Neljä kunnan toimialaa koskevaa päätöstä

Kunnan yleisen toimialan on tulkittu olevan kuntien itsehallinnon ydintä. Niin kauan kuin kuntia on nykymuodossaan ollut, on niiden tehtävänä ollut edistää asukkaidensa hyvinvointia ja toteuttaa erilaisia toimenpiteitä tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

Kunnan yleinen toimialan sääntely on ollut avointa. Kunnan oikeudelle ottaa itselleen tehtäviä ei ole asetettu lainsäädännössä kriteereitä. Tämä on mahdollistanut toimialan joustavan tulkinnan ja valmiuden vastata paikallisiin haasteisiin.

Kuntalain 7 § 1 momentissa viitataan yleisesti tehtäviin, joita kunta hoitaa itsehallintonsa nojalla. Lain 1 §:n 2 momentin nojalla kunta edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa sekä järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristön kannalta kestävällä tavalla. Näiden yleisten kunnan toimialasäännösten tulkintaperiaatteet ovat täysin vakiintuneet. Keskeisin lähtökohta on tällöin se, että kunnan toiminnan tulee palvella kuntalaisten yhteistä asiaa.

Kunnan harkinta ei ole täysin vapaata. Sitä, mitä tehtäviä kunta ottaa hoitaakseen, rajoittavat hallinnon oikeusperiaatteet. Oikeuskäytännössä kiinnitetään huomiota erityisesti tehtävien paikallisuuteen, eri toimijoiden tasapuoliseen kohteluun ja hallinnon toissijaisuuteen. Yritystoiminnan tai sen tukeminen kuuluu kunnan tehtäviin vain poikkeustilanteissa ja perustelluista syistä. Liiketoimintariskin ottaminen ei ole kunnan tehtävä. Poikkeuksen muodostavat yhteiskunnan perusinfrastruktuurin toimivuuteen liittyvät tehtävät, joissa kunnilla on perinteisesti ollut vahva rooli.

EU:n kilpailulainsäädäntö ei muuta tai rajoita tulkintaa kunnan yleiseen toimialaan kuuluvista tehtävistä. Sen sijaan kilpailulainsäädäntö edellyttää, että EU-markkinoilla toimivilla elinkeinonharjoittajilla on kilpailuneutraliteetin näkökulmasta samat toimintaedellytykset. Kun kunta toimii kilpailutilanteessa markkinoilla, toiminta tulee yhtiöittää.

Myös EU:n valtiontukisäännökset rajoittavat kuntien harkintavaltaa päätettäessä yritystuen ehtoja ja muotoja. Tuki ei saa olla valikoivaa, vääristää kilpailua eikä sillä saa olla vaikutuksia Euroopan markkinoilla. Kuntalaissa on säännökset, jotka selkeyttävät EU-valtiontukien sääntelyä mutta samalla rajoittavat kuntien takausten ja vakuuksien antamista sekä kiinteistökaupan ja vuokrauksen menettelytapoja. Muiden tukimuotojen osalta kuntalakiin ei ole tulossa rajoituksia.

KHO 2969/2014

Päätöksessä otettiin selkeästi kantaa perusteisiin, joilla on merkitystä arvioitaessa, kuuluuko tehtävä kunnan toimialaan. Merkitystä ei ole tavalla, jolla osallistuminen toteutetaan. Sen sijaan merkitystä on riskillä, joka otetaan, sekä sillä, syrjiikö osallistuminen muita toimijoita.

Kysymys oli kunnan tauksesta lainalle, jolla paikallinen ratsastusseura ry rahoitti uuden EU-vaatimukset täyttävän maneesi-rakennuksen rahoittamisen. Rakennuksen kustannusarvio oli miljoona euroa, kunta oli päättänyt antaa 400 000 euron omavelkaisen takauksen 600 000 euron lainalle, jolle saatiin vastavakuus rakennukseen ja vuokraoikeuteen pankin 350 000 euron kiinnityksen jälkeen.

KHO totesi, että kuntalaisten ja nuorison liikuntaharrastuksen edistäminen kuului vanhastaan kunnan tehtäviin. Osallistumisen intensiteetti ja oikeudellinen muoto voivat toimialaan kuuluvissa hankkeissa vaihdella. Ei ole perusteita katsoa, että jotain tiettyä kunnan osallistumisen tapaa olisi arvioitava toimialaan kuulumisen kannalta eri perustein tai ankarammin kuin muita tapoja.

Taloudellisen riskin osalta korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei vastavakuuksilla ja muilla takauspäätöksen ehdoilla ollut taloudellista riskiä merkittävästi vähentävää vaikutusta. Kaupungin koko ja kantokyky huomioon ottaen riski ei kuitenkaan ole suuruudeltaan sellainen, ettei kaupunki olisi itsehallintonsa nojalla voinut harkita sellaisen ottamista edistääkseen tärkeinä pitämiään tavoitteita.

Järjestely, jossa kaupunki vuokraa omistamaansa maa-aluetta yleishyödylliselle yhdistykselle edelleen vuokrattavaksi, ei sellaisenaan ole muita yrityksiä syrjivää. Asiassa ei ole tullut ilmi, että asiaan muutoinkaan liittyisi syrjiviä piirteitä. Tähän nähden takauksen myöntäminen yhdistyksen toiminnan kehittämiseen ei ole lähtökohtaisesti syrjivää.

Kilpailuoloihin yhdistyksen toiminta ja sen kehittämien kaupungin takauspäätöksen mahdollistavalla lainarahoituksella ei myöskään vaikuta muutoin kuin lisäämällä tarjontaa ja tuomalla toiminnan piiriin uusia asiakkaita, jotka muutoin kenties eivät voisi olla siinä mukana.

KHO 2971/2014

Tapauksessa oli kyse siitä, oliko kunnan päätös tehdä yhden yrittäjän kanssa sopimus kuntosalipalveluista muita kunnan saman alan yrittäjiä syrjivä ja kohteliko se kunnan asukkaita syrjivästi, kun sopimus mahdollisti alennetut hinnat vain nimetyille erityisryhmille. Sopimus mahdollisti vuosikortin myymisen erityisryhmille alennettuun hintaan.

KHO katsoi, että sopimus oli ainakin osin vastikkeellinen ja kyse ei ollut yksittäisen yrityksen tukemisesta.  Yhdenvertaisuusperiaate ei lähtökohtaisesti estä erityisryhmien suosimista hankinnoissa. Kunnan ei voida katsoa saattaneen kuntalaisia keskenään eriarvoiseen asemaan. Saadun selvityksen mukaan, sopimusta ei voida pitää syrjivänä myöskään muihin kunnassa toimiviin alan yrityksiin nähden.

KHO 3414/2014

Lainan antamisen kauppakeskusta toteuttavalle kiinteistöyhtiölle ei kuulunut kunnan toimialaan. Kunnan kaupallisista palveluista tai niissä erityisesti olevista vajauksista ei ole esitetty selvitystä. Erityiskauppojen puute ei merkitse sitä, että kauppakeskus olisi tarpeellinen palveluiden järjestämiseksi. Kaupunki ei myöskään ole esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida työllisyyden turvaamisen edellyttävän lainan myöntämistä. Kauppakeskuksen rakentamisen merkittävyydestä matkailun kannalta on myös esitetty ainoastaan yleisluontoinen väite.

KHO:n päätös noudattaa vakiintunutta linjaa. Kaupallisten palvelujen tukeminen kuuluu kunnan toimialaan vain poikkeustapauksissa. Poikkeustilanteet edellyttävät kunnalta seikkaperäistä näyttöä erityisistä olosuhteista, joilla osallistumista voitaisiin perustella.

KHO 180/2015

Kaupunki oli lähtenyt mukaan hirsitalokorttelihankkeeseen ja hirsitaloja rakentavan kiinteistöyhtiön omistajaksi edistääkseen kaupungin elinkeinotoimintaa, työllisyyttä ja vahvistaakseen kaupungin tunnettuisuutta metsäalan toimijoiden paikkakuntana. Kiinteistöyhtiön omistaminen ja siihen tehty pääomasijoitus kuuluvat siten kaupungin toimialaan.

Kaupunki ei ollut arvioinut pääomasijoituksen luonnetta suhteessa unionin valtiontukisääntöihin. Tämän vuoksi ei ole mahdollista ottaa kantaa siihen, onko kaupunki pääomasijoituksesta päättäessään toiminut yksityisen sijoittajan tavoin ja siten, että yhtiö ei olisi saanut valtion tukena kiellettyä taloudellista etua.

KHO katsoi, että tässä tapauksessa kaupunki oli selvittänyt ne erityiset olosuhteet, joiden perusteella hankkeeseen lähteminen oli kunnan asukkaiden edun mukaista ja kaupungin mukana olo hankkeen rahoitusjärjestelyissä oli perusteltua. Valtion tukisäännösten soveltuvuuden selvittämättä jättäminen on kuitenkin menettelyvirhe, jonka perusteella päätös kumottiin virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

Teksti: Kirsi Mononen

Muualla verkossa

• KHO 2969/2014
  Kunnallisasiaa koskeva valitus (Lahti)
• KHO 2971/2014
  Kunnallisasiaa koskeva valitus (Kolari)
• KHO 3414/2014
  Kunnan osallistumista kauppakeskuksen rahoitukseen koskeva asia (Ikaalinen)
• KHO:2015:180
  Kunnallisasiaa koskeva valitus (Pudasjärvi)