Näin kunta toimii

Kuntasektoriin sisältyvät kaikki Suomen kunnat ja niiden yhteinen toimintaympäristö. Kuntaorganisaatiot vastaavat kunnan toiminnasta ja tehtävistä lainsäädännön mukaisesti. Yhdessä valtion kanssa kuntasektori on osa julkista sektoria. Suomessa kunnilla on laaja vastuu julkisista palveluista – ne hoitavat noin kaksi kolmasosaa kaikista julkisista palveluista, kun taas valtio vastaa noin kolmanneksesta.

Kunnat ovat merkittäviä julkisten palvelujen järjestäjiä, rahoittajia ja tuottajia. Kuntien tehtävänä on varmistaa, että kansalaisten sivistykselliset ja sosiaaliset perusoikeudet toteutuvat käytännössä. Kunnat rahoittavat valtaosan kansalaisten peruspalveluista. 

Kuntien palveluilla ja niiden onnistumisella on olennainen merkitys yhteiskunnan toimivuudelle ja kansantaloudelle: toteutuvatko miljardi-investoinnit, koulutetaanko osaajia, kotoutetaanko tulijoita, kasvatetaanko uteliaita ja osaavia koululaisia jatko-opintoihin. Kuntien tekemä työ lisää kuntien omaa ja sitä kautta koko Suomen elinvoimaa.

Kuntien itsehallinnollinen asema

Kuntien itsehallinnollisella asemalla tarkoitetaan, että kunnilla on oikeus tehdä päätöksiä omista asioistaan ja kuntien hallinto perustuu asukkaiden itsehallintoon. Kuntien itsehallinnollinen asema on kirjattu perustuslakiin. Itsehallinnon vuoksi kunnille voidaan antaa tehtäviä vain lainsäädännöllä, joita eri ministeriöt valmistelevat. Kuntien itsehallinto on vahva periaate. Sen vuoksi lainsäädännön valmistelussa on tärkeää kunnioittaa perustuslain mukaista kunnallisen itsehallinnon asemaa ja muita perusoikeuksia samanaikaisesti. Tämä tarkoittaa, että kunnilla säilyy riittävä päätösvalta paikallisista asioista samalla kun ne toteuttavat valtakunnallisia tavoitteita.

Kunnallisen itsehallinnollisen aseman huomioiminen lainsäädännössä

Esimerkiksi sote-uudistuksen yhteydessä perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että kuntien itsehallinnon nojalla hankittua omaisuutta, kuten rakennuksia ja laitteistoa, ei voitu siirtää uusille hyvinvointialueille ilman riittävää korvausta kunnille.

Itsehallinto kattaa myös kuntien talouden. Kunnille kuuluu verotusoikeus, ja ne voivat päättää taloudellisten resurssien kohdentamisesta. Kunnan oma vahva talous auttaa asukkaiden kokonaisvaltaisen hyvinvoinnin edistämistä.

Kunnat mtyöskentelevät valtion kanssa yhdessä sovittujen yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Moni asia on tehokkainta hoitaa mahdollisimman lähellä asukkaita. Kuntien itsehallinto tarkoittaakin yhteisten tavoitteiden hoitamista siten, että asukkaiden tarpeet ja muut paikalliset tarpeet otetaan huomioon parhaalla mahdollisella tavalla. 

Kunnilla on toimintavapaus tehdä päätöksiä siitä, miten ne käytännössä organisoivat ja toteuttavat toimintansa ja palvelunsa. Kunnat voivat itse valita, mikä on vaikuttavin ja kestävin toimintatapa ja siten synnyttää myös paikallisia innovaatioita. Parhaiden toimintatapojen valitseminen edellyttää sitä, että asukkaiden tarpeita ja elinolosuhteita seurataan jatkuvasti sekä päätöksenteossa huomioidaan toimintaympäristön erityispiirteet.

Kuntien itsehallinto ja asukkaiden osallistumismahdollisuudet

Kuntien itsehallintoon kuuluu, että kuntalaiset valitsevat kuntavaaleissa luottamushenkilöt, eli valtuutetut, jotka tekevät päätöksiä yhteiskunnallisten tavoitteiden toteuttamiseksi ja kunnan kehityksen edistämiseksi. Kansanvaltaisuuden kannalta on tärkeää, että päätösvalta kuuluu asukkaiden vaaleilla valitsemalle toimielimelle. Kunnassa tämä tarkoittaa kuntalaisten vaaleilla valitsemaa valtuustoa, joka käyttää ylintä päätösvaltaa. 

Kuntien itsehallinnon voima piilee siinä, että kunnan päättäjät tuntevat oman alueensa erityispiirteet ja osaavat tehdä juuri sille sopivia ratkaisuja. Tämä liittyy myös perustuslakiin, jossa säädetään kansanvaltaisuudesta sekä asukkaan oikeudesta osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa heitä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on oikeus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. 

• Äänestysoikeus vaaleissa on tärkein vaikuttamisen kanava, mutta osallistumismahdollisuuksia on myös muita.
• Kunnissa toimivat lakisääteiset kunnan asukkaiden osallistumisoikeutta toteuttavat nuorisovaltuusto, vanhusneuvosto ja vammaisneuvosto.
• Lisäksi kunnissa voidaan järjestää asukastilaisuuksia, kuulemisia, mielipidekyselyitä ja kuntalaisraateja.
• Palveluja voidaan kehittää yhdessä niiden käyttäjien kanssa, ja asukkaiden tai järjestöjen omia aloitteita voidaan tukea. 

Näiden keinojen avulla varmistetaan, että kunnan päätöksenteossa otetaan huomioon asukkaiden näkemykset ja paikalliset erityispiirteet.

Mistä rahat kuntien toimintaan tulevat?

Kuntien tulot koostuvat verotuloista, valtionosuuksista, asiakasmaksuista, muista toimintatuotoista sekä rahoitus- ja vuokratuotoista.

Kuntien tuotot. Lähde: Valtiokonttori. Päivitetty 23.8.2024, Kuntaliitto/ Mehtonen.

Kunnilla on verotusoikeus. Tämä tarkoittaa, että ne voivat päättää kunnallisveron tuloveroprosentista sekä kiinteistöveroprosentista lain asettamissa rajoissa. Kunnalla on oikeus myös osuuteen yhteisöverotuotosta. Verojärjestelmän mahdollisissa muutoksissa on olennaista se, että kunnilla on oikeus rahoittaa omaa toimintaansa omilla verotuloillaan. 

Kunnilla on verotulojen lisäksi myös muita tuloja. Kunnat voivat mm. periä asiakasmaksuja lain asettamissa rajoissa.

Valtionosuusjärjestelmä tasaa kuntien välisiä eroja ja varmistaa, että jokaisella kunnalla on edellytykset hoitaa velvoitteensa asukkailleen. Tämän vuoksi valtionosuusjärjestelmään sisältyy mekanismeja, jotka tasaavat sekä kuntien olosuhteissa ja palvelutarpeissa että tulopohjassa olevia eroja. Näitä ovat esimerkiksi asukasmäärä ja ikärakenne. Lisäksi valtio voi myöntää kunnan hakemuksen perusteella valtionavustusta. Valtionosuudet kuntien lakisääteisiin tehtäviin ovat yleiskatteellisia, joten kunnat saavat itse päättää niiden kohdentamisesta.

Mihin kuntien rahat kohdennetaan?

Kunnat tuottavat merkittäviä palveluita asukkailleen. Niistä suurimpana on esi- ja perusopetus, johon kuluu vajaa kolmannes kuntien käyttökuluista. Yhteenlaskettuna varhaiskasvatuksen kanssa ne kattavat yhdessä lähes puolet käyttökuluista. Muita suurimpia kohteita käyttökulujen näkökulmasta ovat yhdyskunta ja ympäristö, toisen asteen koulutus sekä työllisyyden ja elinkeinoelämän edistäminen.

Kuntien käyttökulujen jakautuminen tehtäväkokonaisuuksittain vuonna 2025. Lähde: Valtiokonttori, VM, TEM. Päivitetty 6.8.24, Kuntaliitto/ Mehtonen.

Rahoitusperiaate

Kuntien rahoituksen riittävyyteen ja itsehallintoon liittyy olennaisena osana rahoitusperiaate, joka perustuu perustuslakiin ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneeseen tulkintaan. Rahoitusperiaatteella tarkoitetaan, että määrättäessä kunnille lainsäädännöllä uusia tehtäviä, valtion tulee huolehtia kunnille tarvittavat resurssit tehtävistä suoriutumiseen. Näin varmistetaan kunnille uusia tehtäviä annettaessa se, että kunnilla on riittävät taloudelliset voimavarat uusien ja muiden kunnan vastuulla olevien tehtävien hoitamiseen. Lisäksi kunnalle on jäätävä taloudellista liikkumavaraa sen itsehallintonsa nojalla ottamien tehtävien hoitamiseen.

Rahoitusperiaate kytkeytyy ennen kaikkea kunnan oikeuteen päättää omasta taloudestaan. Sen mukaan kuntien toimintaedellytyksiä ei saa heikentää siten, että niiden mahdollisuudet päättää omasta taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan vaarantuisivat. Rahoitusperiaatteen toteutumista arvioidaan kuntien tehtävien ja velvoitteiden vaatimien menojen sekä kuntien tulopohjan kokonaisuuden näkökulmasta. Kustannusvaikutuksia tulee arvioida pidemmällä aikavälillä. Rahoitusperiaate liittyy kunnallisveroprosentin kautta asukkaiden yhdenvertaisuuteen.

Kunnallisen itsehallinnon periaatteena on, että kunta voi lähtökohtaisesti päättää itse, miten se järjestää lakisääteiset ja vapaaehtoiset tehtävänsä. 

• Kunta voi hoitaa tehtävät itse omana palvelutuotantona. Tämä on perinteinen tapa organisoida palvelujen järjestäminen kuntalaisille. Tällöin kunta tuottaa palvelut omaa henkilöstöään käyttäen sovitun budjetin mukaisesti.
• Kunnalla voi hoitaa tehtävänsä liikelaitoksen tai tytäryhteisöjen/osakkuusyhteisöjen kautta.
• Yhteistyö muiden kuntien kanssa voi olla tehokasta.
• Kunta voi hankkia palvelun ostamalla yrityksiltä.

Kunnan toiminnan ohjaus on kokonaisuus, johon kuuluvat kunta ja liikelaitokset, kuntakonserni, kuntayhtymät, osakkuusyhteisöt ja ostopalveluita tuottavat yritykset sekä kolmas sektori. Kunnan toiminta käsittää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan, mutta lisäksi kunta osallistuu muun muassa yhteistoimintaan muiden kuntien kanssa. Kunnan toimintaan liittyy paljon myös muun muassa omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvaa toimintaa. Koska kunnilla on vapaus tuottaa palvelut haluamallaan tavalla, kunnat ovat organisaatio- ja konsernirakenteeltaan hyvin erilaisia. 

Kunnallishallinnossa käytetään käsitettä kuntakonserni, kun tarkoitetaan laajempaa kokonaisuutta, johon kuuluu kunta ja sen tytäryhteisöt. Kunnalla on yksin tai yhdessä muiden kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen kanssa määräämisvalta yhdessä tai useammassa yhteisössä. Kuntakonserniin kuuluvat organisaatiot voivat tarjota erilaisia palveluja.

Riippuen miten palvelut on tuotettu, niiden tehtävien sääntely toteutetaan eri tavoin. Eroja kunnan ja kuntayhtiöiden välillä on muun muassa siinä, miten päätöksenteko toimii ja mitkä elimet päättävät asioista. 

Kunnat eivät hoida kaikkea yksin – monia asioita tehdään yhdessä muiden kuntien kanssa. 

Yhteistyön muotoja:

• Kuntayhtymä tai vastuukuntamalli, jossa kuntien yhteinen toimielin vastaa tehtävän hoitamisesta.
• Kunnat voivat perustaa yhteisiä virkoja tai sopia viranomaistehtävän antamisesta virkavastuulla toisen kunnan tai kuntayhtymän viranhaltijan hoidettavaksi.
• Yksityisoikeudellinen yhteistyö. Kunnat voivat myös perustaa yhdessä esimerkiksi yhdistyksen, osakeyhtiön tai säätiön, jonka kautta toimintaa järjestetään.

Kunnat tekevät yhteistyötä lakisääteisten ja vapaaehtoisten tehtäviensä toteuttamiseksi. 

Kunta vastaa edelleen tehtävän rahoituksesta, vaikka järjestämisvastuu olisikin siirretty muulle taholle. 

Lisäksi kunta voi hankkia palveluita yksityisiltä yrityksiltä tai järjestöiltä sopimuksen perusteella tai tukea käyttäjän palveluhankintaa markkinoilta palvelusetelillä.

Kunnan hallinto perustuu asukkaiden itsehallintoon, joka on turvattu perustuslaissa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että asukkaat valitsevat kunnan ylintä päätösvaltaa käyttävän valtuuston kunnallisvaaleissa joka neljäs vuosi.

Toimielimellä tarkoitetaan monijäsenistä kunnan viranomaista. Kunnan toimielimet ovat luottamushenkilöorganisaation ydin.

Kuntalain mukaan pakollisia toimielimiä jokaisessa kunnassa ovat valtuusto, kunnanhallitus ja tarkastuslautakunta. Sen lisäksi voi olla lautakuntia, johtokuntia ja jaostoja. Kunnalla voi olla myös edustajia alueellisissa toimielimissä.

Kunta voi suhteellisen vapaasti järjestää hallintonsa. Valtuusto päättää kunnan hallinnon järjestämisen perusteista hyväksymällä hallintosäännön. Siinä määrätään kunnan luottamushenkilö- ja henkilöstöorganisaation perusrakenne sekä eri toimielinten (pakolliset ja vapaaehtoiset) sekä viranhaltijoiden toimivallanjaosta ja tehtävistä. 

Kunnan hallinto ja johtaminen perustuu kunnanvaltuuston ja -hallituksen sekä kunnanjohtajan tai pormestarin tiiviiseen yhteistyöhön. 

Hallinnolliseen osaan kuuluvat kunnan viranhaltijat ja työntekijät, jotka ovat vastuussa käytännön toiminnasta ja palvelujen tuottamisesta. 

Politiikkaa ohjaavaan osaan kuuluvat valtuusto, kunnanhallitus ja lautakunnat/valiokunnat. 

• Valtuusto vastaa kunnan taloudesta ja toiminnasta sekä käyttää kunnan ylintä päätösvaltaa.
• Hallitus ja sen alainen hallinto vastaavat kunnan hallinnosta, päivittäisestä toiminnasta, päätösten valmistelusta ja täytäntöönpanosta.
• Lautakunnat/valiokunnat johtavat julkisten palveluiden tuottamista kunnassa, esimerkiksi sivistyslautakunta koulutusasioita ja tekninen lautakunta rakentamiseen liittyviä asioita.

Väestönmuutosten vaikutuksia voidaan tarkastella kasvavien kuntien, kutistuvien kuntien ja pitkien etäisyyksien kuntien näkökulmista. 

Kasvavissa kunnissa lasten määrä lisääntyy ja kunnat kamppailevat muun muassa tilanahtauden ja investointipaineiden kanssa. 

Väestöään menettävissä kunnissa lasten määrä vähenee. Osa kunnista on karsinut palveluverkkoa niin, että jäljellä on vain yksi yhteiskoulu ja päiväkoti, kun taas osassa kunnista voi olla laaja palveluverkko eli useita kouluja ja varhaiskasvatusyksiköitä.

Pitkien etäisyyksien kunnissa välimatkat haastavat palveluiden järjestämistä ja tyypillisesti palveluverkkoa ei voida muuttaa, vaikka yksiköiden lapsimäärät olisivat pieniä.

Usein kuntien erilaisuudesta puhutaan talouden näkökulmasta. Tällöin eri piirteitä ovat muun muassa velkaantuminen, investoinnit, erilaiset maksut sekä verotus. 

Kuntatalouden haasteet eri kokoisissa kunnissa

Kunnat ovat hyvin erilaisissa tilanteissa myös talouden näkökulmasta. Suurissa ja kasvavissa kunnissa investointipaineet ovat kovat, kun taas supistuvissa lapsi- ja nuorisoikäluokkien kunnissa haasteena on sopeuttaa palveluverkkoa ja toimintaa vastaamaan pienenevää palvelutarvetta. 

Väestön ikääntyminen heikentää edelleen verotulojen kehitystä ja vaikeuttaa työvoiman saatavuutta ikääntyvissä kunnissa. Samalla kasvavien kuntien investointipaineet säilyvät suurina ja esimerkiksi korkotason nousu voi lisätä kuntien velanhoitokuluja. 

Kustannusten kasvun hillitsemiseksi sekä palveluiden laadun ja osaavan työvoiman saatavuuden turvaamiseksi joudutaan niin kunnissa kuin valtakunnallisestikin etsimään uusia tapoja tuottaa palveluita. Tästä esimerkkinä on työvoimapalvelujen uudistuksessa tehtävien siirto valtiolta kunnille, jonka myötä vuodesta 2025 alkaen suurin osa kunnista järjestää palveluita yhteistyössä muiden kuntien kanssa.