ja yrittäjyyttä sekä luo­ daan edellytyksiä innovaatioiden kehittämiselle.

ESR-hankkeet kokeilun tukena

Kokeilualueilla on jo käynnissä Euroopan Sosiaalirahaston (ESR) osarahoituksella toteutettavia hankkeita ja käytettävissä olevien määrärahojen ja rakennerahasto­ kauden toteutusaikataulun puitteissa myös uusia hankkeita voi käynnistyä. Jo käynnissä olevien ESR-hankkeiden hankesuunnitelmat tulee kokeilualueilla tarkis­ taa ja tarvittaessa muuttaa niin, että ne mahdollistavat kokeilujen kohderyhmän huomioimisen. Mahdollisien uusien hankkeiden tulee lähtökohtaisesti tukea kokei­ lun kohderyhmiä.

Kokonaisuuden kannalta on hyvä asia, että kokeilualueiden kohderyhmiin kuuluvia työttömiä voi ohjata myös ESR -rahoi­ tuksella toteutettaviin hankkeisiin.

TE-toimiston viranhaltijoiden toimivalta

Esityksen 25 §:n mukaan työ- ja elinkeinotoimiston virkamiehiä voidaan siirtää valtion virkamieslain 20 §:n mukaisesti työskentelemään kokeilualueilla kunnan johdon ja valvonnan alaisina tässä laissa tarkoitetuissa tehtävissä.

Esityksen perustelujen mukaan virkamies olisi virkasuhteessa siihen työ- ja elin­ keinotoimistoon, josta hänet siirrettäisiin. Kunnan johdon ja valvonnan alaisena työskentelemään siirretty työ- ja elinkeinotoimiston virkamies hoitaisi esitetyn lain mukaisia tehtäviä kunnan nimissä.

Siirrettävä virkamies ei esityksen mukaan siis olisi virkasuhteessa kokeilualueen kuntaan. Hän kuitenkin hoitaisi kunnalle  kuuluvia  tehtäviä  kunnan   nimissä.

Kunnalle kuuluvat viranomaistehtävät ja erityisesti julkisen vallan käyttöön kuulu­ vat tehtävät kuuluvat kunnan organisaation kuuluvien toimielinten ja viranhaltijoi­ den toimivaltaan. Toimivallan siirtämisestä toisen organisaation hoidettavaksi on säännöksiä muun ohessa kuntalain 8 luvussa, jossa säädetään kuntien välisestä julkisoikeudellisesta yhteistyöstä.

Työ- ja elinkeinotoimistoista siirrettävien virkamiesten asema ja toimivalta kun­ nan organisaatiossa jää esityksen perusteella jossain määrin epäselväksi. Esityk­ sessä ei ole täysin selvästi ratkaistu, millä edellytyksillä ja miten siirretyt valtion virkamiehet voivat tehdä kunnille siirrettyjä tehtäviä sikäli kuin niihin liittyy viran­ omaistehtäviä ja julkisen vallan käyttöön kuuluvia tehtäviä, kuten yksilön etuun ja oikeuksiin liittyviä päätöksiä. Hieman epäselvää on, riittääkö toimivalta- ja vas­ tuusääntelyksi se, että virkamiehet toimivat ao. kunnan johdon ja valvonnan alai­ sina. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että toi­ minta tapahtuu kunnan nimissä.

Lakitekstiä tulee täsmentää siten, että työ- ja elinkeinotoimis­ ton viranhaltijat työskentelevät kunnan johdon ja valvonnan alaisina ja toimivat kunnan nimissä. Ellei tekstiä tarkenneta, kuntien on joka tapauksessa huolehdittava siitä, että kokei­ luun kuuluvien tehtävien edellyttämät toimivaltakysymykset on asianmukaisesti hoidettu.

Kokeilun jatkaminen maakuntauudistuksen siirtymäajalla

Esityksen mukaan laki voi tulla voimaan aikaisintaan 1.7.2017 ja olisi voimassa 31.12.2018 asti. Maakuntauudistuksen on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2019 alussa. maakuntauudistuksen toteuttamiseen on kaavailtu useita vuosia kestävä siirtymäaika.

Näin ollen julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden alueellista kokeilua tulee voida jatkaa maakuntauudistuksen siirtymä­ ajalla vuoden 2020 loppuun asti. Kokeilun toiminta-aikaa kas­ vattamalla on mahdollista selvittää ja analysoida kokeiluissa luotujen toimintamallien pidempiaikaisia tuloksia.

SUOMEN  KUNTALIITTO

Timo Reina
varatoimitusjohtaja

Jarkko Huovinen
johtaja, alueet ja yhdyskunnat