Kuntaliitokset

Kuntaliitos

Kuntaliitos on kuntien strateginen valinta, jolla tavoitellaan parempaa kykyä vastata tulevaisuuden haasteisiin yhtenä kuntana. Kuntaliitoksista saatavat hyödyt eivät tule useinkaan esiin lyhyellä aikavälillä. Strategisella kuntaliitoksella tavoitellaan enemmänkin tulevaisuuden kehitystä mahdollistavia vaikutuksia alueen elinvoimaisuuteen ja kilpailukykyyn sekä palvelujärjestelmän kokonaiskehittämiseen. Toimiva muutosjohtaminen ja strateginen johtaminen ovat onnistuneen kuntaliitoksen edellytyksiä.

Kuntarakennelain (1698/2009) mukaisesti kuntarakenteen kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.
 
12 viimeisen vuoden aikana, vuosina 2007-2019 Suomessa on toteutunut 75 kuntaliitosta. Kuntien lukumäärä on vähentynyt tänä aikana 119:llä eli noin neljänneksellä. Vuonna 2006 Suomessa oli Ahvenanmaa mukaan lukien yhteensä 431 kuntaa ja vuonna 2016, kuntia on 313, joista 16 kuntaa sijaitsee Ahvenanmaalla.

Valtiovarainministeriö edellyttää, että seuraavan vuoden alusta voimaan tuleviksi aiottuja kuntien yhdistymisiä koskevat esitykset tulee toimittaa valtiovarainministeriölle tämän vuoden huhtikuun loppuun mennessä.​​

Kuntaliitosten ajankohtaistilanne

Vuoden 2019 alussa ei toteutunut yhtään kuntaliitosta. Vuonna 2019 on ollut käynnissä kolme kuntajakoselvitystä, joista Vaasa-Mustasaari kariutui, Nurmes-Valtimo johti liitokseen ja Närpiö-Kaskinen ratkennee kesäkuussa. Nurmeksen ja Valtimon liitos astuu voimaan 1.1.2020. Viime vuosina on nähty runsas määrä kuntajakoselvityksiä. Tarkempi listaus selvityksistä ja liitoksista (Vuosilta 2005-2019) sivun liitteissä.

Kuntarakennelaki ohjaa kuntaliitoksia

Ennen kuntien mahdollista yhdistymistä on tehtävä kuntien yhdistymisselvitys, joka tuottaa tietoa muutostarpeen arvioinnin avuksi. Kuntien yhdistymisselvityksiä voidaan tehdä kolmella tavalla:

  1. kunnat voivat tehdä sen omana työnään
  2. kunnat voivat valita tehtävään ulkopuolisen selvittäjän tai
  3. kunnat saavat ministeriön erityisen kuntajakoselvityksen, jolloin valtiovarainministeriö nimittää kuntien pyynnöstä kuntajakolain mukaisen erityisen kuntajakoselvittäjän. Erityinen selvitys voidaan toteuttaa myös, jos vähintään 20 prosenttia kunnan äänioikeutetuista asukkaista tekee esityksen kunnan lakkauttamisesta tai uuden kunnan perustamisesta.

Kuntajakoselvityksen yhteydessä kunnat laativat luonnoksen yhdistymissopimukseksi. Tuon sopimuksen kesto on kolme vuotta, ellei erikseen sovita lyhyemmästä sopimusajasta. Yhdistymissopimuksessa sovitaan kuntarakennelain 8 §:n mukaisesti monesta käytännön asiasta, kuten uuden kunnan hallinnon järjestämisen periaatteista, taloudenhoidon yleisistä periaatteista, yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmien yhteensovittamisesta ja lähipalvelujen järjestämisen periaatteista sekä yhdistymishallituksen toimivallasta.

Kuntajakoa voidaan tuon selvitystyön tuloksena muuttaa, jos muutos parantaa 1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai muuten edistää kunnan toimintakykyä tai 2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita tai 3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tai 4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Kuntajakoa on ollut perinteisesti mahdollista muuttaa ainoastaan siinä tapauksessa, että kuntien valtuustot hyväksyvät yhdistymissopimuksen. Kuntarakennelakia täydennettiin kuitenkin vuonna 2013 (478/2013, 18 §) siltä osin, että valtioneuvosto voi päättää erityisessä kuntajakoselvityksessä kuntajakoselvittäjän esityksestä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntaliitoksesta kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos kuntajaon muutos on välttämätön kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Tähän mennessä tuota lakipykälää on sovellettu kaksi kertaa: Porin ja Lavian liitoksessa 1.1.2015 ja Liedon ja Tarvasjoen liitoksessa 1.1.2015.

Kuntaliitosprosessi ja strategien yhdistyminen

Kuntaliitosprosessi etenee tunnusteluvaiheen kautta selvitykseen ja siitä päätöksentekoon. Jos kunnat hyväksyvät yhdistymisesityksen, käynnistetään kuntaliitoksen valmistelu ja siitä edetään toteutukseen. Kuntaliitoksen valmistelulla ja toteutuksella on merkittävä vaikutus siihen, miten uusi kunta alkaa toimia ja mitä yhdistymisen hyötyjä saadaan aikaan ja mitä yhdistymisen haittoja pystytään eliminoimaan. On tärkeää, että kuntaliitoksen valmistelu ja toteutus resursoidaan niin hyvin, että liitoksen tarjoamat mahdollisuudet kyetään käyttämään hyväksi.Koottu kuva

Strateginen yhdistyminen merkitsee pitkäjänteistä pyrkimystä yhteisesti asetettujen päämäärien saavuttamiseksi. Strategisella yhdistymisellä pyritään siihen, että yhdistynyt kunta on enemmän kuin osiensa summa. Kuntien yhdistymisen tavoitteena on saavuttaa jotain, mitä kunnat eivät voi yksin saada aikaan.Sivun sisältö Kuntaliitos ei sellaisenaan synnytä uusia voimavaroja, tuota kustannussäästöjä tai paranna palvelujen tuottavuutta ja vaikuttavuutta. Strateginen yhdistyminen merkitsee sitä, että kuntaliitos mahdollistaa kuntien resurssien tehokkaamman kohdentamisen ja kunnat pystyvät nykyistä paremmin vastaamaan tulevaisuuden haasteisiin. Uusien mahdollisuuksien hyödyntäminen, kuntien voimavarojen tehokkaampi kohdentaminen sekä kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksien turvaaminen edellyttävät selkeitä tavoitteita:

1. Kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksien edistäminen yhdistymisen aikana ja uudessa kunnassa.

2. Yhdyskuntarakenteen, asuinalueiden ja liikennejärjestelmän kehittäminen kestävää kehitystä, toiminnallista tehokkuutta ja kunnan vetovoimaisuutta edistävällä tavalla.

3. Elinkeinojen kehittämiseen liittyvien voimavarojen kohdistaminen yhdistyneen kunnan työllisyyden ja tulopohjan kannalta tehokkaalla tavalla.

4. Palvelurakenteiden ja -prosessien uudistaminen palveluiden tuottavuuden ja laadun turvaamiseksi.

5. Taloudelliset voimavarat kohdennetaan tehokkaalla tavalla taloudellisen liikkumavaran lisäämiseksi.

6. Henkilöstövoimavarojen turvaaminen: varmistamalla tarvittava osaaminen, hyvinvointi ja kehittymisen edellytykset sekä sijoittamalla henkilöstöä uusiin tehtäviin.

Kuntaliitosselvityksen käynnistys

Yhdistymisselvityksen ensimmäinen askel otetaan, kun ajatus muutostarpeen selvittämisestä nostetaan esiin. Muutostarve voi nousta esiin luottamushenkilön, henkilöstön edustajan, kuntalaisen tai vaikkapa yrittäjiä edustavan tahon aloitteesta. Prosessi voi alkaa myös esimerkiksi valtuustoaloitteesta, jonka taustalla on jokin valtuustoryhmä tai useita ryhmiä. selvitys voidaan tehdä, jos vähintään 20 prosenttia kunnan äänioikeutetuista asukkaista tekee esityksen kunnan lakkauttamisesta tai uuden kunnan perustamisesta.Sivun sisältö Kunnan valtuusto tai hallitus päättää selvityksen käynnistämisestä sekä selvitystä koskevan esityksen tekemisestä muille kuntaosapuolille.

Tunnusteluvaiheen keskeinen kysymys on, syntyykö riittävä sitoutuminen yhdistymisen edellytysten selvittämiseksi. Kun kunnat tunnustelevat valmiutta yhdistymisen selvittämiseen, osapuolten tulkinnat nykytilanteesta ja tulevaisuudesta voivat olla erilaiset. Yhdistymistä arvioidaan kunkin kunnan nykytilanteen ja omien intressien näkökulmasta. Toimivan ja luottamuksellisen keskusteluilmapiirin aikaansaaminen onkin tärkeää.

Johtavien luottamushenkilöiden eli hallituksen ja valtuuston puheenjohtajiston roolin tulee alusta alkaen olla vahva. Poliittista johtajuutta tarvitaan erityisesti selvityksen käynnistysvaiheessa ja siinä vaiheessa, kun tehdään päätöksiä. Mutta on tärkeää, että sovitun selvitysvaiheen ajan selvitykselle varataan riittävästi aikaa ja työrauha. Selvityksen tarkoituksena on käynnistää myös yhdessä oppimisen prosessi, löytää uusia näkemyksiä ja perusteluita. Prosessissa on arvioitava muutoksen tarpeellisuutta, löydettävä perusteet mahdolliselle muutokselle ja pohdittava myös vaihtoehtoisia tulevaisuuskuvia. Muutostarpeen hyväksymisen ehtona on, että tunnistetaan toimintaympäristön haasteet. Jos yhdistymistä tarjotaan ratkaisuksi ennen kuin tarvetta on selkeästi esitetty, kuntaliitos näyttäytyy itseisarvona, jolle sen kannattajat yrittävät etsiä riittäviä perusteluja. Kysymystä muutoksen tarpeellisuudesta on työstettävä laajasti. Tämä vaatii kärsivällisyyttä, yhteistä pohdintaa ja neuvotteluja. Ihmisten on saatava tuoda esiin erilaisia mielipiteitä ja niitä on käsiteltävä yhdessä. Myös kuntaliitokseen liittyvien pelkojen käsitteleminen on välttämätöntä.

Selvityksen organisointi

Selvitysvaihetta johtamaan voidaan perustaa selvitystyön ohjausryhmä, jonka jäseninä ovat johtavat luottamushenkilöt, kuntajohtajat ja henkilöstön edustajat. Kahden kunnan välisissä selvityksissä tavoitteena voi olla se, että kaikki puolueet ovat edustettuina. Tällä tavoin kaikkien puolueiden ääni kuuluisi ohjausryhmässä sekä sen ja valtuustoryhmien välillä.

​Monikuntaliitoshankkeissa joudutaan käytännön syistä siihen, että jokaisesta kunnasta ohjausryhmässä on mukana vain suurimpien puolueiden johtavat luottamushenkilöt. Kuntajakolain mukaan yhdistymissopimuksen sekä siihen liittyvän suunnitelman valmistelu pitää toteuttaa yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa.

Selvitysorganisaatiossa yleensä on työhön varattuun aikaan nähden paljon käsiteltäviä asioita. Onkin perusteltua nimetä ohjausryhmän avuksi tehtäväkohtaisia työryhmiä selvittämään yhdistymisen edellytysten kannalta keskeisiä kysymyksiä. Samalla saadaan tarvittavaa osaamista selvitysvaiheen tueksi. Henkilöstöllä tulee olla edustus ohjausryhmässä ja muissa keskeisissä ryhmissä.

Selvityksen sisältö

Selvitystyön tehtävänä on tuottaa tietoa muutostarpeen arvioinnin tueksi. Selvitys on samalla prosessi, jonka
aikana kuntien johtavat luottamushenkilöt ja viranhaltijat neuvottelevat kunnille tärkeistä reunaehdoista ja mahdollisuuksista niiden yhteensovittamiseksi. Nämä yhdessä luovat edellytykset ratkaista, onko kuntaliitos toteutettava.Sivun sisältö Tarvittava informaatio ratkaistaan tapauskohtaisesti. Selvityksessä arvioidaan kuntien väestön, työpaikkojen ja talouden aikaisempaa kehitystä sekä tulevia kehitysnäkymiä. Toimintaympäristön kehitystä on arvioitava pitkälle tulevaisuuteen. Yleensä toteutetaan myös varsin perustavanlaatuiset selvitykset kuntien hallinnosta ja palveluista. Selvityksessä tarkastellaan yleensä myös kuntien keskinäistä yhteistyötä ja vertaillaan yhteistyön vahvistamisen sekä kuntien yhdistymisen etuja ja haittoja. Visio syntyy erilaisten vaihtoehtojen vertailulla.

Yhdistymisselvityksen keskeisenä tavoitteena on usein myös valmistella esitys hallinnon ja palvelujen järjestämissopimukseksi eli kuntien yhdistymissopimukseksi. Vähitellen prosessin aikana uudesta kunnasta alkaa muodostua sellainen yhteinen visio, johon osapuolet voivat sitoutua. Vision rakentaminen ja vahva strateginen lähestymistapa ovat merkittäviä prosessin onnistumisen kannalta. Strategia ja visio uudesta kunnasta alkaa työstyä jo niissä tavoitteissa, jotka kunnat selvitysvaiheessa nostavat keskeisiksi. Kuntaliitoksen valmistelu- ja toteutusvaiheessa jatketaan työtä tältä pohjalta. Visiolla parhaimmillaan on läpitunkevaa voimaa. Se tuo uusia ajatuksia ja luo pohjan muille päätöksille.

 

Kuntaliitosselvityksen perusasiat ovat:

1. Kuntien toimintaedellytysten kehitys

2. Kuntien talouden kehitys ja arvio yhdistymisen taloudellisista vaikutuksista

3. Palvelu- ja henkilöstötarpeiden ennakointi

4. Vaikutukset alue- ja yhdyskuntarakenteeseen

5. Vaikutukset hallinnollisiin ja muihin aluejakoihin

6. Vaikutukset alueelliseen kilpailukykyyn

7. Kunnille tärkeät reunaehdot neuvottelutilanteessa

8. Visio uudesta kunnasta

 

Erityinen kuntajakoselvitys

Kuntajakolain mukaisesti valtiovarainministeriö voi kuntajaon muuttamista koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta tai muusta perustellusta syystä määrätä toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen.

Kuntajakoselvitys voidaan määrätä toimitettavaksi
• ministeriön omasta aloitteesta,
• kunnan esityksestä tai
• jos vähintään 20 % kunnan äänioikeutetuista asukkaista tekee esityksen asiasta.

  • Sivun sisältö

 

Erityisen kuntajakoselvityksen prosessi

Erityisen kuntajakoselvityksen asettaminen riippuu aina tapauskohtaisesta kuntajakolakiin nojautuvasta valtiovarainministeriön harkinnasta. Ministeriö asettaa selvitystä varten kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän. Kunnat osallistuvat selvitystyöhön ja kuntajakoselvityksen ehdotuksen valmisteluun yhteistyössä kuntajakoselvittäjän kanssa. Kuntajakoselvittäjä toimii virkavastuulla ja hänellä on itsenäistä harkintavaltaa selvitystyön toteuttamisen tavassa ja organisoinnissa. Selvittäjällä on esimerkiksi salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada viranomaisilta tehtävänsä suorittamista varten tarpeelliset kuntien ja kuntakonsernin kuuluvien yhteisöjen hallintoa ja taloutta koskevat tiedot sekä muuta apua.

 

Mikäli kuntajakoselvittäjä katsoo selvitystyön perusteella kuntajaon muuttamisen tarpeelliseksi, hän tekee siitä ehdotuksen kuntien valtuustoille. Selvittäjän ehdotuksessa on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten lain mukaiset kuntajaon edellytykset täyttyvät. Ehdotukseen liitetään selvitystyön yhteydessä valmisteltu kuntien yhdistymissopimus. Esityksestä on myös ilmettävä, millä tavoin kunnan asukkaille tai muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, on varattu kuntajakolain mukainen mahdollisuus vaikuttaa ja tulla kuulluksi erityksen valmistelussa. Jos kaikkien kuntien valtuustot hyväksyvät kuntajakoselvittäjän ehdotuksen, kunnat tekevät selvittäjän ehdotuksen mukaisen esityksen kuntajaon muuttamisesta valtiovarainministeriölle.

 

Jos yhden tai useamman kunnan valtuusto ei hyväksy selvittäjän ehdotusta, selvittäjä toimittaa esityksensä ministeriölle ja liittää siihen kuntien valtuustojen selvittäjän ehdotuksesta antamat lausunnot. Samalla selvittäjä voi esittää ministeriölle kansanäänestyksen toimittamista niissä kunnissa joiden valtuustot eivät ole ehdotusta hyväksyneet. Tällöin ministeriö voi määrätä kansanäänestyksen toteutettavaksi ja mikäli kuntajakoselvittäjän ehdotus saa kuntalaisten enemmistön kannatuksen, valtioneuvosto voi päättää kuntien yhdistymisestä valtuuston vastustuksesta huolimatta.

 

Erityinen selvitys ilman maarajaa olevien kuntien tapauksessa

Kuntajakolain mukaan kunnan tulee koostua yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden. Valtioneuvosto voi poiketa tästä periaatteesta erityisen kuntajakoselvityksen perusteella jos muodostuva kokonaisuus on muutoin toiminnallisesti riittävän perusteltu. Erityisellä kuntajakoselvityksellä pyritään kuitenkin aina siihen, että kunta muodostuisi yhdestä alueesta. Erityinen selvitys toteutetaankin aina siten, että kaikki yhtenäiseen alueelliseen kokonaisuuteen kuuluvat kunnat osallistuvat siihen. Mikäli selvitys osoittaa, että mahdollisuutta koko aluetta koskevaan kuntien yhdistymiseen ei ole, voidaan hakea ratkaisua yhteisen maarajan muodostamiseksi osakuntaliitoksen kautta. Mikäli tämäkään ei ole mahdollista, voidaan erityisessä selvityksessä päätyä esittämään kuntien yhdistymistä ilman yhteistä rajaa. Muutoksen tulee joka tapauksessa edistää toiminnallisen kokonaisuuden syntymistä. Lopullinen harkintavalta päätöksenteossa on valtioneuvostolla.​

Erityinen selvitys kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan

Valtiovarainministeriö voi panna vireille kunnan osan siirtämisen toiseen kuntaan. Tässä tapauksessa määrätään toimitettavaksi erityinen kuntajakoselvitys. Selvitykseen on liitettävä tässä tapauksessa myös kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunnot sekä tarvittaessa laadittava myös erillinen ehdotus kuntajakolain 37 §:ssä tarkoitetusta kuntien välisestä taloudellisesta selvityksestä. Erityisen selvityksen tuloksena valtioneuvosto voi päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos minkään muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei vastusta muutosta. Valtioneuvosto voi tehdä päätöksen myös valtuuston vastustuksesta huolimatta mikäli muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon kuntajakolaissa tarkemmin kuvatut seikat tai jos alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta.​

Yhdistymissopimus

Koottu kuva

Kuntajakolaki edellyttää, että kuntien yhdistyvien tulee tehdä sopimus hallinnon ja palvelujen järjestämisestä (= yhdistymissopimus). Uuden kunnan strategiset tavoitteet linjataan sopimukseen sekä sitä täydentäviin suunnitelmiin. Yhdistymissopimuksen tulee minimissään sisältää kuntajakolaissa määritellyt asiat. Lisäksi yhdistymissopimukseen on liitettävä suunnitelma siitä, miten kuntien palvelurakenteita sovitetaan yhteen taloudellisuuden a tehokkuuden parantamiseksi.Sivun sisältö Prosessin edetessä yhdistymissopimusta täydennetään muilla uuden kunnan toimintaa suuntaavilla strategioilla. Yhdistymissopimuksen sisältö nivoutuu vähitellen uuden kunnan johtamisen ydinprosesseihin, kuten kunnan strategiaan ja talousarviosuunnitelmaan. Yhdistymissopimusta on nykyisin noudatettava kolmen vuoden ajan sopimuksen voimaantulosta, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jollei olosuhteet ovat muuttuneet.

tags

Kuntaliitokset välietapilla. ARTTU2-tutkimusohjelman julkaisu nro 6/2018

Kuntaliitokset välietapilla Kuntajakoselvitykset ja kuntaliitokset vuosina 2005–2017 sekä näkymät vuoteen 2040 saakka Anni Antila ja Jarmo Asikainen, FCG & Arto Koski, Kuntaliitto
ARTTU2 -julkaisu
centred-liftup
Ville Nieminen

Etunimi
Ville
Sukunimi
Nieminen
projektipäällikkö

Yhteystiedot
Puhelinnumero
+358 9 771 2749
Kännykkä
+358 50 564 6622
Vastuualueet
  • Kunta hyvinvoinnin edistäjänä -verkostoprojekti
  • Hyvinvoinnin edistäminen ja -johtaminen
Organisaatio
Suomen Kuntaliitto ry
Yksikkö
Kuntakehitys, demokratia ja johtaminen
Tiimi
Kuntamuutostiimi