Marianne Pekola-Sjöblom ja Arto Koski #kuntamatkalla 2.11.2018:

Erilaisia, erilaistuneita ja yhä edelleen erilaistuvia kuntia

Kuntia on usein yritetty sovittaa yhtenäiseen muottiin lainsäädännön ja erilaisten uudistusten avulla. Välillä ohjausta on yritetty myös löyhentää, kuten 1990-luvun alun vapaakuntakokeilussa ja normien purkutalkoissa. Tilastot ja tutkimukset kuitenkin osoittavat, että erilaistuminen jatkuu.

Nykyisellään kaikki kunnat ovat lähtökohtaisesti samassa asemassa, sillä niillä on sama lainsäädäntö ja samanlaiset tehtävät. Poikkeuksen muodostaa vain Ahvenmaa, jolla on itsehallinnollisen asema ja oma kuntalaki, ja esimerkiksi kuntavaalit järjestetään eri syklillä kuin Manner-Suomessa.

Alun perin kaupungeilla ja maalaiskunnilla oli erilliset lait, koska ne nähtiin niin erilaisina. Kuntamuotojen eroja poistettiin vuoden 1976 kunnallislaissa. Lopullisesti kaupunki poistui erityisenä kuntamuotona vuoden 1995 kuntalaissa.
 

Itsehallintoa vai yhtenäistämistä?

Kuntien erilaisuus voidaan nähdä sekä hyvänä että huonona asiana: kunnallinen itsehallinto antaa mahdollisuuksia erilaistua. Mutta erilaiset toimintaedellytykset eivät anna kaikille samoja lähtökohtia.

Kuntien näkökulmasta 2000-luvun uudistushankkeet - Paras-hanke, kuntarakenneuudistus sekä maakunta ja sote-uudistus - ovat kaikki pyrkineet vahvistamaan kuntien valtionohjausta ja yhtenäistämään kuntia kokoamalla kuntia ja/tai kunnan tehtäviä suurempiin kokonaisuuksiin. Kuntien monisyinen erilaisuus ei ole tehnyt uudistusten toteuttamista helppoa, kuten olemme jo moneen otteeseen havainneet.

 

Tilastollisesti mitattavaa ja kuvattavaa erilaisuutta

Kuntien erilaisuus näkyy maantieteessä, rakenteissa, ilmapiirissä ja toiminnassa. Se on samalla sekä lähtökohta että seuraus.

Kuntien erilaisuus riippuu esimerkiksi liikenteellisestä sijainnista, väestömäärästä, -rakenteesta ja -kehityksestä, elinkeinorakenteesta ja palvelurakenteesta. Taloudelliset edellytykset ovat erilaisia. Poliittiset päätöksentekorakenteet, johtamisjärjestelmät ja toimintakulttuurit vaihtelevat, ja myös kuntayhteisöt ja kuntalaisten ja päättäjien kuntakuvat vaihtelevat.

Kunnan koko ei selitä kaikkea, ei myöskään kunnan maantieteellinen sijainti. Ääripäitä löytyy eri puolilta Suomea, ja eri tekijöiden vaikutukset tasoittavat erilaisuuden seurauksia kunnan arkielämälle.

Poimintoja Manner-Suomen kuntien ääripäistä
Kuva marraskuussa 2018 ilmestyvästä julkaisusta #Kuntamatkalla - Matkaopas kuntien muutokseen (Suomen Kuntaliitto, 2018)

 

Erilaisuus on tutkitusti kuntien todellisuutta

Kuntien erilaisuus ja erilaistuminen on noussut esiin yhtenä yleisenä havaintona Kuntaliiton koordinoimissa kolmessa tutkimusohjelmassa (KuntaSuomi 2004, Paras-ARTTU ja ARTTU2). Kymmenvuotisessa KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelmassa todettiin, että kuntien päätöksentekokulttuureissa on suuria ja varsin pysyviä eroja. Kuntalaisten kunta-asenteiden todettiin yhtenäistyneen, mutta työelämän laadun erilaistuneen.

Paras-ARTTU-ohjelman loppuraportti (2013) korosti kuntien erilaisuutta ja totesi, että kuntien sovittaminen samanlaiseen muottiin on hankalaa eikä se ole edes perusteltua. Kasvavilla kaupunkiseuduilla keskeiset ongelmat ja haasteet kohdistuvat kaupunkiseudun toimivuuden varmistamiseen ja kansantalouden talouskasvun tukemiseen, kun taas väestöltään taantuvilla alueilla keskeisenä haasteena on palvelujen turvaaminen.

Näennäisesti samankaltaisissa kunnissa voidaan havaita erilaista kehitystä, joka johtuu osin erilaisesta luottamushenkilö- ja viranhaltijajohtamisesta. Tärkeätä on huomata, että samankokoisissa kunnissa voivat vaihdella sekä johtamisjärjestelmät että myös palvelurakenteet.

 

Pienin ja suurin kunta pormestarimallissa

Pormestarimallin sekä osa- ja kokopäiväisten luottamushenkilöiden yleistyminen kunnissa ovat esimerkkejä johtamisjärjestelmien muutoksista ja kuntien välisiä eroja kasvattavista tekijöistä. Tampere ja Pirkkala toimivat pormestarimallin pioneereina ja niiden esimerkkiä on nyt myös Helsinki, Tuusula, Kärkölä ja Puolanka seuranneet. Osa- ja kokopäiväisiä kuntapoliitikkoja löytyy tällä hetkellä kaikkiaan 20:stä asukasluvultaan hyvinkin erikokoisesta kunnasta. Pormestarikuntia on kuusi, Puolanka niistä pienin ja Helsinki suurin.

Kuntien ja alueiden erilaisuus on korostunut myös monissa ARTTU2-tutkimusohjelman tuloksissa. Johtopäätöksenä on todettu, että optimaalisen yhden rakenteellisen uudistusratkaisun luominen on vaikeata, jopa mahdotonta erilaistuneessa toimintaympäristössä.

 

Keskiarvot eivät kerro kuntien välisistä eroista

Keskiarvot kertovat osatotuuden, ja vasta äärierojen tarkastelu tuo esille kuntien erilaisuuden ja kasvavat erot. Kuntien välisten vertailujen lisäksi huomiota olisi hyvä kiinnittää myös yksittäisiin kuntiin, kuntien sisäisiin rakenteisiin - niihin, jotka kuntatason tarkastelussa jäävät yleensä näkymättömiksi.

Kunnan monikeskuksisuus voi näkyä suurina sisäisinä eroina ja jännitteinä erityisesti kuntaliitosten yhteydessä. Niin ikään suurten kaupunkien kaupunginosien erilaisuus voi synnyttää segregaatio-ongelmia.

 

Kunnat haluavat erikoistua

Kuntien erilaisuus on hyvä nähdä myös rikkautena, sillä se kuvastaa kuntakentän moninaisuutta sekä kuntien omaleimaisuutta ja korostaa kuntien itsehallintoa.

Kuten Jenni Airaksinen on Tulevaisuuden kunta -teoksen (2017) artikkelissa Kuntien tulevaisuus ja erilaisuus todennut, olemme matkalla hyvinvointipalveluiden dominoimista yhtenäiskunnista erilaisia painotuksia korostaviin moninaiskuntiin. Yhtenä käytännön ilmentymänä erilaisuus voi johtaa myös kuntien erikoistumiseen. Osassa kuntia se on jo käynnissä tai vähintäänkin suunnitelmissa.

 

Alueellista liikkumavaraa tarvitaan

Alueellisesta näkökulmasta maakunta- ja sote-uudistuksen tämän hetken lainsäädäntöehdotus ei ota tarpeeksi huomioon kuntien ja maakuntien alueellisia erityispiirteitä. Sen vuoksi olisi tärkeää, että uudistuksen toimeenpanossa tunnistettaisiin alueellisten erityispiirteiden tärkeys ja annettaisiin kunnille ja
maakunnille riittävästi alueellista liikkumavaraa toimivan lopputuloksen saavuttamiseksi.

Riippumatta uudistuksen toteutumisesta kuntien tulevaisuus merkitsee eriytymisen jatkumista – ainakin toistaiseksi. Eriytyminen tulee tekemään kuntien välisen vertailun entistä vaikeammaksi, mutta samalla taatusti mielenkiintoiseksi. Sen vuoksi ”kuntamatkoja” keskiarvotarkasteluista yksittäisten kuntien todellisuuteen tarvitaan entistä enemmän 2020-luvulla!
 

LUE LISÄÄ #KUNTAMATKALLA -KOTISIVUILTA

 

Kirjoittajat:

Marianne Pekola-Sjöblom & Arto Koski

Kirjoittaja

Marianne Pekola-Sjöblom on Kuntaliiton tutkimuspäällikkö. 

Twitterissä: @M_PekolaSjoblom

Kuntamatkalla

Kirjoitussarjassa tuodaan esille sitä kaikkea muutoksen ja tulevaisuuden tietoa, mitä viime aikoina on löydetty Kuntaliiton laajoissa verkostoissa ja asiantuntijoiden työssä.

Kirjoitukset ovat osa Matkaopas kuntien muutokseen -verkkosivuja sekä julkaisua. Matkaopas on Kuntaliiton uudenlainen kokoelma tietoa, tukea ja työkaluja kuntien tulevaisuustyöhön.