Julkaisun etusivulle

Esteellisyys maakunta-, yleis- ja asemakaavoituksessa

Esteellisyys maakunta-, yleis- ja asemakaavoituksessa

Maakuntakaavoitus

Yleiskaavoitus

Asemakaavoitus

Esteellisyyttä kaavoituksessa on syytä arvioida eri kaavamuotojen osalta erikseen. Esteellisyys tulee harvemmin kyseeseen laaja-alaisemmissa ja yleispiirteisemmissä kaavoissa kuin yksityiskohtaisemmassa, esimerkiksi suoraan rakentamista ohjaavassa kaavoituksessa. 

Usein esteellisyys tulee arvioitavaksi tilanteissa, joissa luottamushenkilö tai viranhaltija taikka hänen läheisensä omistaa maata kaavoitettavalla alueella. Maanomistus maakunta-, yleis- tai asemakaava-alueella itsessään ei kuitenkaan automaattisesti synnytä esteellisyyttä. Henkilön hyvin vähäinen ja merkityksetön maanomistus laajalla kaava-alueella ei yleensä synnytä esteellisyyttä. Maanomistukseen voi kuitenkin liittyä esteellisyyden synnyttäviä vaikutuksia. Myös muunlainen intressi saattaa synnyttää esteellisyyden.

Esteellisyyden arvioinnissa on muistettava, että valtuutetun käsitellessä kaava-asiaa valtuustossa esteellisyys edellyttää henkilökohtaisuutta. Jos valtuutettu ottaa osaa kaava-asian käsittelyyn muussa toimielimessä kuin valtuustossa, häneen sovelletaan hallintolain 28 §:ssä säädettyjä esteellisyysperusteita. Henkilö voi olla esteellinen käsittelemään kaavaa esimerkiksi kunnanhallituksessa, mutta ei valtuustossa. Yleensä valtuutetun tai hänen läheisensä kuuluminen jonkin yhteisön hallintoelimeen ei vielä synnytä esteellisyyttä käsitellä yhteisön asiaa kunnassa. 

KHO 20.7.2017/3597. A oli ollut X:n johtokunnan puheenjohtaja ja yrittäjävastaava. X oli osallisena kaava-asiassa. Puheenjohtajuus tai yrittäjävastaavan rooli ei johtanut siihen, että kaava-asian olisi voitu katsoa koskevan valtuutettua henkilökohtaisesti. 

KHO 2015:92. A oli kaupunkikonserniin kuuluvan säätiön hallituksen puheenjohtaja. A oli toiminut puheenjohtajana kaupungin nimeämänä. Asemakaavan muutokseen ei liittynyt A:n osalta merkityksellistä henkilökohtaista taloudellista etua tai vastaavaa intressiä. Ei henkilökohtaisuutta. 

KHO 21.9.2011/2678. Päätöksenteossa väitettin menetellyn virheellisesti, koska esteelliseksi väitetyt henkilöt olivat olleet ydinvoimavaihemaakuntakaavasta hyötyvän X Oy:n osakastahojen ylintä päätäntävaltaa käyttävän edustajiston jäseniä, hallintoneuvoston jäseniä tai hallituksen jäseniä ja koska jäsenyys päättävissä toimielimissä oli luonut oikeutettuja odotuksia edistää yhtiön etua.

Maakuntavaltuuston päätös ei koskenut henkilökohtaisesti esteelliseksi väitettyjä maakuntavaltuutettuja taikka heidän hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuja läheisiään. Valtuutetut eivät siten olleet esteellisiä käsittelemään asiaa maakuntavaltuustossa valtuuston päättäessä maakuntakaavan hyväksymisestä.

KHO 23.11.2010/3390. Valtuusto oli päättänyt asemakaavan muutoksen hyväksymisestä mm. H:n seurakunnan omistamalla alueella. Valtuutetuista A ja B olivat seurakunnan kirkkovaltuuston ja kirkkoneuvoston jäseniä. Valtuuston päätös ei koskenut A:ta ja B:tä henkilökohtaisesti siten, että he olisivat olleet esteellisiä ottamaan osaa asian käsittelyyn valtuustossa. 

KHO 2009:63. Asemakaavapäätöksen tekemiseen oli osallistunut 40 HOK-Elannon edustajistossa istuvaa kaupungin valtuutettua ja kaksi kaupungin apulaiskaupunginjohtajaa. Luottamuksen puolueettomuuteen ei katsottu valituksessa toteutuvan, jos merkittävä osa kaavoituspäätöksen tekijöistä oli mukana jonkin yrityksen hallinnossa. Valtuuston jäsenen osallistuminen sellaisen yhteisön hallintoon, jonka etuun kaavan hyväksymispäätös saattaa vaikuttaa, ei ollut esteellisyysperuste. 

Muiden henkilöiden kuin valtuutettujen (valtuusto) esteellisyyttä arvioidaan kaavoituksessa yleensä sitä kautta, onko kyse asianosaisuudesta (HL 28.1 §:n 1 kohta), aiheutuuko kaavaratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa (HL 28.1 §:n 3 ja 5 kohta) tai vaarantuuko puoluettomuus muusta erityisestä syystä (HL 28.1 §:n 7 kohta). Oikeuskirjallisuudessa ja oikeuskäytännössä on lopputuloksesta aiheutuvalta hyödyltä tai vahingolta edellytetty erityisyyttä ja sitä, että se on odotettavissa olevaa, minkä lisäksi taloudelliselle tai muulle vastaavalle intressille on asetettu sekä konkreettisuusvaatimus että tietynasteinen välittömyysvaatimus (mm. KHO 2018:144).

Kaava-asioissakin esteellisyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti. Esteellisyyttä arvioidaan sen ajankohdan tilanteen mukaisesti, jolloin henkilö osallistuu kaava-asian käsittelyyn. Jos esteellisyyden konkreettisesti muodostavaa perustetta ei ole ollut olemassa sillä hetkellä, kun henkilö osallistuu kaava-asian käsittelyyn, kaavapäätös ei synny tältä osin virheellisessä järjestyksessä.

Maakuntakaavoitus

Maakuntakaavoja laativat maakuntaliitot. Valtuutettuihin ja yhtymäkokousedustajiin sovelletaan kuntalain 97 §:ää. Muutoin maakuntaliitossa, esimerkiksi maakuntahallituksessa, sovelletaan hallintolain 28 §:ssä säädettyjä esteellisyysperusteita. 

Oikeustapauksia esteellisyyden arvioimisesta maakuntakaavojen osalta ei juurikaan ole. Maakuntakaavat ovat luonteeltaan niin laaja-alaisia ja yleispiirteisiä, että maanomistajaa maakuntakaavan alueella ei normaalitilanteessa voine pitää esteellisenä osallistumaan kaava-asian käsittelyyn. Varsinkin kokonaismaakuntakaavat koskevat yleensä kaikkia maakuntaliitossa asiaa käsitteleviä, jolloin kaavan ei voitane katsoa koskevan valtuutettua henkilökohtaisesti. Muulle henkilölle kuin valtuutetulle ei välttämättä odoteta tulevan kaavaratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa. 

Maakuntakaavaan (ml. vaihemaakuntakaava) voi kuitenkin liittyä erityispiirteitä, jolloin esteellisyys voi tulla kyseeseen. Kaavan vaikutus maanomistajaan voisi olla riittävän merkittävä esimerkiksi, jos kaavassa osoitetaan uusi suojeluvaraus maanomistajan kiinteistölle tai kiinteistö sijaitsee kaavassa osoitetun uuden valtatien linjalla tai sen välittömässä läheisyydessä ja linjauksella olisi merkittäviä vaikutuksia kiinteistön kannalta.

KHO 28.12.2007/3417. Valtioneuvoston mukaan valtuutetun esteellisyyttä harkittaessa on kaavan sisältöä arvioitava kunkin valtuutetun osalta tapauskohtaisesti ottaen huomioon maakuntakaavan luonne yleispiirteisenä suunnitelmana, joka tarkentuu kuntakaavoituksessa. Esteellisyyttä on arvioitava ottaen huomioon maanomistuksen merkitys kaavakokonaisuuden kannalta sekä se, miten asianomaisen henkilön aluetta on käsitelty alueen entiseen käyttöön ja muiden maanomistajien alueiden käyttöön verrattuna. Mahdollista esteellisyyttä harkittaessa on huomiota kiinnitettävä myös kaavan oikeusvaikutuksiin. Ei esteellisyyttä. (KHO: ei muutosta)

KHO 16.10.2002/2563. Valituksessa väitettiin, että maakuntahallituksen jäsenet A ja B olisivat olleet esteellisiä käsittelemään seutukaavaa valtatien 7 linjauksen osalta. A ja B asuivat omistamillaan kiinteistöillä. 

A:n kiinteistön ja vaihtoehdon 1 mukaisen tielinjauksen välinen etäisyys oli noin 300 metriä ja näiden välillä oli saari. Vaihtoehdon 2 mukainen tielinjaus kulki tunnelissa A:n kiinteistön kohdalla. Siten valtatien uudella linjauksella ei katsottu olleen merkittäviä vaikutuksia A:n kiinteistön kannalta. A:n kiinteistö ei sijainnut nykyisen valtatien 7 melualueella. Jos moottoritie olisi toteutettu nykyisen valtatien paikalle, liikenteen aiheuttama melu saaressa olisi lisääntynyt. Muutosta ei kuitenkaan katsottu merkittäväksi, koska melusuojausta oli yleissuunnitelman mukaan tarkoitus parantaa. Valtatien linjausratkaisu seutukaavassa ei merkittävästi vaikuttanut A:n kiinteistölle kantautuvan melun määrään. 

B:n kiinteistön kohdalla tielinjauksen vaihtoehdot 1 ja 2 noudattivat valtatien 7 nykyistä linjausta. Kiinteistön ja tielinjauksen välinen etäisyys oli noin 100 metriä. Nykyisin valtatie kulki saaressa pengerryksellä. Tien pohjoispuolelle oli rakennettu melusuojaus. Saaressa tuli jatkossakin kulkemaan vilkkaasti liikennöity tie valtatien 7 uudesta linjauksesta riippumatta. Näin ollen valtatien linjauksen ei voitu katsoa muuttavan olemassa olevaa tilannetta B:n kiinteistön kannalta niin merkittävästi, että B olisi ollut esteellinen käsittelemään seutukaavaa tältä osin. Koska kysymyksessä oli kokonaisseutukaava, kaikki maakuntahallituksen jäsenet asuivat kaava-alueella. Näin ollen jokaisella seutukaavan kaavamerkinnällä saattoi olla jonkun maakuntahallituksen jäsenen kannalta myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia.

Kun otettiin huomioon seutukaavan yleispiirteisyys ja oikeusvaikutukset sekä kiinteistöjen sijainti suhteessa valtatien 7 linjausvaihtoehtoihin seutukaavassa osoitettu valtatien linjaus ei ollut sellainen ratkaisu, josta olisi ollut odotettavissa A:lle ja B:lle hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä tai vahinkoa. A ja B eivät olleet esteellisiä.

Maakuntakaavan käsittelyyn voi osallistua maakuntaliitossa henkilö, joka käsittelee myös kunnassa kaavoitusta koskevia asioita. Maakuntavaltuuston valtuutetun ja liiton muiden toimielinten jäsenet ovat poliittisin perustein valittuja kuntatason luottamushenkilöitä. Maakuntaliiton päätöksentekojärjestelmän perusluonteesta johtuen, kun lisäksi otetaan huomioon kuntalain 97 §:n 3 momentti, tällainen henkilö ei ole esteellinen osallistumaan maakuntakaavaa koskevaan päätöksentekoon maakuntavaltuustossa, -hallituksessa tai maakuntakaavan ohjausryhmässä sillä perusteella, että päätökset ovat koskeneet myös kuntaa.

KHO 24.4.2019/1687. Asiassa oli vielä arvioitava, onko luottamus henkilön puolueettomuuteen vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetun muun erityisen syyn vuoksi. Tällaisen muun erityisen syyn puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen on oltava samanasteinen kuin muidenkin saman momentin mukaisten esteellisyysperusteiden. Tällaisena erityisenä syynä ei siten voida pitää sitä valituksessa esitettyä seikkaa, että kaupungissa on ollut käynnissä nyt kysymyksessä olevan maakuntakaavan alueelle sijoittuvia kaavahankkeita tai sitä, että henkilö on ottanut näihin vireillä oleviin kaavahankkeisiin julkisesti kantaa.

Henkilö ei ollut valituksessa esitettyjen seikkojen johdosta esteellinen osallistumaan maakuntakaavan valmistelua ja hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon maakuntavaltuustossa, maakuntahallituksessa eikä maakuntakaavan ohjausryhmässä. Maakuntavaltuuston päätös maakuntakaavan hyväksymisestä ei näin ollen syntynyt tällä perusteella virheellisessä järjestyksessä.

KHO 31.10.2014/3359. A katsoi ympäristöministeriölle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemissään valituksissa, että G oli esteellisenä osallistunut maakuntakaavan käsittelyyn maakuntahallituksessa ja maakuntavaltuustossa. A oli vaatinut, että maakuntakaava kumotaan muun ohella tällä perusteella merkintöjen r 602 ja r 603 osalta.

Merkintä r 603 koskee E:n yhdessä F:n kanssa omistamaa tilaa. Asiassa oli A:n valituksen johdosta arvioitava, onko G, joka on E:n omistaman yhtiön hallituksen jäsen, ollut nyt kysymyksessä olevassa maakuntakaava-asiassa esteellinen sillä perusteella, että hän oli osallistunut edellä mainittujen r-merkintöjen tarkoittamia alueita koskevien yleiskaavojen käsittelyyn tilanteessa, jossa yleiskaavoissa näille alueille on osoitettu vastaavat maankäyttömerkinnät ja ottaen samalla huomioon, että näillä alueilla olevilla rakennuksilla ei ole ollut asianmukaisia lupia.

Yleiskaavalla ei ole ohjausvaikutusta maankuntakaavaa laadittaessa. Tähän nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon se, että maakuntakaavan laatimisen esteenä ei ole se, että siinä osoitettava maankäyttö on osittain jo toteutunut tai että toiminto on osoitettu tai tarkoitus osoittaa yksityiskohtaisemmassa kaavassa, G ei ollut esteellinen osallistumaan maakuntakaavaa koskevan asian käsittelemiseen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että hän oli osallistunut samoja alueita koskevien muiden kaavojen käsittelyyn.

Myöskään A:n valituksessa viitattu hallituksen jäsenyys sellaisessa yhtiössä, jonka ei ole väitettykään omistavan valituksessa tarkoitettua aluetta, ei ollut sellainen hallintolain 28 §:n 1 momentin 1–6 kohtiin verrattava seikka, että G olisi mainitun hallituksen jäsenyytensä tai siihen liittyvien tuttavuus- tai ystävyyssuhteidensa vuoksi ollut esteellinen osallistumaan asian valmisteluun maakuntahallituksessa tai -valtuustossa.

Maakuntavaltuuston päätös ei siten ollut syntynyt A:n esittämillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä.

Yleiskaavoitus

Yleiskaavoitus voi olla yleispiirteistä ja laaja-alaista kaavoitusta (esim. strategiset yleiskaavat), myös useaa kuntaa koskevaa kuntien yhteistä yleiskaavoitusta, mutta se voi myös yksityiskohtaisuudellaan ja suppea-alaisuudellaan muistuttaa yksityiskohtaista kaavoitusta ja ohjata suoraan rakentamistakin (tuulivoimayleiskaavat ja rantayleiskaavat). Yleiskaavoituksen yhteydessä on mahdotonta antaa kaikkiin tilanteisiin sopivaa ohjetta esteellisyyden arvioimiseksi.

Esteellisyyteen vaikuttaa yleiskaavan yleispiirteisyyden lisäksi muun muassa oikeusvaikutukset, kaava-alueen laajuus ja maanomistajan maanomistukseen liittyvät näkökohdat (laajuus, olemassa oleva maankäyttö ja suunnitellut muutokset jne.). Maanomistus yleiskaava-alueella ei tarkoita asianosaisasemaa eikä se automaattisesti synnytä esteellisyyttä. 

Helsingin HAO 20.12.2023 7469/2023. Hallinto-oikeus totesi, että asianosaisasemaan pohjautuva esteellisyys syntyy, jos asia koskee virkamiehen tai hänen läheisensä oikeutta, etua tai velvollisuutta siten, että tätä on kohdeltava asiassa asianosaisena. 

Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytty yleiskaava on yleispiirteinen yleiskaava, jossa on osoitettu merkittävä osa kunnan maankäytöstä. Kaavan perusteella ei voida suoraan myöntää rakennuslupia. Henkilön entisen puolison tai entisen puolison isän maanomistukset kunnan alueella eivät tee heistä asianosaisia yleiskaava-asiassa. (KHO: valituslupahakemuksia ei ole vielä käsitelty)

Yleispiirteiset ja laajempialaiset yleiskaavat eivät yleensä normaalitilanteessa aiheuttane valtuutetun esteellisyyttä. Jos kaavaratkaisu koskee laajoja alueita ja laajaa henkilöjoukkoa, kaava ei välttämättä koske siten välittömästi ja henkilökohtaisesti valtuutettua, että esteellisyys syntyisi. 

KHO 11.11.2016/4778. Hallinto-oikeus totesi, että valtuutettu on esteellinen vain, jos asialla on tai voi olla välittömiä vaikutuksia valtuutetun tai läheisen asemaan. Jäsenyys yhdistyksessä, osuuskunnassa tai osakkeiden omistaminen osakeyhtiössä ei yleensä tee valtuutettua esteelliseksi käsittelemään edes suoraan yhteisöä koskevaa asiaa.

Kaupungin yleiskaava on rakenteellinen yleiskaava, jossa on yleispiirteisesti osoitettu kaupungin alueen maankäyttö. Kaavan perusteella ei voi suoraan saada rakennuslupaa esimerkiksi tuulivoimalan rakentamiseen. Kaupunginvaltuuston kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen ei ole selvitetty koskeneen henkilökohtaisesti ketään valtuutettua tai heidän läheisiään. Valituksessa mainitut valtuutetut eivät siten olleet esteellisiä käsittelemään asiaa. (KHO: ei muutosta)

KHO 2016:17. Kunnanvaltuusto oli 20.2.2012 hyväksynyt osayleiskaavan, joka koski kunnan keskustaajaman itäpuolisia kasvualueita. Osayleiskaavan keskeisenä tavoitteena oli ratkaista valtatien uusi linjaus kunnan keskustaajaman kohdalla.

Osayleiskaavaa laadittaessa oli tarkasteltu vaihtoehtoisia maankäytön rakennemalleja ja niihin liittyen valtatien kehittämisvaihtoehtoja. Kunnanhallitus oli kokouksessaan 6.4.2010 tehnyt valtuustolle esityksen rakennemallin valinnasta osayleiskaavan jatkosuunnittelun pohjaksi. Kunnanvaltuusto oli kokouksessaan 19.4.2010 päättänyt valita osayleiskaavan jatkosuunnittelun pohjaksi vaihtoehdon B.

Hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa oli muun ohella esitetty, että kunnanvaltuuston päätös 20.2.2012 osayleiskaavan hyväksymisestä oli lainvastainen, koska kunnanhallituksen kokoukseen 6.4.2010 ja kunnanvaltuuston kokoukseen 19.4.2010 oli osallistunut esteellisiä luottamushenkilöitä. Valituksen mukaan luottamushenkilöt olivat olleet esteellisiä, koska he tai heidän läheisensä omistivat kiinteistöjä olemassa olevan valtatien linjauksen vaikutuspiirissä tai osayleiskaavaa laadittaessa esillä olleiden ohikulkutievaihtoehtojen alueella tai läheisyydessä. Hallinto-oikeus kumosi tällä perusteella kunnanvaltuuston 20.2.2012 tekemän osayleiskaavan hyväksymispäätöksen.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen. Kunnanvaltuuston kokouksessa oli päätetty rakennemallin ja samalla valtatien kehittämisvaihtoehdon valinnasta osayleiskaavan jatkosuunnittelun pohjaksi. Osayleiskaavaan liittyvissä selvityksissä ohikulkutievaihtoehdot oli esitetty yleispiirteisinä linjauksina. Esillä olleiden eri linjausvaihtoehtojen vaikutuspiirissä oli laajoja maa-alueita, jotka olivat jakaantuneet lukuisiin kiinteistöihin. Kunnanvaltuuston päätös ei siten ollut koskenut valituksessa mainittuja valtuutettuja kiinteistön omistamisen tai hallinnan perusteella henkilökohtaisesti, eivätkä he olleet esteellisiä osallistumaan valtuuston kokoukseen.

KHO 7.11.2006/2945. Kun otettiin muun ohella huomioon, että valtuuston päätöksessä oli kysymys koko kaupungin aluetta koskevan yleiskaavan hyväksymisestä, päätöksen ei katsottu koskevan valtuutettua tai hänen lähisukulaistaan henkilökohtaisesti.

KHO 25.8.2006/2171. Kun otettiin huomioon seitsemää eri kuntaa koskevan kuntien yhteisen yleiskaavan laajuus ja yleispiirteisyys, valituksessa tarkoitetulla maanomistuksella tai -hallinnalla ei voinut olla esteellisyyttä synnyttävää vaikutusta. 

Esteellisyyttä ei yleensä syntyne, jos yleiskaavassa vain vahvistetaan kiinteistön olemassa oleva maankäyttö eikä kaavaratkaisusta muutoinkaan aiheudu merkittävää muutosta kiinteistöllä olemassa olevaan tilanteeseen nähden. Muu kuin valtuutettu voi olla esteellinen käsittelemään yleiskaavaa esimerkiksi, jos kaavaratkaisusta on odotettavissa hänelle tai hänen läheiselleen erityistä hyötyä tai vahinkoa.

KHO 2016:17. Korkein hallinto-oikeus totesi, että olemassa olevan valtatien kohdalla kunnan keskustaajaman alueella säilyi vilkasliikenteinen tie valtatien uudesta linjauksesta riippumatta. Valtatien mahdollinen uusi linjaus ei siten näiltä osin merkinnyt niin merkittävää muutosta olemassa olevaan tilanteeseen nähden, että luottamushenkilöt olisivat olleet olemassa olevan tien vaikutuspiirissä olevien kiinteistönomistusten vuoksi esteellisiä osallistumaan kunnanhallituksen kokoukseen.

KHO 2009:58. Valtuutetun A yhdessä puolisonsa kanssa omistama kiinteistö oli osayleiskaavassa osoitettu maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi (MA). Siihen liittyvän kaavamääräyksen mukaan alueen kulttuurihistoriallisesti arvokas viljelymaisemakokonaisuus oli säilytettävä avoimena ja pellot oli säilytettävä rakentamattomana.

Hallinto-oikeus katsoi, ettei asiassa ollut esitetty sellaista perustetta, jonka nojalla yleiskaavan hyväksyminen olisi koskenut henkilökohtaisesti A:ta. Kiinteistölle ei ollut osoitettu osayleiskaavassa uusia rakentamiseen varattuja alueita, vaan kaavaratkaisu vastasi alueen nykykäyttöä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa viitattiin siihen, että osayleiskaavalla on muitakin vaikutuksia kuin sen myötä mahdollisesti rakennus- tai poikkeamislupamenettelyssä tai myöhemmässä asemakaavassa saatava rakennusoikeus. A ei ollut esteellinen.

KHO 7.11.2006/2945. A:n väitettiin esteellisenä osallistuneen yleiskaava-asian käsittelyyn valtuutettuna ja kaupunginhallituksen jäsenenä. A toimi X Oy:n hallituksen puheenjohtajana ja kyseisen kiinteistöyhtiön erään osakasyhtiön osakkeenomistajana. A:n väitettiin omistavan lähisukulaisensa kanssa merkittävän osan kauppakeskusta hallitsevan yhtiön osakekannasta. 

Asiassa oli arvioitava, oliko A ollut esteellinen osallistumaan yleiskaavan valmisteluun kaupunginhallituksen jäsenenä, kun otettiin huomioon, että A oli samanaikaisesti ollut X Oy:n hallituksen puheenjohtaja. A oli kaupunginhallituksen jäsenenä esteellinen.

KHO 2002:78. Valtuutettu ja kaupunginhallituksen jäsen A oli yhdistyksen johtokunnan puheenjohtajana 1980–1984. Ensimmäinen yleiskaavaluonnos valmistui vuonna 1992, jolloin A:n puheenjohtajakaudesta oli kulunut jo useita vuosia.

Tähän nähden ja kun otettiin huomioon, että yhdistyksen hallitsemalle alueelle oli kaavassa osoitettu sen nykyistä käyttöä vastaava aluevaraus, luottamus A:n puolueettomuuteen ei ollut vaarantunut hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetusta erityisestä syystä sillä perusteella, että A oli ollut aikaisemmin yhdistyksen johtokunnan puheenjohtaja ja että hän edelleen oli yhdistyksen jäsen.

Se, että yleiskaava on oikeusvaikutukseton, ei vanhemman oikeuskäytännön mukaan vielä merkitse, etteikö esteellisyyttä voisi syntyä. Esimerkiksi maanomistuksen poikkeuksellinen laajuus tapauskohtaisesti voi synnyttää esteellisyyden. Laissa tai oikeuskäytännössä ei ole määritelty mitään yleistä kiinteää rajaa maanomistukselle, jolloin esteellisyys syntyisi, vaan tämä pitää tapauskohtaisesti erikseen arvioida. 

KHO 1988 A 58. I asteen osayleiskaavan alueella maata omistava valtuutettu ei ollut esteellinen osallistumaan osayleiskaavapäätöksen tekemiseen valtuustossa. Huomioon otettiin kaavan oikeusvaikutukset, yleispiirteisyys ja sen sisältö muutoin sekä kaavan suunnitteluperiaatteet ja hänen maanomistuksensa laajuus suhteessa koko kaava-alueeseen.

Tuulivoimayleiskaavat

Esteellisyyttä tuulivoimayleiskaavoissa on usein arvioitu hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan ja 7 kohdan perusteella. Kaavasta aiheutuvat mahdolliset taloudelliset hyödyt tai vastaavasti rakentamisrajoitukset kohdistuvat yleensä osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta ilmenevän suunnittelualueen sekä myöhemmin kaavaluonnoksesta ja kaavaehdotuksesta ilmenevän kaava-alueen maanomistajille. Jos henkilö on jossain kaava-asian käsittelyn vaiheessa omistanut maata suunnittelualueella tai kaava-alueella, esteellisyys voi syntyä.

KHO 2021:69. Sähköverkot Oy:n toimiminen kaavan ohjausryhmässä tai lausuntojen antaminen kaavoituksen eri vaiheissa eivät merkitse, että A Oy tai sen tytäryhtiö Sähköverkot Oy olisivat tuulivoimayleiskaava-asiassa asianosaisia.

KHO 21.5.2019/2298. A ei ole tuulivoimayleiskaavassa maanomistuksensa tai muullakaan perusteella asianosainen eikä hän siten ole esteellinen hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella. (KHO: ei muutosta)

Henkilö on esteellinen (intressijäävi), jos hän on maanomistajana tehnyt tuulivoimayhtiön kanssa vuokrasopimuksen tuulivoimalan toteuttamiseksi ja on siten saamassa taloudellista hyötyä. Esteellisyys myös syntyy, jos henkilö omistaa maata kaava-alueelle suunniteltujen tuulivoimaloiden ns. siipipeittoalueella ja on maanomistuksensa vuoksi todennäköisesti saamassa hankkeesta maanomistajille yleensä maksettavaa korvausta tuulivoimahankkeesta aiheutuvan haitan hyvittämiseksi (yleislausekejäävi). Valtuutettua ei ole kuitenkaan nähty esteelliseksi pelkästään sillä perusteella, että hän voi mahdollisesti saada hyötyä tai korvausta.

Vastaavanlaisia hyötyjä tai rakentamisrajoituksia ei välttämättä ole odotettavissa kaava-alueen ulkopuoliselle maanomistajalle, vaikka hän omistaisi maata kaavan vaikutusalueella. Esteellisyys voi kuitenkin syntyä, jos maanomistus sijaitsee riittävän lähellä yleiskaavassa osoitettua tuulivoimalan aluetta. Jos tuulivoimalasta aiheutuu ennalta arvioiden merkittäviä melu- tai muita vaikutuksia kiinteistölle tai jos maanomistaja olisi saamassa maanomistuksensa johdosta ns. siipipeittokorvausta tuulivoimayhtiöltä, henkilö olisi esteellinen.

Lisätietoa esteellisyydestä tuulivoimakaavoituksessa löytyy Kuntaliiton verkkojulkaisusta

Rantayleiskaavoitus

Valtuutetun esteellisyyttä arvioitaessa merkitystä on annettu maanomistusoloille, vahvistetaanko vain valtuutetun tai hänen läheisensä omistaman kiinteistön nykyinen maankäyttö, osoitetaanko kiinteistölle uutta rakennusoikeutta tai uusi rakennuspaikka ja poiketaanko hänen kohdallaan kaavan yleisistä mitoitusperiaatteista. Jos kaavassa vain vahvistetaan nykyinen maankäyttö eikä maanomistukseen liity erityispiirteitä, valtuutettu ei normaalitilanteessa ole esteellinen käsittelemään rantayleiskaavaa.

KHO 30.6.2011/1813. A:n vaimon omistamalla tilalla oli olemassa oleva maatilan talouskeskus (AM-1). Vaimon sisaren omistamalla tilalla oli olemassa oleva asuinrakennus (AO). A:n veljen omistama rakentamaton tila oli pääosin rantavyöhykkeen ulkopuolella (M-1). Tilalle ollut osoitettu uusia rakennuspaikkoja. Tiloilla oli rantaviivaa yhteensä 1,2 kilometriä. Tiloille oli mahdollista mitoitusperusteen mukaan osoittaa lisää rakennusoikeutta. B:n vaimon kaava-alueella omistamalle tilalle ei ollut osoitettu rakennusoikeutta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, ettei rantaosayleiskaavaa hyväksyttäessä valtuutettujen A ja B tai heidän läheistensä omistamien kiinteistöjen kohdalla ollut poikettu rantaosayleiskaavan yleisistä mitoitusperusteista. Lisäksi otettiin huomioon, että rantaosayleiskaavan käsittämä alue oli varsin laaja ja osoitettujen rakennuspaikkojen määrä suuri sekä mainittujen henkilöiden omistamien kiinteistöjen rantaviiva suhteellisen vähäinen verrattuna kaava-alueen koko rantaviivan pituuteen ja heille osoitettujen rakennuspaikkojen määrä suhteellisen vähäinen verrattuna kaavalla osoitettujen rakennuspaikkojen kokonaismäärään. Esteellisyyttä ei ollut.

KHO 19.1.2007/140. Kunnassa oli laadittu rantaosayleiskaava kahden vesistön ranta-alueelle. Valtuutetun A pojan tilan osalta kaavassa oli todettu nykyinen maankäyttö. Valituksessa ei esitetty perusteita päätöksen kumoamiselle. A:n tytär omisti kaavoitettavalla alueella tilan, joka oli kaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on ympäristöarvoja (MY). Kaavassa oli ainoastaan todettu tilan nykyinen maankäyttö. 

Kun otettiin lisäksi huomioon, että kaava-alue oli laaja ja maanomistus tähän nähden suppea sekä myös rantaosayleiskaavan sisältö ja tavoite määritellä suoraan osayleiskaavan pohjalta yksityiskohtainen rantarakentaminen, A ei hallinto-oikeuden mukaan ollut esteellinen ottamaan osaa osayleiskaavaa koskevaan päätöksentekoon. (KHO: ei muutosta)

Rantayleiskaavoissa voidaan valtuutetun tai hänen läheisensä kiinteistölle osoittaa myös uusi rakennuspaikka tai rakennusoikeutta. Esteellisyyttä ei aikaisemman oikeuskäytännön mukaan ole tällöinkään aina syntynyt, jos kaavan yleisistä mitoitusperiaatteista ei poiketa. Edellä mainituissa KHO:n ratkaisuissa on otettu kantaa myös näihin tilanteisiin. Suunnitteluperiaatteista poikkeaminen yksittäisen valtuutetun tai hänen läheisensä kohdalla voi synnyttää esteellisyyden.

KHO 30.6.2011/1813. A:n yhdessä vaimonsa kanssa kokonaan tai osaksi omistamille rantaosayleiskaava-alueella sijaitseville tiloille ja hänen isänsä omistamalle tilalle oli osoitettu yhteensä kaksi uutta AO-rakennuspaikkaa kolmen olemassa olevan asuinrakennuspaikan lisäksi. B:n vaimon omistamille tiloille oli osoitettu kummallekin uusi RA-rakennuspaikka.

Asiassa ei voitu päätellä, että rantaosayleiskaavaa hyväksyttäessä valtuutettujen A ja B tai heidän läheistensä omistamien tilojen kohdalla olisi poikettu rantaosayleiskaavan yleisistä mitoitusperusteista. Kaavassa henkilöitä oli kohdeltu siten samalla tavoin kuin muitakin maanomistajia eikä kaavassa tehtyjä ratkaisuja ollut kohdistettu erityisesti heihin.

Kun lisäksi otettiin huomioon, että rantaosayleiskaavan käsittämä alue oli varsin laaja ja osoitettujen rakennuspaikkojen määrä suuri sekä mainittujen henkilöiden omistamien kiinteistöjen rantaviiva suhteellisen vähäinen verrattuna kaava-alueen koko rantaviivan pituuteen ja heille osoitettujen rakennuspaikkojen määrä suhteellisen vähäinen verrattuna kaavalla osoitettujen rakennuspaikkojen kokonaismäärään, kaavan ei katsottu koskevan A:ta tai B:tä henkilökohtaisesti.

KHO 19.1.2007/140. B omisti vaimonsa kanssa tilan kahden vesistön ranta-alueille laaditun rantaosayleiskaavan alueella. Tila sijaitsi järven ranta-alueella. Tila oli osoitettu kaavassa rakennuspaikaksi (AO), vaikka tilalla sijaitsi vain saunamökki. B osallistui rantaosayleiskaavan hyväksymispäätöksen tekemiseen, mutta ei osallistunut kaavan laadintaan.

Korkein hallinto-oikeus kumosi kaavan hyväksymispäätöksen osittain B:n esteellisyyden johdosta. Asiassa saadun selvityksen perusteella, joka koski tilalle osoitetun maankäytöllisen suunnitteluratkaisun poikkeavuutta suhteessa rantaosayleiskaavan suunnitteluperusteisiin, päätös koski valtuutettu B:tä henkilökohtaisesti.

Rantayleiskaavat, jotka ohjaavat suoraan rakentamista, voivat tuoda maanomistajalle sellaista hyötyä, joka synnyttää esteellisyyden. Lähtökohtana lienee syytä pitää muiden luottamushenkilöiden kuin valtuutettujen (valtuusto) kohdalla, että rantayleiskaava-alueella maanomistaja on esteellinen ottamaan osaa kaava-asian käsittelyyn. Merkitystä voi kuitenkin olla maanomistuksen laajuudella ja sillä, onko rakennuspaikka jo ennestään käytössä ja kaavassa vain vahvistetaan olemassa oleva maankäyttö.

Asemakaavoitus

Asemakaavoissa lähtökohtana voidaan pitää, että kaava-alueella maata omistava on esteellinen osallistumaan kaava-asian käsittelyyn. Poikkeuksellisesti asiaa voisi olla mahdollista tulkita toisin, jos tähän olisi perusteita mm. kaava-alueen laajuuden, kaavan sisällön ja maanomistuksen vähäisyyden vuoksi tai jos kaavassa vain vahvistetaan olemassa oleva maankäyttö tontilla. Myös välittömästi kaava-alueeseen rajoittuvan kiinteistön omistaja voi olla esteellinen, jos kaavalla olisi merkittäviä vaikutuksia kiinteistön käytölle.

KHO 31.8.2004/2132. A:n täti B omisti asemakaava-alueen läheisyydessä sijaitsevan kiinteistön, joka oli yhteisen vesialueen osakastila 41,3 prosentin osuudella. Yhteisen vesialueen osakaskiinteistöjä oli kiinteistörekisterin mukaan 14. Vesialueen pinta-ala oli 68,1470 hehtaaria. Siitä kuului asemakaava-alueeseen noin 1 000 m2 suuruinen vesialue, joka yhdessä kunnan omistamaan tilaan lunastetun vesijättömaa-alueen kanssa oli asemakaavassa osoitettu venesatamaksi (LV).

Hallinto-oikeuden mukaan B:lle ei ollut odotettavissa asemakaavasta erityistä hyötyä tai vahinkoa pelkästään sillä perusteella, että hän omisti kiinteistön kaava-alueen lähellä. Kun otettiin huomioon yhteisen vesialueen vähäinen osuus kaava-alueesta, B:lle ei myöskään yhteisalueen osakkuuden perusteella ollut odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa kaavasta. A ei siten ollut B:n kiinteistönomistuksen perusteella esteellinen osallistumaan kaavan viranomaisneuvotteluihin. (KHO: ei muutosta)

KHO 31.8.2004/2131. Valtuutetun A setä oli yhteisen vesialueen osakas. Osakaskuntaan kuului 107 kiinteistöä, joista setä omisti kaksi. Kun otettiin huomioon yhteisalueesta asemakaava-alueeseen kuuluvan osan vähäisyys sekä sedän vähäinen osuus yhteisalueesta, asemakaavan hyväksymispäätös ei koskenut henkilökohtaisesti setää. Valtuutettu ei ollut lähisukulaisuuden perusteella esteellinen päättämään asemakaavan hyväksymisestä valtuustossa.

A:n vaimon sisaren mies B hallitsi vuokrasopimuksen perusteella osaa kiinteistöstä. Kiinteistö sijaitsi kaava-alueen eteläpuolella ja rajoittui kaavassa osoitettuun lähivirkitysalueeseen. Hallinto-oikeuden mukaan lähivirkistysalue ei kuitenkaan vaikuttanut vuokra-alueen käyttöön eikä asemakaava muutoinkaan koskenut B:tä henkilökohtaisesti. A ei siten ollut B:n vuokrasuhteen perusteella esteellinen käsittelemään kaava-asiaa valtuustossa. (KHO: ei muutosta)

Asemakaava-alueella tai välittömästi kaava-alueen naapurissa maata omistava voi olla asianosainen, jolloin esteellisyys tulee kyseeseen muiden luottamushenkilöiden kuin valtuutetun osalta hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella. Tällöin ei ole tarvetta arvioida, olisiko kaavaratkaisusta odotettavissa henkilölle 3 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä tai vahinkoa.

KHO 2024:14. Metrokeskuksen asemakaavan muutoksella alueelle on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueita (AK), asumista palveleva yhteiskäyttöinen korttelialue (AH-1), lähivirkistysalueita (VL-1 ja VL-2), henkilöliikenneterminaalin korttelialue, jolle saa sijoittaa metron sisäänkäyntirakennuksen (LHA-1) sekä autopaikkojen korttelialueita (LPA-1). Asemakaavaselostuksen mukaan asemakaavan muutoksen hakijana ovat olleet E:n kaupunki, E:n seurakuntayhtymä ja I Oy, jotka omistavat asemakaavan muutosalueen. 

Hallinto-oikeuden mukaan henkilö on ollut esteellinen osallistumaan kaupunkisuunnittelulautakunnan kokouksiin ja kaavamuutoksen valmistelua rasittaa näin ollen menettelyvirhe. Asian kokonaisarvioinnissa hallinto-oikeus kuitenkin otti huomioon sen, ettei valituksenalainen kaavamuutosratkaisu poikkea lopputulokseltaan yleiskaavan ohjausvaikutuksesta alueelle osoitetusta maankäytöstä. Kaavamuutoksen valmistelu ennen valtuuston 25.1.2021 tekemää päätöstä on jatkunut kaupunginhallituksen kokouksissa vuonna 2020, eikä kaupunginhallituksen tai valtuuston kokouksiin ole osallistunut L Oy:n hallituksen jäsenyyden tai E:n seurakuntayhtymän luottamustehtävien perusteella esteelliseksi katsottavia henkilöitä. Lisäksi esteellisyyden vaikutusten arvioinnissa voidaan ottaa huomioon se, että henkilö on toiminut monijäsenisen toimielimen jäsenenä, ei puheenjohtajana. Näissä olosuhteissa menettelyvirheen, joka on aiheutunut henkilön osallistumisesta yhteisen kirkkoneuvoston jäsenenä kaupunkisuunnittelulautakunnan kokouksiin, ei ole katsottava vaikuttaneen asian lopputulokseen siten, että päätös kaavamuutoksesta olisi syytä kumota menettelyvirheen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan E:n seurakuntayhtymä on asemakaava-alueen merkittävänä kiinteistönomistajana asianosainen asemakaavamuutoksen hyväksymistä koskevassa asiassa. Seurakuntayhtymän kirkkoneuvoston jäsen oli ollut esteellinen osallistumaan asemakaavamuutoksen valmisteluun kaupunkisuunnittelulautakunnan kokouksissa. Päätökset kumottiin.

KHO 20.10.2021/H3684. A oli osallistunut apulaiskaupunginjohtajana kaupunkisuunnittelulautakunnassa päätöksentekoon, kun lautakunta oli päättänyt myöntää poikkeamisen saada rakentaa talousrakennuksen tilalle asuinrakennus, poiketa talousrakennukselle osoitetusta talousrakennuksen rakennusoikeudesta 232 k-m2:llä sekä asemakaavan mukaisesta rakennusalasta.

Asiassa oli valitusten perusteella arvioitava, oliko A ollut apulaiskaupunginjohtajana, apulaispormestarina ja kaupunginvaltuutettuna esteellinen osallistumaan asemakaavan valmisteluun ja päätöksentekoon, kun asemakaavan muutoksessa on muun ohella osoitettu aikaisemman lainvoimaisen poikkeamispäätöksen mukainen lisärakennusoikeus. A:n esteellisyyttä virkamiehenä oli arvioitava apulaiskaupunginjohtajan ja apulaispormestarin tehtävien osalta hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisen läheisen asianosaisuuden kannalta.

KHO 19.9.2016/3885. Seurakunta ei omista maata asemakaavan muutosalueella eikä se muutoinkaan ole kaava-asiassa asianosainen.

KHO 20.8.2009/1997. Kunnanhallituksen puheenjohtaja A tai hänen avopuolisonsa B omistivat maata asemakaavoitettavan suunnittelualueen rajanaapurista. Henkilöt eivät omistaneet maata kaavoitettavalla alueella.

Asemakaava tarkoitti mm. 10 uuden yksikerroksisen asuinpientalon tontin muodostamista henkilöiden asuinkiinteistöä lähellä olevalle peltoaukealle. Asuinkiinteistön ja muodostettavien tonttien väliin jäi kapeahko puistoksi osoitettu alue. A ja B eivät esitetyissä olosuhteissa olleet kaava-asian asianosaisia.

KHO 7.4.2006/865. Kunnanhallituksen puheenjohtajan A väitettiin olleen esteellisiä sillä perusteella, että A oli paikkakunnan suurimman rakennusliikkeen pääomistajista. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A tai hänen rakennustoimistonsa eivät olleet asianosaisia asemakaava-asiassa.

Lisätietoa löytyy mm. Kuntaliiton julkaisusta ”Esteellisyys ja kaavoitus” (2014).