Jari Vaine ja Reijo Vuorento 29.5.2019:

Voiko kunnan velka edistää talouden kestävyyttä?

Kuten koko julkisen talouden, myös kuntatalouden kestävyyttä voidaan pyrkiä kohentamaan monilla eri toimenpiteillä. Tällaisiin toimenpiteisiin kuuluu myös hallitun tasapainon tavoittelu investointien, omistamisen ja velkaantumisen välillä.  Asetelmassa on mukana vielä piirre, että rahoituskustannukset ovat jo pitkään olleet niin alhaiset, että ne monissa tapauksissa alittavat omaisuuden tuotot.

Keskustelua hallitsee velan määrä, jonka väitetään putoavan tulevien sukupolvien niskaan. Vähemmälle huomiolle on jäänyt velan laatu - mitä velkarahoituksella on saatu ja saadaan aikaan? Kun valtion velka on pääosin syömävelkaa, kuntien velka kohdistuu pääsääntöisesti investointeihin, jotka taas tukevat kasvua ja työllisyyttä.   

Kuinka kunnan velkaa sitten hallitaan? Kunta voi itsenäisesti päättää velan määrästä, lainan antajasta ja lainainstrumentista. Kunnan velalle ei ole lakisääteistä ylärajaa - käytännön ylärajan muodostavat lainanoton perustelut, velanmaksukyky sekä lopulta vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan tunnusmerkit, kriisikuntakriteeristö. Velan hallintaa tukevat osaltaan kuntien yhteinen varainhankintajärjestelmä ja siihen kohdistuva kansainvälinen luottamus.

Kuntalain taloussäännökset käsittävät koko kuntakonsernin ja vaikuttavat kuntatalouteen ja sen seurantaan. Uudistetut kriisikuntakriteerit (sovelletaan ensimmäisen kerran vuosilta 2020 ja 2021) kattavat myös konserninäkökulman. Kuntalain mukaan kunnan taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien.

Vaikka alijäämien kattaminen voi johtaa myös velan rajoittamiseen, kuntalaki tai alijäämien kattamisvelvollisuus eivät kuitenkaan suoraan puutu velan määrään tai velkaantumiskehitykseen. Uudistetut kriisikuntakriteerit puolestaan ottavat kantaa velkaisuuteen lainanhoitokatteen muodossa. Mutta velan määrä ei kuitenkaan sellaisenaan kerro velan merkityksestä tai kunnan talouteen kohdistuvasta rasituksesta.

Vuodesta 2015 alkaen sovelletun julkisen talouden suunnitelman myötä koko julkista taloutta koskevat toimet ja rakenneuudistukset ovat samaa kokonaisuutta, johon kuuluu myös kuntatalousohjelma.

Kunta- valtio - suhteessa ja julkisen talouden suunnitelmassa kuntien investoinnit puolestaan ovat keskeisiä elementtejä. Tässä uudessakin ohjausjärjestelmässä kuntatoimijat tekevät investointi- ja velanottopäätökset itsenäisesti.

Investointeja tulisikin arvioida väestökehityksen, palvelutarpeiden ja palveluverkon ennakoinnin näkökulmasta. Kasvukunnilla on omat erityishaasteensa, kaikilla kunnilla ovat lisääntyneet korjausvelkaan sekä kosteus- ja homevaurioihin liittyvät investointi- ja rahoitustarpeet, mutta myös väestöään menettävät kunnat voivat tarvita sopeuttamisinvestointeja. Julkisen talouden suunnitelman ja kuntatalousohjelman näkökulmasta velan merkittävyyttä kunnalle sekä lainanhoitokykyä mitataan nykyisten kriisikuntakriteerien mukaisesti omavaraisuusasteella ja suhteellisella velkaantuneisuudella - käytännössä velan määrän sijasta.

Myös kunnan tulee pohtia kykyään selviytyä velvoitteistaan. Käytännössä kunnan on arvioitava vuosiksi eteenpäin investointi- ja rahoitusnäkymät sekä se tulopohja ja tulokertymä, jolla velkarahoitus on tarkoitus hoitaa. Tässä yhteydessä merkitystä on toki myös sillä, onko investointikohde toteuduttuaan tuloja tuottava tai mahdollistava vai käyttömenoja lisäävä.

Koko kuntasektorin vuotuisesta lainakannan kasvusta valtaosa eli noin 95 % käytetään investointeihin. Ne kohdistuvat katuihin, teihin, viemäriverkoihin, rakennuksiin ja muihin kuntalaisia palveleviin toimintoihin. Näiden investointien voidaan myös katsoa ylläpitävän työllisyyttä - monet vielä valmistumisensa jälkeenkin.

Velan vastapainona kunnilla on taseissaan siis myös tuloa tuottavaa omaisuutta. Omaisuutta myymällä voitaisiin saavuttaa velattomuus, mutta vastuullisen taloudenpidon kannalta se ei ole perusteltua. Rahoituskustannukset ovat matalat, joten niin kauan kuin omaisuuden tuotto on rahoituskustannusta korkeampi, sitä tulee voida hyödyntää.

Luonnollisesti myös sukupolvinäkökulma on tärkeä. Mutta olisiko vaikkapa metroinvestoinnissa ensin säästettävä vuosikymmeniä, jotta hanke voitaisiin toteuttaa kokonaan omarahoitteisena ilman velkaa? Vai kannattaako kuitenkin toteuttaa pitkäaikaisella velkarahoituksella, jossa jokainen sukupolvi maksaa oman osuutensa?

Toinen perustelu harkitulle velkaantumiselle on kestävyysvajeesta huolehtiminen. Sekä ETLA suhdannekatsauksessaan 1/2019 että Pellervon Taloudellinen Tutkimus julkaisussaan Talouspolitiikan säännöstö ja julkisten investointien rahoitus (2016) ovat pohtineet julkisten investointien merkitystä. Jälkimmäinen julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2014 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa.

Näiden julkaisujen mukaan hyvin kohdistetut julkiset investoinnit voivat pienentää kestävyysvajetta, jos ne kasvattavat veropohjia tulevaisuudessa riittävästi. Nykyinen matala korkotaso lisää tämän skenaarion todennäköisyyttä. Julkisten investointien kasvattaminen, mahdollisesti velanottoa lisäämällä, on kestävyysvajeen kannalta hyödyllisintä taantuman yhteydessä, jolloin julkiset investoinnit voivat tukea talouden aktiviteettia ja laajemminkin elinkeinoelämän kehitysmahdollisuuksia.

Tällä hetkellä keskusteluissa esillä olevat mittavat julkiset investoinnit toteutuessaan tulevat vaatimaan myös velkarahoituksen käyttöä. Vaikka kuntasektorilla on toimiva rahoitusjärjestelmä, hankkeiden rahoitus tulee järjestää tasapuolisesti siten, että myös kuntien velka on hallittavissa - esimerkiksi hankekohtaisia yhtiöitä hyödyntämällä.

Kirjoittaja
Jari Vaine

Jari Vaine on rahoitusalan erityisasiantuntija Kuntaliitossa.

Reijo Vuorento

Olen Kuntaliiton kuntatalouden apulaisjohtaja ja aina ollut kiinnostunut yhteiskunnallisista asioista ja jalkapallosta.

Lajia olen aktiivisesti harrastanut ihan pikkupojasta asti ja edelleen kasvattajaseurassani Käpylän Pallossa.

Reijo Vuorento Twitterissä: @Reijosergio