Kunnan kiinteistönkauppa

Kunnan päätöksenteosta johtuu omat erityispiirteensä kiinteistönkauppoihin. Kunnalla on lähtökohtaisesti itsehallintoonsa kuuluva laaja harkintavalta päättää kaupoista. Päätöksentekoon liittyvä harkinta ei kuitenkaan ole täysin vapaata.

Kiinteistön kaupan sääntely

Kunnan päätöksenteosta johtuu omat erityispiirteensä kiinteistönkauppoihin. Kaupan ja muidenkin sopimusten tekemisessä on erotettava kunnan sisäinen päätöksentekoprosessi (julkisoikeutta) ja kunnan suhde sopimuskumppaniin (yksityisoikeutta). Päätöksentekoon liittyvillä seikoilla ei välttämättä ole vaikutusta kiinteistön kauppaan.  

Päätöksentekoon sovelletaan kuntalakia (410/2015) ja hallintolakia (434/2003). Kiinteistön kauppaa (sopimussuhdetta) arvioidaan yksityisoikeudellisen sääntelyn, erityisesti maakaari (540/1995), mukaan. Sovellettavaksi tulevat myös yleiset sopimusoikeudelliset periaatteet, mm. sopimusten tulkinnasta.

KHO:n ratkaisukäytännön mukaan kunnalla on ollut lähtökohtaisesti itsehallintoonsa kuuluva laaja harkintavalta sen suhteen, missä menettelyssä, millä perusteilla, kenelle ja mihin hintaan kunta omaisuuttaan luovuttaa. Kunnalla ei esimerkiksi ole laissa säädettyä velvollisuutta järjestää kiinteistön luovutuksesta tarjouskilpailua eikä myydä kiinteistöä eniten tarjoavalle.

Kunnan päätöksenteko ei ole täysin vapaata. Kiinteistön kauppaakin tehdessään kunnan on otettava huomioon sekä päätöksenteon että itse sopimuksen lainmukaisuus. Kunnan on päätöksenteossa noudatettava laillisia menettelyjä, käytettävä harkintavaltaa sen yleisten harkintaperiaatteiden mukaisesti ja kunkin viranomaisen toimivallan rajoissa sekä tehtävä muutoinkin lainmukaisia päätöksiä.

Mahdolliset päätöksenteon virheet käsitellään ensivaiheessa hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeudessa ei voida ottaa tutkittavaksi yksityisoikeudelliseen oikeussuhteeseen liittyviä vaatimuksia, vaan kiinteistön kauppaan liittyvät riita-asiat käsitellään ensivaiheessa käräjäoikeudessa. 

Kuntalakiin, joka tuli eräiltä osin voimaan 1.5.2015, sisältyy menettelysäännöksiä kunnan omistaman kiinteistön luovuttamisesta. Menettelysäännökset koskevat kiinteistön luovutusta kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle taholle. Käsite rinnastetaan EU:n valtiontukisäännösten "taloudellista toimintaa" tarkoittavaan käsitteeseen (HE 268/2014 vp.). 

EU:n valtiontukisääntely ja -määräykset tulevat sovellettavaksi kuntien kiinteistönkauppoihin, joissa toisena osapuolena on taloudellista toimintaa harjoittava markkinoilla toimiva taho. Kunnan toimielimen tehdessä kiinteistön luovutuspäätöstä on luotettavasti ennalta selvitettävä kaupan kohteen käypä arvo sekä EU:n valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollinen soveltuminen.

Laki julkisista hankinnoista ei koske kunnan omaisuuden luovutusta eikä kiinteistön ostamista kunnalle. Jos kunnalle kuitenkin hankitaan esimerkiksi rakennusurakka ja sopimuskokonaisuuteen liittyy kiinteästi myös kiinteistön kauppa, tilanne voi olla toinen. Laajemmissa kokonaisuuksissa, joihin liittyy useita toimenpiteitä, on suositeltavaa selvittää ennalta julkisista hankinnoista annetun lain soveltuminen. 

Kiinteistön luovuttamiseen valtion tukemaan sosiaaliseen asuntotuotantoon liittyy oma erityissääntelynsä. Tällaisiin hintasäänneltyä asuntotuotantoa koskeviin kiinteistönluovutuksiin ja niihin sisältyvien tukien hyväksyttävyyden varmistamiseen liittyvät omat erityispiirteensä. 

Kunnan omistamien kiinteistöjen myyntiä ei lähtökohtaisesti pidetä kuntalaissa tarkoitetulla tavalla sellaisena toimintana, joka edellyttäisi kiinteistöjen siirtoa yhtiöön ennen kuin niitä voitaisiin myydä markkinoilla. Pelkästään kunnan omistamien kiinteistöjen myyntiä ei lähtökohtaisesti pidetä yhtiöittämisvelvollisuuden piiriin kuuluvana toimintana. Rakentamistoiminta tai muu kiinteistöjen jalostustoiminta ennen myyntiä voi kuitenkin olla sellaista, jota kunta voi harjoittaa vain yhtiömuodossa. 

Päätöksenteon laillisuus

Kiinteistön kauppaa koskeva oikaisuvaatimus voidaan hyväksyä laillisuusperusteen lisäksi tarkoituksenmukaisuusperusteella. Kiinteistön kauppaa koskeva päätös voi kuitenkin olla lainvastainen ja kunnallisvalitus oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen hyväksytään vain seuraavilla kuntalaissa tarkoitetuilla perusteilla:

  • päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä
  • päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai
  • päätös on muuten lainvastainen.

Kiinteistön kauppaa tehtäessä viranomaisen harkintavaltaa rajoittavat: 

  • kuntalain toimialasäännös
  • kuntalain menettelysäännös kunnan omistaman kiinteistön luovutuksen markkinaehtoisuuden määrittelystä
  • toimivalta ja kelpoisuus tehdä kiinteistön kauppa
  • EU:n valtiontukisäännökset ja -määräykset
  • hyvän hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, esimerkiksi yhdenvertaisuusperiaate, tasapuolisen kohtelun vaatimus ja objektiviteettiperiaate.

Esimerkiksi hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. 

Toimivallasta tehdä kiinteistön kauppa on huomattava, että lähtökohtana on delegointi johtosäännöllä tai ns. edelleendelegointipäätöksellä. Toimivaltaa ei voida yksittäisessä kiinteistön kaupassa siirtää laillisesti yksittäisellä valtuuston päätöksellä. 

Markkinaehtoisuuden määrittely kuntalain mukaan

Kunnan omistaman kiinteistön luovutusta koskevan kuntalain 130 §:n menettelysäännöksen tausta on EU:n valtiontukisääntelyssä. KHO:n vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaan kunnalla on tosin jo aiemmin ollut velvollisuus asianmukaisesti selvittää ennen kiinteistön kauppaa mahdollisen valtiontuen olemassaolo sekä tukisäännösten ja -määräysten edellytykset.

Kuntalain 130 §:ään on sisällytetty komission tiedonannossa julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista ilmaistut linjaukset periaatteista, jolloin maa-alueen ja rakennusten myynnin ei katsota sisältävän kiellettyä EU:n valtiontukea. Pykälän mukaan: 

Kunta voi luovuttaa tai antaa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja. Tarjouskilpailun on oltava avoin ja siitä on tiedotettava riittävästi.

Kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman arvioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso.

Kunnan on lisäksi otettava huomioon, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklassa säädetään.

Sääntely tulee sovellettavaksi, kun kyseessä on ”kilpailutilanteessa markkinoilla toimiva” taho.

KHO 2012:105. Kun ostajaksi valikoituneen henkilön ei katsottu tapauksen olosuhteissa harjoittaneen sellaista taloudellista toimintaa ja toimineen sellaisilla jäsenvaltioiden välisillä markkinoilla, että muiden SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen edellytysten täyttyessäkään tuella olisi voitu katsoa olevan mainitussa artiklassa tarkoitettua vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan, päätöksessä ei katsottu SEUT 108 artiklan 3 kohdassa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden tai komission tiedoksiannon sisältämien yleisten menettelytapaohjeiden koskeneen ko. kiinteistön kauppaa.

Pykälässä ei edellytetä, että kunnan on aina luovutettava kiinteistö tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja. Ehtoja ei katsota asetetun, jos kuka tahansa ostaja voi ostaa maa-alueen ja käyttää sitä omiin tarkoituksiinsa riippumatta liiketoiminnan luonteesta. Ehtoja asetettaessa on huomattava, että tietyt ehdot ovat sallittuja (esimerkiksi lainsäädännön nojalla asetetut kaupunki- ja aluesuunnittelurajoitukset). Toinen vaihtoehto tällaiselle tarjouskilpailulle on, että puolueeton arvioija arvioi ennalta kiinteistön markkina-arvon.

Pykälässä ei kielletä kiinteistön luovutusta käyvästä markkina-arvosta poikkeavasti. Siinä ohjataan, kuinka markkinahinnan määrittäminen voidaan tehdä. Menettelytapoja noudattamalla voidaan varmistua, että kiinteistön luovutus on markkinaehtoinen ja että luovutukseen ei sisälly kiellettyä valtiontukea. Jos kunta ei luovuta kiinteistöä kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle taholle pykälässä tarkoitetulla markkinaehtoisella hinnalla, tulee kunnan huomioida pykälän 3 momentissa tarkoitetut EU:n valtiontukisäännöt.

Sääntelyllä ei ole tarkoitus puuttua esimerkiksi kuntien maankäytön tavoitteena olevaan riittävään tonttimaan tarjoamiseen asuinrakentamiseen. Kunnat voivat edelleen luovuttaa kaavatontteja markkinahintaa alemmalla hinnalla sosiaaliseen asuntorakentamiseen mm. erityisryhmien tarpeisiin, mikäli ne tarjotaan avoimesti ja kaikille halukkaille samoin ehdoin. Jos tällaista tukea myönnetään, on kuitenkin varmistuttava siitä, ettei tuki valu toimintatukena muuhun kuin sosiaaliseen asuntotuotantoon.  

Tarkemmin pykälässä tarkoitettuja menettelytapoja kuvataan kuntalain esitöissä (ks. HE 268/2014 vp.). 

Kiinteistön kauppahinnan määrittäminen

Yleisenä lähtökohtana on, että kunta myy omaisuuttaan käypään hintaan. Harkintavallan väärinkäyttönä ja siten toimivallan ylityksenä voidaan pitää esimerkiksi päätöstä myydä kunnan omaisuutta ilmeiseen alihintaan ilman siihen oikeuttavaa perustetta (mm. KHO 16.8.2011 t. 2186). Ali- tai ylihintaisuus voi tarkoittaa myös kiellettyä EU:n valtiontukea.

Tapauskohtaisen harkinnan perusteella kauppahinta voi olla käypää hintaa alempikin, mikäli siihen on objektiivisesti arvioiden hyväksyttävät perusteet. Kiinteistön kauppahintaa määritettäessä voidaan tapauskohtaisesti ottaa ylipäänsä huomioon hyvinkin erilaisia perusteita, mm.: 

  • kiinteistön käyttömahdollisuudet maankäytön suunnittelussa
  • kuka tai mikä taho on ostajana, minkälaista toimintaa ostaja harjoittaa ja palvelevatko ostajan pyrkimykset kuntalaisten etua
  • kiinteistöön liittyvät tuotto-, käyttö- ja varallisuusarvot (esimerkiksi puusto ja rakentamisoikeus)
  • pitkäaikainen vuokrasopimus vuokran määrästä ja muista vuokraehdoista riippuen
  • kiinteistöllä olevan rakennuksen huono kunto, rakennuksen peruskorjaamiseen liittyvät riskit ja kunnostamisesta aiheutuvat kustannukset
  • kiinteistöllä sijaitsevan rakennuksen suojelua koskevat velvoitteet ja niiden täyttämisestä ostajalle aiheutuvat kustannukset
  • kiinteistöllä tyhjillään oleva rakennus aiheuttaa jatkuvia vakuutus-, käyttö- ja ylläpitomenoja, jotka ovat kiinteistön käypään arvoon verrattuna korkeita
  • maaperän pilaantuneisuus tai roskaantuneisuus sekä ostajan vastattavaksi tulevat puhdistamiskulut
  • kunnalle kaupasta tuleva kokonaistaloudellinen etu (mm. mahdolliset verotulot ja uudet työpaikat).

Kiinteistön myynti- tai ostopäätöstä tehtäessä yrityksen kanssa tulee kunnassa ennalta luotettavasti selvittää kiinteistön käypä arvo, kaupan markkinaehtoisuus sekä EU:n valtiontukisäännösten ja -määräysten mahdollinen soveltuvuus. Näiden merkityksestä kauppahinnan määrityksessä ks. tarkemmin EU:n valtiontuki -sivut.

 Jos kunta luovuttaa tontin valtion tukemaa sosiaalista asuntotuotantoa varten, luovutus voi tapahtua markkinahintaa alemmalla hinnalla. Tällöin markkinahinnan ja ns. ARA-hinnan välinen erotus voidaan lukea valtion korkotukeen tai investointiavustukseen liittyväksi SGEI-tueksi, jossa tuen myöntäjänä on kunta. Tontin luovutussopimukseen on tällöin otettava ehto, jonka mukaan rakennuttaja on velvollinen maksamaan kunnalle käyvän hinnan ja ns. ARA-hinnan välisen erotuksen, jos tontille rakennetaankin muuta kuin valtion tukemaa sosiaalista asuntokantaa. Hintasäännellystä asuntotuotannosta ks. lisää Maapolitiikka opas.

Päätöksestä valittaminen, tiedottaminen ja valitusajan alkaminen

Kunnan kiinteistön kauppaa koskevasta päätöksestä voi valituksen tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta kunnallisvalituksin vain se, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen.

Ulkopaikkakuntalainenkin on voitu katsoa asianosaiseksi. 

KHO 2013:12: R:n kunnasta oleva yhtiö oli yleisen myynti-ilmoituksen perusteella tehnyt ensin yhteishintatarjouksen N:n kunnan omistamista kahdesta kiinteistöstä ja pyydetyn tarkennuksen jälkeen oman tarjouksen kummastakin kiinteistöstä siten, että niiden yhteishinta oli ylittänyt yhtiön aiemman tarjouksen.

Valtuuston pöytäkirjasta ilmeni, että yhtiön tarjous oli hylätty tarjouspyynnön vastaisena ja kiinteistöt oli päätetty myydä kahdelle muulle tarjoajalle. Päätös, jolla kiinteistöt oli päätetty myydä kahdelle muulle tarjoajalle, oli välittömästi vaikuttanut yhtiön oikeuteen ja etuun kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Yhtiö oli siten asiassa asianosainen ja sillä oli oikeus hakea valtuuston päätökseen muutosta. Valitus hylättiin tarjouspyynnön vastaisena.

Ratkaisu kokonaisuudessaan:
23.1.2013/266 KHO:2013:12

Kuntalain mukaan asianosaiselle lähetetään päätöstä koskeva pöytäkirjanote oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen erikseen tiedoksi kirjeellä. Kunnan jäsenen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, kun pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäville.

Valituksenalainen päätös tulee toimittaa muutoksenhakijoille valitusajan kuluessa (KHO 2014:168). Kunnan jäsenten osalta tästä päätöksen toimittamisesta ei kuitenkaan ala kulua erillistä tai uutta määräaikaa, vaan määräaika valituskirjelmän toimittamiselle määräytyy pöytäkirjan yleisesti nähtäville asettamisesta.

Lisää aiheesta

Kuntaliiton verkkopalvelussa

Oikeuskäytäntöä

Lisätietoa kunnan kiinteistönkaupasta löytyy mm. Kuntaliiton julkaisusta ”Kunnan kiinteistönkauppa - Valmistelu ja sopimusmallit” (2012).

Kuntaliiton yleiskirjeitä

Uusi kuntalaki
Yleiskirje 6/2015, Heikki Harjula 21.4.2015

Kiinteistöjen kirjaamisasiat siirtyvät käräjäoikeuksilta Maanmittauslaitokselle 1.1.2010
Yleiskirje 27/80/2009, Piia Sinisalo 7.12.2009

Yrityksille myönnettävät valtiontukia koskevat periaatteet
Yleiskirje 18/80/2009, Pirkka-Petri Lebedeff 3.8.2009

Kiinteistön käyttöoikeuden luovuttamisesta arvonlisäverolliseksi hakeutuminen
Yleiskirje 19/80/2008, Pasi Pönkä, 5.6.2008

Kiinteistöjen arvonlisäverojen muutokset
Yleiskirje 3/80/2008, Annika Suorto, 10.1.2008

Maankäyttö- ja rakennuslain (1441/2006) sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen muutokset (118/2007) tulevat voimaan 1.3.2007

AYK-yksikkö
Alueet ja yhdyskunnat / maapolitiikka

tags