Johdanto

• Lainsäädäntötausta
• Menettely ja viranomaisen harkinta

Lainsäädäntötausta

Säännökset hallintopakosta löytyvät maankäyttö- ja rakennuslaista (MRL, 132/1999), uhkasakkolaista (UhkasakkoL, 1113/1990) sekä yleisestä hallintoa säätelevästä hallintolaista (HL 434/2003). Uhkasakko- ja hallintolaki ovat yleislakeja. Maankäyttö- ja rakennuslaki on erityislaki. Yleislakien säännökset tulevat sovellettavaksi vain, jos erityislaissa ei ole asiasta nimenomaisesti säädetty tai jos yleislain säännösten voidaan katsoa täydentävän erityislain säännöksiä.

Niin valvonnassa kuin myös hallintopakon käyttämisessä viranomaisen on pysyttävä sille säädetyn toimivallan rajoissa. Puuttua voidaan vain ko. viranomaisen toimivaltaan kuuluviin asioihin – ei muiden viranomaisten toimivallan alaan eikä yksityisoikeudellisiin asioihin. Toimivalta voi perustua esimerkiksi MRL 166 § (rakennuksen kunnossapito), 167 § (kiinteistön siistiminen) tai 169 § (ulkovarastointi) sekä hallintopakkoa koskevaan 182 §:ään. Usein kyse on myös luvattomasta rakentamisesta (MRL 125 §). Oikeuskäytännön perusteella myös asemakaavan vastainen tilanne.

• KHO 1986 II 71: Rakennuslautakunnan toimivaltaan ei kuulunut velvoittaa henkilöä vastoin tahtoaan hakemaan rakennustöiden lupaa. Puolestaan rakennusvalvontaviranomaisen toimivallan ulkopuolelle jäävät esimerkiksi naapurin tontille ulottuvista oksista huolehtiminen sekä rasiteoikeuden käyttämisen estäminen.
• KHO 5.7.2011 taltio 1929: Asemakaavamääräyksen mukaan istutettavan tontin osan merkinnällä varustetut tontinrajat oli varustettava 1,2-2,0 metriä korkealla pensas- tai puuaidalla. Rakennuspaikan vastapäisen kiinteistön omistaja vaati, että rakennuslautakunta velvoittaa kiinteistön omistajan leikkaamaan tontin rajalla istutettavaksi määrätyllä alueella olevan useiden metrien korkuiseksi kasvaneen kuusiaidan kaavamääräyksen mukaiseen korkeuteen. Lautakunta oli hakemuksen johdosta päättänyt, että asemakaavamääräyksen tarkoittama kuusiaita oli leikattava ja sen sopiva korkeus oli noin 3,5 metriä. Lautakunta oli hylännyt vaatimuksen kiinteistön omistajan velvoittamisesta madaltamaan aita 2 metrin korkuiseksi. KHO katsoi, että velvoite aidan madaltamiseen oli voitu perustaa MRL:n 182 §:n 1 momenttiin ja asemakaavamääräykseen. Rakennuslautakunta oli kuitenkin voinut tekemiensä havaintojen perusteella ja harkintavaltansa rajoissa vaatimuksen enemmälti hyläten velvoittaa kiinteistönomistajan leikkaamaan kuusiaidan päätöksestä ilmenevään korkeuteen.

Hallintopakkoasioissa on keskeistä menettely- ja muotosäännösten noudattaminen. Menettelyssä tapahtuneen virheen vuoksi asia kumoutuu todennäköisesti muutoksenhaussa. Koko prosessi viivästyy, kun menettely on aloitettava alusta.

Menettely ja viranomaisen harkinta

Yleisen edun valvominen rakennustoiminnassa on kunnan rakennusvalvontaviranomaisen tehtävä. Yleinen etu voidaan hahmottaa ”vastaparina” rakentajan yksityiselle edulle, mutta toisaalta pelkkä naapurin etu ei ole yleistä etua. Tilannetta on siis arvioitava yleisellä tasolla. Yleisellä edulla tarkoitetaan mm. terveellistä ja turvallista ympäristöä sekä maankäytön tavoitteita.

Rakennusvalvontaviranomaisen toimivaltaan kuuluu päättää velvoitteen ja tehosteen asettamisesta sekä tehosteena olevan uhan tuomitsemisesta tai täytäntöönpanosta. Molemmista päätöksistä voi valittaa hallinto-oikeuteen ja mahdollisesti korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Rakennustarkastajan toimivaltaan kuuluvat valvonta ja toimenpiteisiin kehottaminen rakentamiseen liittyvänä neuvontana ja ohjauksena sekä velvoitteen asettamisvaiheen että tuomitsemisvaiheen kuulemisen hoitaminen.

Hallintopakon käyttämisessä viranomaisella on pääsääntöisesti harkintavaltaa. Ehdotonta puuttumisvelvollisuutta ei ole, vaan tapauskohtaisen harkinnan perusteella arvioidaan, tuleeko ryhtyä toimenpiteisiin. Rikkomuksen laatu ja merkitys on kuitenkin syytä ottaa huomioon harkintavaltaa käytettäessä. Harkintavaltaa ohjaavat hallinnon yleiset oikeusperiaatteet (HL 6 §). Tärkeää on muistaa yhdenvertaisuus, niin että samankaltaisissa tilanteissa toimitaan johdonmukaisesti samalla tavalla.

Missä vaiheessa lain tai sen nojalla annettujen säädösten tai määräysten vastaiseen menettelyyn on puututtava? Puuttua täytyy, kun rikkomus ei ole vähäinen tai kun yleinen etu edellyttää puuttumista, esimerkiksi luvattomaan rakentamiseen tulee pääsääntöisesti puuttua. (ks. esim. AOK 12.4.1996, EAOA 19.5.2004)

Maankäyttö- ja rakennuslaissa on eräiden tilanteiden osalta säädetty velvoittavasti siten, että harkintavaltaa ei ole.

MRL 166 §:n 3 momentin nojalla rakennus tulee määrätä purettavaksi tai kieltää sen käyttäminen, jos rakennuksesta on ilmeistä vaaraa turvallisuudelle.

MRL 170 §:n nojalla tulee velvoittaa määräajassa saattamaan työ loppuun taikka ryhtymään muihin toimenpiteisiin, jotka terveellisyyden, turvallisuuden taikka ympäristölle aiheutuvan haitan tai häiriön vuoksi ovat tarpeen, jollei aloitettua rakennustyötä tai muuta toimenpidettä ole saatu valmiiksi ennen luvan tai viranomaishyväksynnän raukeamista.

Mahdollista luvan myöntämistä ja hallintopakkopäätöksen tekemistä ei voi käsitellä yhdessä, koska asioihin liittyvät kuulemista, päätöksen tiedoksiantoa ja muutoksenhakua koskevat lainsäädökset ovat erilaiset. (KHO 1978 II 94)

Toisen menettelyn vireillä olo voi estää hallintopakon käyttämisen.

• KHO 1990 A 75: Lainvastaisen tilan poistamiseksi tehdyn poikkeamislupahakemuksen vireillä oleminen ei ollut oikeudellisesti esteenä RakL 144 §:n mukaisiin toimenpiteisiin ryhtymiselle.
• KHO 2014:70: KHO totesi muun ohella, että kun otettiin huomioon sekä uhkasakkolain 12 § että hallintolain 6 §, ei lautakunta ollut voinut velvoittaa X:ää poistamaan tilalta käytöstä poistettuja esineitä sekä maankäyttö- ja rakennuslain että jätelain nojalla tilanteessa, jossa kummankin lain nojalla asetetut päävelvoitteet kohdistuivat käytännössä samoihin esineisiin, eikä ensin asetetun velvoitteen osalta ollut tutkittu sitä, oliko tuon velvoitteen tehosteeksi asetettu uhkasakko ollut tuomittava maksettavaksi.
• Ajan kuluminen ei ole ehdoton este hallintopakon käyttämiselle. Menettely on arvioitava tapauskohtaisesti. Menettely on mahdollinen ainakin silloin, kun sille on painava ja yleisen edun kannalta perusteltu syy.
• KHO 2016:91: A oli 1970-luvulla rakentanut vapaa-ajan käyttöään varten rakennuksia saareen, joka oli pinta-alaltaan noin 200 m2.
• Asiassa oli KHO:ssa ratkaistavana kysymys siitä, oliko kunnan rakennus- ja ympäristölautakunta voinut sakon uhalla velvoittaa rakennusten omistajaksi sittemmin tulleen A:n kuolinpesän poistamaan saaressa olevat rakennukset sillä perusteella, ettei niille ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytettyjä lupia.
• Rakennuksille ei saadun selvityksen perusteella ollut rakennuslupia. 1950-luvulla kunnalta mahdollisesti annetulla suullisella luvalla ei katsottu olevan merkitystä arvioitaessa 1970-luvulla rakennuslain voimassa ollessa ja mahdollisesti sen jälkeen rakennettujen rakennusten luvallisuutta. Kyseessä oleva kooltaan vähäinen saari sijaitsi alueella, joka oli voimassa olevassa yleiskaavassa varattu MU-alueeksi ja jolla rakentaminen oli kaavamääräyksellä kielletty.
• KHO katsoi, että lautakunnalla oli edellä mainitut seikat huomioon ottaen ollut painava ja yleisen edun kannalta perusteltu syy määrätä saarella olevat rakennukset poistettaviksi huolimatta siitä, että rakennukset olivat olleet saarella useita kymmeniä vuosia ilman, että viranomaiset olivat puuttuneet asiaan.
• KHO 1992 A 78: Vähäinen loma-asunto oli rakennettu vuonna 1960 ilman rakennuslupaa vesijättöalueelle. Rakennusviranomaiset olivat vasta vuonna 1990 ryhtyneet pakkotoimenpiteisiin naapurin aloitteesta. Näissä oloissa rakennusluvan puuttumista oli pidettävä vähäisenä virheenä.
• KHO 1976 A I 4: Lomarakennuksen rakentaminen ilman tarvittua rakennuslupaa oli tapahtunut jo vuonna 1951 eivätkä viranomaiset olleet ennen vuotta 1970 ryhtyneet toimenpiteisiin rakennuksen poistamiseksi. Tila, jolla rakennus sijaitsi, liittyi rakennettuun alueeseen ja tieyhteys sekä vesihuolto olivat järjestettävissä. Edellä mainittuun nähden ja ottaen huomioon rakennuksen laatu rakennuksen pysyttämistä edelleen paikallaan oli pidettävä vähäisenä virheenä ja oli erityistä syytä olla ryhtymättä RakL 144 §:n nojalla rakennuksen poistamiseen.