Pääekonomisti Minna Punakallio:

Valtion kuntapäätösten kokonaisuus vuonna 2021

Minna Punkallio

Hallitus on linjannut finanssipolitiikastaan ja kuntatalouteen kohdistuvista toimenpiteistään hallituskauden ensimmäisessä julkisen talouden suunnitelmassa. Julkisen talouden suunnitelma päivitetään kehysriihen yhteydessä, mutta huhtikuussa päivitys oli koronan aiheuttaman poikkeustilan vuoksi lähinnä tekninen. Julkisen talouden suunnitelmassa todetaan kuitenkin, että hallituksen sopima kuntatalouden menorajoite (katto, jolla hillitään julkisten menojen lisäyksiä) ylittyy ja että hallitus korvaa kunnille laajenevista tehtävistä aiheutuvat lisäkustannukset täysimääräisesti.

Kevään jälkeen hallitus teki koronan vaikutusten taittamiseksi mittavan määrän uusia lisätalousarvioita, mutta jo aiemmin tehdyt hallitusohjelman linjaukset kuntien tehtävien laajentamisesta eivät budjettiriihessä juuri muuttuneet.

Yksityiskohtaisin tieto kuntatalouden vuoden 2021 muutoksista löytyykin kuluvan syksyn kuntatalousohjelmasta. Se kuvaa myös päätökset kesäkuussa ja syyskuun budjettiriihessä kunnille suunnatuista koronatukipaketeista ja muista kuntataloutta koronan vuoksi tukevista toimista. Suorista koronatuista valtaosa kohdistuu vuoteen 2020. Vuoteen 2021 tulee kohdistumaan myös lisää tukikokonaisuuksia, joita ei kuitenkaan tässä artikkelissa asian keskeneräisyyden vuoksi nosteta vielä esiin. Tällaisia asioita ovat muun muassa koronaan liittyvän hoito- ja palveluvelan purkaminen 450 miljoonalla eurolla vuosina 2021–2023 tai esimerkiksi 150 miljoonan euron valtionavustus ammatilliseen koulutukseen 2021–2022.

Syksyn kuntatalousohjelman julkaisumateriaaleihin on liitetty koko kuntataloutta koskevan kehitysarvion ohella nyt myös painelaskelmat yksittäisten kuntien talouskehityksestä 2020–2024.

Hallitus lisää kuntien menoja vuonna 2021

Kuntatalousohjelman mukaan hallitus on laittanut liikkeelle lukuisia kehityshankkeita ja lakimuutoksia, joilla on vaikutuksia kuntatalouteen vuonna 2021. Hallitusohjelman pysyvistä menojen lisäyksistä euromääräisesti isoimmat päätökset, kuten oppivelvollisuuden pidennys ja hoivamitoitus, alkavat vaikuttaa täysimääräisesti vasta hallituskauden lopussa ja jopa sen jälkeen. Kustannuksia lisäävät myös esimerkiksi lastensuojelun jälkihuollon laajennus, kotihoidon resurssien ja omaishoidon kehittäminen sekä oppilas- ja opiskelijahuollon vahvistaminen.

Kaikkien hallituksen pysyvien menojen lisäysten kustannusvaikutukset eivät nouse asteittain, vaan päätösten kustannusvaikutukset ja niihin kohdistuva valtionrahoitus jäävät pohjiin lähes sellaisenaan. Esimerkkejä tällaisista tehtävien laajennuksista ovat muun muassa harrastusmahdollisuus koulupäivän yhteydessä, varhaiskasvatuksen ryhmäkokojen pienentäminen ja A1-kielen opetuksen varhentaminen.

Jo vuonna 2020 on käynnistetty laajoja ja euromääräisesti tuntuvia kuntien palvelutoimintaan liittyviä kehityshankkeita, kuten peruspalvelujen saatavuus (liittyy sote-uudistukseen) sekä perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen laadun ja tasa-arvon vahvistaminen. Nämä ns. tulevaisuusinvestoinnit näkyvät kuntataloudessa myös vuonna 2021. Tulevaisuusinvestointien täsmälliset kuntavaikutukset riippuvat kuntien omasta aktiivisuudesta ja siitä, kuinka laajalti avustuksia niille lopulta kohdennetaan ja kuinka kustannusvaikuttavasti kunnat toimintojaan kehittävät. Tulevaisuusinvestointien täsmällisistä rahoituspäätöksistä vuonna 2021 ei ole kuitenkaan vielä tarkkaa kokonaiskuvaa, sillä ainakin joidenkin toimien rahoituslinjaukset tehdään yhdessä EU:n elpymisvälineen kanssa.

Hallituksen tiedossa olevat toimet lisäävät kuntien kustannuksia vuonna 2021 noin 150 miljoonalla eurolla, kun kustannuksia verrataan vuoteen 2020.

Jos hallituksen menopäätöksiä vuonna 2021 verrataan hallituskauden alkuun niin kuntien menot kasvavat noin 550 miljoonalla eurolla. Jos tästä vertailusta erotetaan kuntien tehtäviä ja velvoitteita pysyvästi laajentavat päätökset niin kuntatalouden menot vuonna 2021 kasvavat arviolta 370 milj. euroa. Pysyvien menolisäysten vaikutus nousee asteittain. Vuoteen 2024 mennessä menojen kasvu on noussut arviolta jo 790 miljoonaan euroon.

Hallitus kompensoi kunnille niin menojen lisäystä että maksutulojen alenemaa

Hallituksen tavoitteena on pitää kuntatalous neutraalina kuntien lisääntyvien ja laajenevien tehtävien suhteen. Sen vuoksi valtio kohdistaa kuntien laajeneviin tehtäviin ja velvoitteisiin täysimääräisen valtionosuuslisäyksen. Myös hallituksen päätöksistä aiheutuva maksutulojen lasku kompensoidaan kunnille täysimääräisesti.

Hallituksen menolinjaukset kasvattavat kuntien valtionosuuksia vuonna 2021. Valtionosuuksien kasvu julkisen talouden suunnitelman menorajoitteen piiriin kuuluvien päätösten osalta on noin 150 miljoonaa euroa. Yksittäisten kuntien kohdalla tehtävien kustannusvaikutukset ja saadut valtionosuuslisäykset eivät kuitenkaan kohtaa täysimääräisesti. Linjaukset eivät myöskään poista näihin tehtäväkokonaisuuksiin kohdistuneita edellisten hallituskausien rahoitusleikkauksia.

Hallituksen uudistama sosiaali- ja terveystoimen asiakasmaksulaki astuu näillä näkymin voimaan 1.7.2021. Maksuttomien asiakaskäyntien ja maksukaton laajentaminen vähentävät kuntien tuloja arviolta 18 miljoonaa euroa vuonna 2021 ja sen jälkeen noin 45 miljoonaa euroa. Kuntien valtionosuuksia lisätään vastaavalla summalla.

Työn vastaanottamisen kannustimien parantamiseksi hallitus päätti alentaa myös kuntien varhaiskasvatusmaksuja. Maksuperusteisiin tehtyjen muutosten yhteisvaikutus kuntien maksutuloihin arvioidaan nettomääräisesti vuositasolla noin 70 miljoonaksi euroksi. Lisäksi lakimuutoksesta aiheutuvan palvelutarpeen kasvun ennakoidaan lisäävän kuntien kustannuksia 30 miljoonalla eurolla vuodessa. Vuonna 2021 varhaiskasvatusmaksut alenevat noin 30 miljoonaa euroa, sillä muutos tulee voimaan elokuussa 2021.

Hallitus kompensoi maksualennuksen vaikutuksen korottamalla kuntien yhteisövero-osuutta pysyvästi kahdella prosenttiyksiköllä. Yhteisöveron tuotto vaihtelee yleisen talouskehityksen mukaan vuosittain, mutta vuonna 2021 jako-osuuden korotuksen arvioidaan tuottavan kunnille noin 100 miljoonaa euroa. Valtion menokehys on vuonna 2021 äärimmäisen tiukka, mikä vaikutti siihen, että varhaiskasvatusmaksujen kompensointi toteutettiin yhteisöverotuksen kautta, eikä suorien valtionosuuslisäysten muodossa.

Vuoden 2021 koronatuet jäävät pienemmiksi kuin vuonna 2020

Hallitus on myöntänyt kunnille koronavaikutusten helpottamiseksi ja kuntien palvelujen toimintakyvyn säilyttämiseksi suoraa rahallista tukea useassa erillisessä lisätalousarviossa vuoden 2020 aikana sekä vuoden 2021 talousarvioesityksessä. Elvytys- ja tukitoimia on laitettu liikkeelle myös muilla tavoin, kuten esimerkiksi kuntalain alijäämän kattamisvelvollisuuteen esitetyllä ehdollisella lisäajalla.

Vuonna 2021 valtion mahdollisuudet suunnata kunnille koronatukea ovat vuotta 2020 rajallisemmat valtion linjauksia sitovan menokehyksen vuoksi. Valtion kehykseen vuodelle 2021 on sisällytetty tässä vaiheessa kolme suoraa tukitoimenpidettä, joiden yhteisvaikutus kuntatalouteen on noin 850 miljoonaa euroa. Vuoden 2021 tukitoimet tulevat mitä ilmeisemmin täydentymään kehysriihessä ja vuoden 2021 lisätalousarvoissa.

Kuntien peruspalvelujen valtionosuutta korotetaan vuonna 2021 määräaikaisesti 280 miljoonalla eurolla. Lisäyksen tavoitteena on kompensoida sekä koronan aiheuttamien verotulojen notkahdusta että kilpailukykysopimuksen vuosityöajan pidennykseen liittynyttä 234 miljoonan euron valtionosuusvähennystä. Valtion talousarviossa peruspalveluiden valtionosuuden 280 miljoonan euron korotus on nettoutettu vuonna 2021 ns. kiky-vähennyksen (234 miljoonaa euroa) kanssa. Tällöin koronavaikutusten kompensoimiseksi lisäyksestä jää tosiasiallisesti vain 46 miljoonaa euroa.

Kiky-leikkauksen jääminen kuntien valtionosuusvähennykseksi on epäoikeudenmukainen päätös, sillä leikkauksen peruste poistui 1.9.2020, kun työajan pidennys poistui kuntien työmarkkinaratkaisusta. Valtio päätti kilpailukykysopimuksesta kunnille aiheutuvien valtionosuusleikkausten suuruudesta nimenomaan sillä perusteella, että kuntatalous olisi lyhyellä aikavälillä kiky-sopimuksen vuoksi lievästi alijäämäinen ja pitkällä aikavälillä se taas vahvistuisi. Leikkauksia pienennettiin esimerkiksi vuonna 2020, kun lomarahaleikkauksen säästö poistui. Leikkauksen jääminen tarkoittaa käytännössä sitä, että kuntien valtionosuutta vähennetään pysyvästi vuosittain noin 250 miljoonalla eurolla.

Hallitus korottaa vuonna 2021 myös kuntien harkinnanvaraisen valtionosuutta 20 miljoonalla eurolla. Yhteensä harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta on jaossa sitä hakeville kunnille siis 30 miljoonaa euroa. Summasta 10 miljoonaa euroa rahoitetaan vähentämällä yleistä kaikille kunnille suunnattua peruspalvelujen valtionosuutta.

Osana koronatoimia korotetaan myös kuntien yhteisöveron jako-osuutta vuonna 2021 ja vähennetään vastaavasti valtion jako-osuutta. Korotuksen arvioidaan tuottavan kunnille 510 miljoonaa euroa vuonna 2021 ja 40 miljoonaa euroa vuonna 2022. Kuntien yhteisöverotuottoon vuonna 2021 vaikuttaa myös vuoden 2020 jako-osuuden korotus, jonka tuottovaikutus vuonna 2021 on noin 60 miljoonaa euroa.

Valtion menokehyksen ulkopuolelle on luotu mittava varaus koronatestaukseen liittyvien 1,7 miljardin euron kustannusten kompensointiin, sillä hallituksen linjausten mukaan koronavirustilanteesta aiheutuvat välittömät kustannukset korvataan täysimääräisesti. Tällaisia kustannuksia ovat muun muassa testauskulut, jäljittäminen sekä karanteeneihin, potilaiden hoitoon, matkustamisen terveysturvallisuuteen ja rokotteeseen liittyvät menot. Summasta 0,2 mrd. euroa on varattu sairaanhoitopiireille ja kunnille avustukseksi koronasta aiheutuviin välittömiin muihin kuluihin.

Jos testaukseen varattuja määrärahoja jää käyttämättä, ei erotusta voi käyttää muiden menojen rahoittamiseen. Toisaalta kustannukset korvataan täysimääräisesti vuoden 2021 lisätalousarvioissa niin kauan kuin tautitilanne sitä edellyttää. Testaukseen liittyvien kustannusten korvaukset tullaan myöntämään valtionavustuksena toteutuneita kustannuksia vastaan. Päätökset hakumenettelystä on tarkoitus tehdä vuoden 2021 täydentävään talousarvioesitykseen mennessä eli mitä luultavimmin vielä marraskuun aikana.

Hallituksen toimet vahvistavat kuntataloutta vuonna 2021

Hallituksen menolinjaukset kasvattavat kuntien menoja noin 150 miljoonalla eurolla vuonna 2021. Edellä kuvatut valtion linjaukset, ilman koronatestaukseen liittyviä varauksia, kasvattavat kuntien tuloja samana vuonna noin yhdellä miljardilla eurolla. Nettona valtio vahvistaa siis kuntataloutta noin 860 miljoonalla eurolla vuonna 2021. Summa on kunta-valtio-suhteessa ennätysmäisen korkea.

Kuntien tuloihin vaikuttaa 2021 myös esimerkiksi perustoimeentulotuen rahoitusvastuu

Varsinaisten päätösperäisten toimien ohella kunta-valtio-suhteessa vaikuttaa myös lukuisa joukko muita tärkeitä linjauksia, jotka vaikuttavat kuntien tuloihin vuonna 2021. Näiden toimien vaikutusta ei ole otettu mukaan edellä mainittuun hallituksen toimien 860 miljoonan euron yhteisvaikutukseen.

Valtio tekee vuonna 2021 valtionosuuksiin lakisääteisen indeksitarkistuksen (2,4 %), joka korottaa kuntien peruspalveluiden valtionosuutta 174 miljoonaa euroa ja OKM:n laskennallista valtionosuutta 17 miljoonaa euroa. Valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus vuodelle 2017 laskee peruspalvelujen valtionosuutta 14 miljoonaa euroa vuonna 2021 ja korottaa OKM:n osuutta 5 miljoonaa.

Valtio korvaa kunnille myös päättämistään veroperustemuutoksista aiheutuvat verotuottomenetykset. Vuonna 2021 kompensaatiot ovat yhteensä 2,5 miljardia euroa. Verotulokompensaatiot kasvavat 179 miljoonalla eurolla vuodesta 2020.

Kunnille maksettavaa valtionosuutta pienentää myös kuntien rahoitusvastuu perustoimeentulotuesta. Kuntien 50 prosentin rahoitusvastuu perustoimeentulotuen kustannuksista ei ole siis poistunut, vaikka tuen maksatus siirtyi vuonna 2017 Kelaan. Kuntien rahoitusvastuu nettoutetaan kunnille maksettavasta peruspalvelujen valtionosuudesta ja maksuja tasataan vuosittain toteutuman perusteella. Vuoden 2021 kuntien valtionosuudesta tehdään 337 miljoonan euron vähennys tähän asiaan liittyen.

tags