Ilmiöt, kuten digitalisaatio, vaikuttavat yhteiskuntaamme laajasti eri tavoin. Muutokset näkyvät kuntien toiminnassa esimerkiksi kuntia velvoittavan lainsäädännön toimeenpanon, työelämän muutosten, sekä palveluiden ja muun toiminnan kehittämisen kautta. Kehitys näkyy myös kasvavana paineena kuntien erilaisiin resursseihin, kuten talouteen, henkilöstöön ja osaamiseen. Toiminnan digitalisoituminen asettaa myös uudenlaisia vaatimuksia siihen, miten kuntaorganisaatioita johdetaan.
Viime vuosina koko yhteiskuntamme on joutunut sopeuttamaan toimintaansa koronapandemian vaikutuksiin. Tämä koskee myös kuntia. Koronapandemia pakotti kunnat kiireellä tarttumaan digitaalisiin ratkaisuihin kuntien toiminnan jatkuvuuden varmistamiseksi. Toisaalta jouduttiin turvaamaan kunnan demokraattinen päätöksenteko, eli käytännössä valtuuston ja lautakuntien toiminta, toisaalta koko kunnan hallinnon, eli työntekijöiden ja viranhaltijoiden toimintamahdollisuudet.
Kunnat olivat avainasemassa esimerkiksi siinä, kun yksinyrittäjille tuli mahdollisuus hakea koronatukia ja toisaalta koulujen ja varhaiskasvatuksen toiminnan mahdollistamisessa myös silloin, kun toimintaa rajoittivat tiukat kokoontumisrajoitukset. Koronapandemia vaikutti laajasti kuntien henkilökuntaan, demokraattiseen päätöksentekoon, eri toimialojen palveluihin ja asiakaskohtaamisiin kuntalaisten kanssa.
Tässä Kuntaliiton digitalisaatiokartoituksen 2021 toisessa osassa tarkastellaan digitalisaation vaikutuksia ajankohtaisten yhteiskunnallisten teemojen kautta. Kartoituksessa korostuvat ajankohdan vuoksi erityisesti koronapandemian kuntakokemukset ja -vaikutukset, minkä lisäksi tarkastellaan erityisesti kuntien kannalta ajankohtaista tiedonhallintalain toimeenpanoa. Myös digitalisaation tuomia muutospaineita organisaatioiden johtamiseen tarkastellaan kartoituksen tässä osassa.
Keskeisimmät havainnot kiireiselle lukijalle
Ajankohtaista lainsäädännöstä
Erilainen tietoon ja tiedonhallintaan liittyvä lainsäädäntö on lisääntynyt, ja se koetaan kunnissa ja kuntayhtymissä vaativaksi. Tietosuoja-asetus toi kuntien arkeen henkilötiedon käsittelyyn liittyviä vaatimuksia, tiedonhallintalaki ohjaa laajasti julkista hallintoa kohti parempaa tiedonhallintaa ja tämän lisäksi eri toimialojen substanssialainsäädäntöön liittyy yhä tarkempia velvoitteita tiedon käsittelyyn liittyen.
Usein lakien toimeenpano vaatii syvää tieto-osaamista, jota ei usein etenkään pienemmissä organisaatioissa ole. Samankaltainen tietopoliittinen sääntely tullee lisääntymään digitalisaation edetessä ja kunnat sekä kuntayhtymät tulevat tarvitsemaan näiden lakien toimeenpanoon yhä enemmän tukea.
Tiedonhallintalain toimeenpano
Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (906/2019), niin kutsuttu tiedonhallintalaki, sekä siihen liittyvät lait tulivat voimaan vuoden 2020 alusta. Tiedonhallintalaki sisältää useita kuntien ja kuntayhtymien tiedonhallintaan liittyviä velvoitteita. Kuntien digitalisaatiokartoituksessa kuntaorganisaatioilta kysyttiin lain toimeenpanosta.
Tiedonhallintalain jalkautuminen ja vieminen osaksi organisaation kehittämistä on organisaation eri toimintojen kannalta katsoen energiaa ja aikaa vievää. Uuden ajattelutavan omaksuminen on koettu haastavaksi (55 %). Mitä monimutkaisempaan työkulttuuriin muutos kohdistuu, sen haasteellisempaa on sen ennakointi. Tiedonhallintalain toimeenpano on laajasti organisaation eri toimijoita ja toimintaan vaikuttava työ, ja toimeenpanon aikana syntyy monia uusia tarpeita.
Kyselyyn vastanneista kuntaorganisaatiosta vain reilu kolmannes on laatinut lain velvoittaman tiedonhallintamallin. Tämä tulos tukee myös viestiä, jonka Kuntaliitto on saanut verkostotyön kautta. Vastaajista 59 % ilmoitti, että tiedonhallintamallin laadintatyö on kesken. Niissä organisaatioissa, joissa tiedonhallintamalli on laadittu, on työ toteutettu pääasiassa omin voimin joko projektina tai virkatyönä (75 %). Tiedonhallintamallityötä ei ole vielä koettu tai sisäistetty elävän dokumentaation tasoisena ja tämä voi aiheuttaa sen, että dokumentaatio koetaan toiminnasta irralliseksi, eikä toimintaa tukevaksi.
Suurin osa (78 %) organisaatioista ei ole määritellyt, miten tunnistaa tarpeet muutosvaikutusten arvioinnin tekemiselle toiminnan muutoksessa tai kehittämistoiminnassa. Muutosvaikutusten arvioinnin liittäminen osaksi organisaation olemassa olevia kehittämisen prosesseja on myös melko harvinaista.
Vain vajaa kolmannes vastaajista kertoi, että tiedonhallinnalle on asetettu tavoitteet.
Kyselyn tulosten perusteella tiedonhallintalain toimeenpano ja tiedonhallintamallin laadinta koetaan haastavaksi monesta eri näkökulmasta (mm. osaaminen, henkilöresurssit) ja työhön kaivataan tukea mallipohjien ja koulutuksen muodossa.
Pandemian vaikutukset
Moni kartoituksen kyselyihin vastannut on kommentoinut pandemian aikaisia kokemuksia positiivisen kautta sysäyksenä kohti uusia toimintatapoja, jota ei muuten välttämättä olisi tullut tehtyä. Osa uusista toimintatavoista näyttää jäävän osaksi pysyvää toimintaa.
Pandemia on osoittanut, että kunnat ovat tilanteen vaatiessa muuntautumiskykyisiä ja resilienssiä löytyy. Pandemian aikana palvelut ja yhteydenotot siirtyivät sähköisiin kanaviin, mutta joitain palveluita on myös jouduttu tilapäisesti sulkemaan tai rajoittamaan.
Vaikka kuntakentän tilanne on ollut vaihteleva, on tietohallinto tilanteen vaikeuksista huolimatta pärjännyt hyvin. Vastauksista on käynyt ilmi, että siirtymä etänä järjestettävään toimintaan on olosuhteisiin nähden ollut onnistunut niin työn, palveluiden kuin päätöksenteon osalta. Vaikuttaa siltä, että kuntaorganisaatioilla on jo ennen koronaa ollut valmiuksia yllätyksenä tulleen digiloikan toteuttamiseen.
Digitalisaatio ja johtaminen
Organisaatioiden digikehittäminen näyttäytyy kuntien ja kuntayhtymien johdolle pääsääntöisesti positiivisena. Haasteellisimpina aiheina digitalisaation näkökulmasta pidetään määrärahojen puutetta, riippuvuutta vanhoista ohjelmistoista ja osaavan työvoiman saatavuutta.
Yli puolet vastaajaorganisaatoista ovat asettaneet erilaisia tavoitteita digitalisaatiokehitykselle, mutta vain reilu kolmasosa vastaajista on asettanut tavoitteille erilliset mittarit. Digitalisaation hyötyjen seuranta ei vielä ole systemaattista ja vaatii kehittämistä.
Kuntaorganisaatioiden digitalisaation visiointi ja muutoksen hallinta ei ole yksinkertaista. Yleinen haaste on kokonaiskuvan pirstaleisuus, ja että organisaation digitaalisuuden tai tiedonhallinnan kokonaiskuvaa on vaikea hahmottaa ja kokonaisuutta on vaikea johtaa, jos tieto nykytilasta on puutteellinen. Kartoituksen vastausten perusteella digitalisaation johtamisen kyvykkyydet vaihtelevat laajasti kunnissa ja kuntayhtymissä, ja digitalisaation johtamisen hallinnan osalta ollaan vielä alkuvaiheessa.