Lastensuojelun suurten kustannusten tasausjärjestelmä
5.2.1999 vahvistettiin muutokset lastensuojelulakiin (123/99), lakiin kehitysvammaisten erityishuollosta (124/99) sekä lakiin sosiaa-li- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (125/99). Muutokset tulevat voimaan 1.3.1999. Muutoksilla toteutetaan lastensuojelun suurten kustannusten tasausjärjestelmä eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan lakialoitteen mukaisesti.
Lastensuojelun suurten kustannusten tasauksella tasataan lastensuojelun toimenpiteiden kunnille aiheuttamaa talousrasitetta ja ohjataan voimavaroja siten, että lastensuojeluasiakkaat saavat tarkoituksenmukaiset ja oikea-aikaiset palvelut.
Tasausrahaston rahoittavat valtio ja kunnat ja sen toimeenpanosta vastaavat erityishuoltopiirien kuntayhtymät. Vuonna 1999 suurten kustannusten tasausten määräksi on arvioitu 120 mmk, josta valtion osuus on 60 mmk. Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon käyttötalouden valtionosuutta on alennettu vastaavalla määrällä valtion vuoden 1999 tulo- ja menoarviossa.
Tasausjärjestelmän toimeenpano edellyttää muutoksia ja tarkennuksia erityishuollon kuntayhtymien perussopimuksiin.
Myös kuntien ja kuntayhtymien talousarvioihin ja kirjanpitoon tulee muutoksia tasausjärjestelmän toimeenpanon yhteydessä.
Sosiaali- ja terveysministeriö lähettää kuntatiedotteen tasausjärjestelmästä. Myöhemmin annetaan lisäksi määräykset kuntayhtymiltä edellytettävistä seurantatiedoista.
Lisätiedot:
Heli Sahala, puh. (09) 771 2303
Jyrki Kivistö, puh. (09) 771 2453 (perussopimukset)
Sisko Myöhänen, puh. (09) 771 2246 (laskentatoimi)
Yleistä
Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan lakialoitteen pohjalta tehdyt lainsäädännön muutokset hyväksyttiin valtion vuoden 1999 tulo- ja menoarvion käsittelyn yhteydessä. Tasausjärjestelmän tarkoituksena on nimensä mukaisesti tasata lastensuojelun toimenpiteiden kunnille aiheuttamaa talousrasitetta ja ohjata voimavaroja siten, että lastensuojeluasiakkaat saavat tarkoituksenmukaiset ja oikea-aikaiset palvelut. Tasausjärjestelmän avulla on haluttu taata asuinkunnasta riippumatta riittävät lastensuojelun palvelut ja toisaalta tasata niistä aiheutuvia suuria kustannuseriä kuntien kesken. Nyt tehty uudistus noudattaa asiasta vuonna 1996 muistion jättäneen työryhmän kannanottoja.
Lakimuutoksiin sisältyvät säännökset koskevat valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa ja tasausjärjestelmän toimeenpanoa. Erityishuoltopiireille jää mahdollisuus päättää poiketa laissa mainituista kuntien omavastuuosuuksista sekä kuntien keskinäisten rahoitusosuuksien määräytymisperusteista.
Tasausjärjestelmä tulee voimaan 1.3.1999.
Tasausjärjestelmään kuuluvat kaikki kunnat
Kaikki kunnat kuuluvat kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain perusteella jäseninä erityishuollon kuntayhtymään ja tulevat tätä kautta lastensuojelun suurten kustannusten tasausjärjestelmän piiriin. Tasauksen toimeenpanon hoitavat suomenkieliset erityishuoltopiirit. Helsingin kaupunki muodostaa oman erityishuoltopiirinsä.
Huoltosuunnitelma tasauskorvausten perusteena
Laki edellyttää, että lastensuojelun asiakkaille on tehty lastensuojelulain ja -asetuksen mukainen huoltosuunnitelma. Tasauskorvaukseen oikeuttavat ainoastaan ne kustannukset, jotka aiheutuvat huoltosuunnitelmiin kirjatuista toimenpiteistä. Näin ollen kaikki lastensuojelun asiakkaina olevat lapset, nuoret ja perheet on kirjattava asiakkaiksi ja huoltosuunnitelmiin tulee sisällyttää kaikki ne tukitoimet ja palvelut, joita asiakkaalle annetaan. Huoltosuunnitelmia on myös tarkistettava riittävän usein, jotta niiden tiedot pysyvät ajan tasalla.
Huoltosuunnitelmille ei kuitenkaan ole mitään yhtenäistä määrämuotoa vaan kunnat laativat ne lastensuojelulain ja -asetuksen mukaisesti ja huolehtivat, että suunnitelmiin sisältyvät kaikki ne lastensuojelun tukitoimet ja palvelut, jotka ovat perusteena tasausjärjestelmästä veloitettaville korvauksille.
Korvausperusteet
Tasauksen perusteena ovat perhekohtaiset lastensuojelukustannukset siltä osin kuin ne ylittävät 150.000 mk vuodessa (12 kuukauden jaksossa). Tämän määrän ylittävistä kustannuksista kunnan vastuulle jää 30 % ja loput 70 % se saa tasausjärjestelmästä.
Tasausjärjestelmää koskevan lainsäädännön yhteydessä on päätetty, että järjestelmän toimivuutta ja kuntien omavastuurajojen kohtuullisuutta seurataan. Jos tasausjärjestelmää sovelletaan eri alueilla eri tavoin, vaikeutuu järjestelmän toimivuuden selvittäminen ja seuranta. Samoin valtion rahoituksen ohjautuminen voi vinoutua, jos tasauskorvaukset määritellään eri tavoin eri alueilla.
Suomen Kuntaliitto suosittelee, että kuntayhtymissä päätetään noudattaa lastensuojelulaissa mainittuja kuntien omavastuurajoja:
tasaukseen oikeuttavat perhekohtaisesti 150.000 mk vuodessa (12 kuukauden jaksossa) ylittävät kustannukset
tasaukseen oikeuttavista kustannuksista kunnan oma osuus on 30 % ja tasauksena korvataan 70 %.
Lainsäädännössä ei tässä yhteydessä määritellä, mikä on perhe. Lastensuojelun sisällön ja perusteet huomioon ottaen perheeksi tulee aina katsoa yhteisessä taloudessa asuva aikuisen/aikuisten ja lasten muodostama talous sekä mahdollisesti lapsesta erillään asuva perheenjäsen, jota tuetaan lapsen/perheen huoltosuunnitelman mukaan (esim. sijaishuollossa oleva lapsi tai muualla asuva, lasta tapaava biologinen vanhempi tai huoltaja).
Kustannukset lasketaan ensimmäisen huoltosuunnitelman laatimispäivästä alkaen ja lain voimaantullessa käynnissä olevissa toimenpiteissä voimaantulopäivästä (1.3.1999) alkaen.
Kustannusten tasaukseen oikeuttavat kaikki lastensuojelulain 11 §:ssä tarkoitettuun huoltosuunnitelmaan kirjatut lastensuojelutoimenpiteet. Tämä merkitsee sitä, että tasaukseen oikeuttavat sekä avo- että sijaishuollon kustannukset.
Lastensuojelun kustannuksia ovat huoltosuunnitelmassa sovituista/päätetyistä palveluista ja toimenpiteistä aiheutuvat kustannukset. Jos lapsi on sijaishuollossa toisen kunnan alueella lastensuojelun kustannuksia ovat sijaishuollon kustannukset ja mahdollisten muiden tukitoimien kustannukset, mutta eivät lapsen tavanomaisesta päivähoidosta, koulunkäynnistä, terveydenhuollosta, vammaispalveluista ja muista palveluista aiheutuvat kustannukset, joista kotikunta vastaisi joka tapauksessa.
Jos päivähoidossa, koulussa tai muutoin kuitenkin tarvitaan erityisiä tukitoimia, jotka aiheutuvat lastensuojelullisista syistä tai samasta syystä kuin sijaishuollon tarve, voidaan näistä aiheutuvat kustannukset katsoa lastensuojelun menoiksi, kun ne sisältyvät huoltosuunnitelmaan. Esim. erityinen kuntoutusohjelma päivähoidossa, henkilökohtainen avustaja koulussa, terapia perheneuvolassa.
Lastensuojelulain nojalla lapsia ja nuoria on sijoitettuina myös lasten- ja nuortenpsykiatrisiin yksiköihin. Erikoissairaanhoidossa on jo olemassa oma suurten kustannusten tasausjärjestelmänsä, jonka sisältö ja laajuus vaihtelee sairaanhoitopiireittäin. Siltä osin kuin erikoissairaanhoidon kustannusten tasausjärjestelmä korvaa myös lasten- ja nuortenpsykiatrian kustannukset, ei kunnalle aiheudu kustannuksia, jotka se voisi esittää lastensuojelun tasauskorvauksiin oikeuttaviksi menoiksi. Erikoissairaanhoidon tasausjärjestelmän omavastuuosuuden osalta kunnalle aiheutuu tosiasiallisia menoja, jotka lasketaan lastensuojelun kustannuksiksi.
Valtion rahoitusosuus
Valtion budjetissa varataan vuosittain erillinen määräraha lastensuojelun suurten kustannusten tasaukseen. Määräraha on suuruudeltaan puolet ko. vuonna tasauksena maksettavien korvausten arvioidusta määrästä. Sosiaali- ja terveysministeriö jakaa määrärahan kuntayhtymille ja jaon perusteena on alle 21-vuotiaan väestön määrä sekä kunnille maksettujen tasauskorvausten määrä.
Maksettujen tasauskorvausten määrä tarkoittaa kaksi vuotta aikaisemmin kunnille maksettuja todellisia tasauskorvauksia. Siirtymäaikana (1999-2001) jakoperusteena käytetään tasauskorvausten sijasta alueella kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten ja nuorten määrää.
Vuonna 1999 tasauskorvausten määräksi on arvioitu noin 120 mmk, josta valtion rahoitusosuus on 60 mmk. Koko laajuudessa tasausjärjestelmän kustannuksiksi arvioidaan 330 mmk/vuosi, josta valtion korvaus siis kattaa puolet ja kunnat rahoittavat loppuosuuden. Valtion korvaus maksetaan tasasuuruisina erinä erityishuoltopiireille kalenterikuukauden 11. päivään mennessä.
Lastensuojelun suurten kustannusten tasaukseen osoitettu valtionosuus vähentää kuntien saamaa sosiaali- ja terveydenhuollon käyttötalouden laskennallista valtionosuutta. Vuonna 1999 vähennys on 12 mk/asukas.
Kuntien rahoitusosuus
Erityishuoltopiiriin kuuluvat kunnat rahoittavat tasausjärjestelmästä sen osuuden, jota valtion korvaus ei kata. Kuntien väliset maksuosuudet määräytyvät alle 21-vuotiaan väestön määrän suhteessa ellei toisin sovita. Järjestelmän alkuvaiheessa on erityisen tärkeää, että koko maassa noudatettaisiin samanlaisia periaatteita maksuvastuun jakamisessa.
Suomen Kuntaliitto suosittelee, että kuntien maksuosuuksien määräytymisperusteena käytetään laissa mainittua alle 21-vuotiaan väestön määrää.
Tasausjärjestelmän toimivuuden seurannan vuoksi kuntien välisten maksuosuuksien määräytymisperusteiden olisi oltava yhdenmukaiset, jotta voidaan myös selvittää, miten tasausjärjestelmä toimii erilaisten ja erikokoisten kuntien kannalta.
Vuoden 1999 osalta kuntien rahoitusosuuksia ei tulisi laskuttaa ennen kuin kuntayhtymän perussopimuksiin on tehty tarvittavat muutokset ja kuntayhtymässä on päätetty, miten tasausjärjestelmä sen alueella toteutetaan.
Kuntien rahoitusosuuksien laskuttaminen voi tapahtua kuukausittain ennakkomaksuina. Samalla on kuitenkin otettava huomioon lain voimaantuloajankohta, joka merkitsee sitä, että ensimmäisinä tasauksen toteutusvuosina tasauskorvauksien laskuttaminen kuntayhtymiltä voi painottua alkuvuoteen ja kuntayhtymien on varauduttava tähän. Kuntayhtymän tulee tehdä päätös siitä, miten ja milloin kuntien rahoitusosuudet laskutetaan.
Kustannusten laskuttaminen
Tasaukseen oikeuttavat kustannukset lasketaan 12 kuukauden jaksolta ensimmäisen huoltosuunnitelman laatimispäivästä lukien. Kuntayhtymässä voidaan päättää, miten kustannuksia korvataan ja tällöin on mahdollista myös sopia menettelystä, jossa kunta voi laskuttaa ensimmäiset kustannukset omavastuurajan (150.000 mk) ylityttyä. Tällöin kuitenkin laskutusta ja maksatusta joudutaan tekemään monessa erässä yhdeltä tasausjaksolta. Suositeltavaa olisi sopia siitä, että laskutusjakso olisi esim. 6 kuukautta ja erityisen suurten kustannusten kohdalla 3 kuukautta, jolloin itse laskutuksen ja maksatuksen vaatima työ pysyisi kohtuullisena. Lisäksi laskutus tulisi tehdä vuosittain 31.12. tilanteen mukaisena, jotta tulot tulevat kohdistetuksi oikealle tilikaudelle.
Kuntayhtymä suorittaa kustannusten tasauksen kunnille niiden esittämien laskujen mukaisesti. Kuntayhtymälle ei toimiteta laskun mukana huoltosuunnitelmia, mutta tarvittaessa kuntayhtymä voi pyytää lisäselvityksiä ja selvennyksiä.
Kuntien laskutusta varten ollaan laatimassa lomake, jota voi tilata Edita Oy:stä. Lomakkeen mukaan tehty lasku sisältää riittävät yksilöintitiedot sekä laskutusperusteet toimenpideluokittain. Lomakkeen mukaiset tiedot palvelevat myös kuntayhtymiä niiden raportoidessa seurantatietoja tasausjärjestelmästä maksetuista korvauksista sosiaali- ja terveysministeriölle. Kunnat voivat tuottaa laskutustiedot myös omista tietojärjestelmistään, mutta tällöinkin laskutuksen tietosisällön tulee olla lomakkeen mukainen.
Kuntayhtymisen perussopimusten muuttaminen/täydentäminen
Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 7 §:n mukaan erityishuollon kuntayhtymät huolehtivat lastensuojelulaissa tarkoitetun suurten kustannusten tasausjärjestelmän toimeenpanosta.
Mainitun tasausjärjestelmän toimeenpano on siten kuntayhtymille laissa säädetty tehtävä, joka on perussopimuksen määräyksistä riippumatta hoidettava.
Säädetty tehtävä on erityishuollon kuntayhtymille uusi. Kuntalain
78.2 §:n mukaan kuntayhtymän perussopimuksessa on mainittava mm. kuntayhtymän tehtävät. Tämän vuoksi kuntayhtymän perussopimukseen olisi omaksi pykäläkseen otettava lastensuojelun suurten kustannusten tasausjärjestelmää koskeva uusi määräys esimerkiksi seuraavasti:
"Kuntayhtymä huolehtii lastensuojelulaissa tarkoitetun suurten kustannusten tasausjärjestelmän toimeenpanosta".
Lastensuojelulain 5b §:n 2 momentissa säädetään, että erityishuoltopiirin kuntayhtymä voi päättää, että mainitun pykälän 1 momentissa määritelty kunnan omavastuuraja on laissa säädettyä alempi tai että kunnalle korvataan omavastuurajan ylittävistä kustannuksista enemmän kuin 70 prosenttia. Kysymys on tässä tapauksessa kuntayhtymälle säädetystä päätösvallasta. Päätösvaltaa kuntayhtymässä käyttää valtuuston (kuntayhtymän ylin toimielin), joka johtosäännöllä voi delegoida päätösvaltaa muulle toimielimelle.
Lastensuojelulain 5c §:n 1 momentin mukaan jäsenkuntien rahoitusosuus määräytyy, ellei toisin ole sovittu, kuntayhtymän jäsenkuntien kesken niiden alle 21-vuotiaiden asukkaiden lukumäärän perusteella. Toisin sopimisella on katsottava tarkoitetun jäsenkuntien perussopimukseen ottamaa määräystä kuntien rahoitusosuuden määräytymisestä. Täten rahoitusperuste voi olla muu kuin laissa säädetty. Sen tulee kuitenkin olla kaikilla jäsenkunnilla sama. Siten ei ole pidettävä mahdollisena, että jäsenkunta ja kuntayhtymä keskenään sopisivat muusta perusteesta.
Muita toimenpiteitä kuntayhtymissä
Kuntayhtymä saa valtion rahoitusosuuden kuukausittain maksettavina tasaerinä käyttöönsä. Maksatuksesta huolehtii sosiaali- ja terveysministeriö. Maksatusta varten kuntayhtymien tulee ilmoittaa ministeriölle pankkiyhteystietonsa.
Lisäksi kuntayhtymissä tulee tehdä päätökset tasausjärjestelmän hallinnoinnin vaatimista ratkaisuista:
päätös kuntien omavastuuosuuksista sekä kuntien välisten maksuosuuksien määräytymisperusteista
miten kuntien maksuosuudet laskutetaan
miten kunnille maksetaan tasauskorvauksia (laskutusjaksot) sekä maksamisen perusteeksi laskutuslomakkeen lisäksi mahdollisesti vaadittavat muut selvitykset
määräajat kunnilta lisää perittävistä maksuosuuksista tai liikaa kannetun ennakkomaksun palauttamisesta (kalenterivuosittainen toimenpide)
kenen toimivaltaan kuuluu päättää tasauskorvausten maksamisesta.
Tasausjärjestelmän vaatimat taloushallinnon toimenpiteet kuntayhtymissä
Tasausjärjestelmän ylläpito edellyttää, että kuntayhtymät avaavat kirjanpidossaan sitä varten oman kustannuspaikan/ tulosyksikön tai vastaavan: lastensuojelun suurten kustannusten tasausjärjestelmä.
Tasausjärjestelmään maksettava valtion korvaus kirjataan tulokohtaan Tuet ja avustukset/ Muut tuet ja avustukset (valtiolta). Jos kuitenkaan valtion korvausta vastaava meno ei ole vielä realisoitunut, korvaus kirjataan siirtovelaksi: Per Rahatili An Siirtovelat.
Kunnille maksettavat tasauskorvaukset kirjataan kirjanpitoon menokohtaan Avustukset yhteisöille.
31.12.2000 alkaen kuntayhtymien tulee kalenterivuoden lopussa tehdä yhteenveto vuosittaisista tasauskorvauksista sekä kunnilta perityistä ennakoista. Yhteenvedon perusteella kunnille palautetaan liikaa perityt ennakot tai niille lähetetään lisälasku, mikäli vuoden kustannukset ylittävät tasausjärjestelmään kerätyn määrän.
Tasausjärjestelmän vaatimat taloushallinnon toimenpiteet kunnissa
Tasauskorvaukseen oikeuttavat kaikki lastensuojelulain 11 §:ssä tarkoitettuun huoltosuunnitelmaan kirjatut lastensuojelutoimenpiteiden kustannukset. Tämä merkitsee sitä, että tasaukseen oikeuttavat sekä avo- että sijaishuollon kustannukset. Lastensuojelutoimenpiteiden kustannuksiksi voidaan lukea todelliset ko. palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset. Esimerkiksi laskennallisia korkoja, sisäisiä katteita, yleishallinnon kuluja tai esim. sosiaalitoimen yleisen hallinnon kuluja ei voida lukea lastensuojelun kustannuksiin.
Lastensuojelun kustannuksia aiheutuu eri tehtäväalueilla; mm. kotipalvelussa, päivähoidossa, laitoshoidossa, perheneuvolassa jne. Kaikki huoltosuunnitelmaan sisältyvät lastensuojelun kustannukset tulee erilliskirjanpidon/ kustannuslaskennan/ rekisteröinnin/ kortiston tms. avulla kohdistaa aiheuttamisperiaatteen mukaisesti lastensuojelun kustannusten tasausjärjestelmään. Kustannusseuranta tulee järjestää perhekohtaisesti. Erillisseurannassa tulee huomioida se, että kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilaston luokitusta ei näiltä osin muuteta. Tällöin mm. kaikki lasten päiväkotihoidon kustannukset (myös lastensuojelun osalta) tilastoidaan kohtaan lasten päiväkoti, kaikki kotipalvelun kulut kohtaan kotipalvelu jne. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että lastensuojelun tasausjärjestelmän kustannusten seuranta joudutaan järjestämään erillisenä seurantana, ohi kirjanpidon seuraavasti:
perhekohtainen seuranta
perhekohtaiset vuosikustannukset huoltosuunnitelman laatimispäivästä alkaen
kuitenkin kalenterivuosittain selvitettävä saatavat ja velat (niiltä osin kuin ne ovat selvitettävissä)
Kuntayhtymälle maksettava tasausjärjestelmän rahoitusosuus kirjataan kunnassa menokohtaan: Avustukset yhteisöille. Rahoitusosuuden palautus tai lisäkanto (tai arvio siitä) kirjataan tilinpäätöksen yhteydessä siirtosaamiseksi tai siirtovelaksi.
Tasausjärjestelmästä saatu tasauskorvaus kuntayhtymältä kirjataan kunnan kirjanpidossa tulokohtaan Muut tuet ja avustukset (muilta).
Menojen ja tulojen kohdistaminen oikealle tilikaudelle
Sekä kuntayhtymässä että kunnassa tulee tilikauden päättyessä menot ja tulot tulee kohdistaa oikeille tilikausille. Tilikaudelle kuuluvat, vielä tilinpäätöshetkellä maksamatta olevat menot ja tulot on kirjattava kuluiksi ja tuotoiksi. Vastaavasti myös realisoitumattomat, mutta jo ennalta maksetut menot ja tulot on oikaistava pois kuluista ja tuotoista. Menot ja tulot jaksotetaan sille tilikaudelle, jolle ne kuuluvat, siirtyvien erien avulla (siirtosaamiset ja siirtovelat).
Pekka Alanen, varatoimitusjohtaja
Tuula Taskula, sosiaali- ja terveystoimen päällikkö