Yhtiöt ja markkinat

Kuntalain 7 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät. Nämä tehtävät muodostavat kunnan yleisen toimialan. Pykälässä ei määritellä yleisen toimialan määräytymisen periaatteita, vaan ne ovat edelleen oikeuskäytännössä ja kirjallisuudessa määriteltyjen periaatteiden varassa.

Yleinen toimiala

Yleinen toimiala on kunnallisen itsehallinnon kulmakiviä. Oikeuskäytännössä ja -tieteessä vallitsee melko yhtenäinen näkemys kunnan yleisen toimialan määräytymisperusteista. Yleisen toimialan määräytymisen periaatteet ohjaavat ja rajoittavat lähinnä sitä, mitä tehtäviä kunta voi ottaa hoitaakseen.

Kunnan yleistä toimialaa määriteltäessä on otettava huomioon hallinnon yleiset periaatteet:

• yhdenvertaisuusperiaate
• objektiviteettiperiaate
• suhteellisuusperiaate
• tasapuolisen kohtelun vaatimus
• harkintavallan väärinkäytön kielto.

Lisäksi vakiintuneesti yleistä toimialaa rajoittavaksi periaatteeksi on oikeuskäytännössä katsottu:

• tehtävän yleishyödyllisyys
• tehtävän paikallisuus
• yksityisen tukemisen kielto
• hallinnon toissijaisuus
• työnjako muiden viranomaisten kanssa 
• spekulatiivisen toiminnan kielto - kunnan ei ole katsottu voivan harjoittaa puhtaasti kaupallista tai teollista toimintaa.

Kunnan yleistä toimialaa on kunnallishallinnon perustamisesta lähtien säännelty yleislausekkeella.  Yleislausekkeella säänneltäessä toimialan kehitystä ohjaa ensisijaisesti kunta itse ja viime kädessä  korkein hallinto-oikeus ratkaisee  yksittäistapauksessa  kuuluuko tehtävä kunnan yleiseen toimialaan. Yksityiskohtaisessa sääntelyssä kehityksen ohjaajana on lainsäätäjä.

Yhteiskunnan ja oikeusjärjestyksen kehitys vaikuttavat kunnan toimialan tulkintaan. Vaikka kuntalain toimialan sääntely on säilynyt ennallaan ja tulkinta on osin väljentynytkin sen suhteen mitä toimintaa kunta voi ryhtyä harjoittamaan, oikeudellinen sääntely asettaa rajoituksia toimintatavalle eli sille miten kunta tehtäviään hoitaa.

Kunnan toiminnan sääntely markkinoilla

Kuntalaissa tästä on näkyvänä esimerkkinä 15 luku, johon on kerätty kunnan toimintaa markkinoilla oleva sääntely. Luvun säännösten punaisena lankana on kilpailuneutraliteetin turvaaminen. Kuntalain 15 luvussa on säännöksiä monista aikaisemmin puhtaasti toimialasäännöksen perusteella määräytyneistä asioista, kuten kunnan antamista lainoista ja takauksista (129§), kiinteistön luovutuksesta ja vuokrauksesta (130§) ja kilpailutilanteessa markkinoilla olevan toiminnan yhtiöittämisvelvollisuudesta (127§).

Kun kunnan yleisen toimialan arvioinnin keskeisenä kysymyksenä on se, mitä toimintaa kunta voi harjoittaa ja tukea, niin kuntalain 15 luvun yhteydessä tarkastellaan sitä millaisia rajoituksia kunnan toimintatavoille ja käytetyille keinoille kuntalain mainitun luvun säännökset sekä kilpailulainsäädäntö ja erityisesti valtiontukisäännökset asettavat.

Tavoitteena terve ja toimiva kilpailu

Kun kunta toimii kilpailutilanteessa markkinoilla, sen on valittava sellaiset toimintamuodot ja – tavat, ettei niiden perusteella kilpailuneutraliteetti vaarannu. Kuntalaki tai kilpailulaki ei kiellä julkisyhteisöjä harjoittamasta taloudellista toimintaa eikä kilpailemasta yksityisten yritysten kanssa samoilla markkinoilla. Sääntelyn tavoitteena on saada aikaan neutraalit kilpailuolosuhteet julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä. Sääntelyn tarkoituksena on suojata terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiä markkinoilla, ei esimerkiksi antaa neutraliteettisäännösten perusteella yksittäiselle yritykselle suojaa julkisen toimijan kilpailua vastaan.

Kuntalain 132 §:n viittaus sitoo kilpailulain 4 a luvun ja kuntalain 15 luvun yhdeksi kunnan toimintaa markkinoilla ja sen valvontaa koskevaksi kokonaisuudeksi, jonka keskeisenä tavoitteena on kilpailuneutraliteetin turvaaminen.

Yhtiöittämisvelvollisuus

Kunnan hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen tulee pääsääntöisesti antaa tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi (126§). Säännöksessä rajataan eräitä tehtäviä yhtiöittämisvelvollisuuden ulkopuolelle sillä perusteella, että niitä ei katsota hoidettavan kilpailutilanteessa markkinoilla. Tärkeimmät rajaukset koskevat kunnan lakisääteisiä tehtäviä, yhteistoimintana hoidettuja sekä monopolin muodostavia tehtäviä.

Lisäksi kuntalain 127 §:ssä on säädetty poikkeuksista yhtiöittämisvelvollisuudesta vaikka kysymys olisi kilpailutilanteessa markkinoilla toimimisesta. Poikkeuksilla mahdollistetaan kunnan toiminnan kokonaistaloudellinen tehostaminen tai poikkeukseen on muu erityisen painava syy. Kilpailuneutraliteetin varmistamiseksi kunnan palvelut on tuolloin hinnoiteltava markkinaperusteisesti (128).

Kilpailu- ja kuluttajavirasto valvoo

Kilpailu– ja kuluttajaviraston tehtävänä on valvoa kuntalain mukaisen yhtiöittämisvelvollisuuden noudattamista siltä osin kuin julkisen sektorin taloudellinen toiminta muussa kuin yhtiömuodossa vaarantaa kilpailun neutraalisuutta kilpailulain 4 a luvun säännöksissä tarkoitetulla tavalla. Kilpailu- ja kuluttajavirasto valvoo myös markkinaperusteisen hinnoittelun toteutumista yhtiöittämisvelvollisuutta koskevissa kuntalain 127§:n tarkoittamissa tilanteissa.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston on ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrittävä turvaamaan kilpailuneutraliteetin toteutuminen kilpailulain 30 a §:n vastaisessa tilanteessa. Jos neuvottelut ei johda tulokseen, Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee kieltää kuntaa, kuntayhtymää tai valtioita käyttämästä menettelyä tai toiminnan rakennetta taikka asettaa menettelyn tai toiminnan jatkamisen edellytykseksi sellaiset velvoitteet, jotka varmistavat tasapuoliset edellytykset markkinoilla. Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi asettaa myös kiellon tai velvoitteen tehostamiseksi uhkasakon. 

Hankintalaissa (1397/2016) on Kilpailu- ja kuluttajavirastolle säädetty tehtäväksi valvoa julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön noudattamista. Valvonnan tarkoituksena on varmistaa yleisen edun ja veronmaksajien ja julkisten varojen käytön tehokkuuden kannalta keskeisten periaatteiden, kuten julkisten hankintojen menettelyn avoimuuden ja syrjimättömyyden sekä tehokkaasti kilpailutettujen hankintamenettelyjen toteuttaminen.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston valvonnassa on kolme erilaista pääpiirrettä:

1. kantelumenettely, jonka tuloksena virasto voi antaa hallinnollisen ohjauksen hankintayksikölle
2. hankintalain 140§:n mukainen laittoman suorahankinnan kieltäminen ja esityksen tekeminen markkinaoikeudelle hankintalain 141 §:n mukaisen seuraamuksen määräämiseksi
3. raportointi valvonnassa havaituista lainvastaisuuksista tai haitallisista menettelyistä, jolla ministeriön tietoon voidaan saattaa järjestelmän toimivuuteen liittyviä ongelmakohtia.

Kunnan tai kunnan omistaman yhtiön toimintaan elinkeinonharjoittajana sovelletaan muiltakin osin kilpailulakia, jolloin kilpailulain säännöksiä kielletystä yhteistyöstä tai määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä sovelletaan kunnan tai kunnan omistajan yhtiön vastaavalla tavalla kuin muihin kilpailulain tarkoittamiin elinkeinonharjoittajiin. 

Kuntien omat yhtiöt ja yhteisöt

Useasta eri syystä johtuen kunnat harjoittavat yhä useammin toimintaa määräysvallassaan olevien yhtiöiden tai yhteisöjen toimesta. Tästä syystä kuntalakiin on sisällytetty säännöksiä kunnan omistajaohjuksesta, kunnan tytäryhteisöjen toiminnasta ja konserniohjeesta ja konsernijohdosta. Omistajaohjauksella tarkoitetaan toimenpiteitä, joilla kunta omistajana tai jäsenenä myötävaikuttaa yhtiön tai muun yhteisön hallintoon ja toimintaan.

Omistajaohjauksella huolehditaan siitä, että kunnan omistaman yhteisön toiminnassa ja hallinnossa otetaan huomioon kunnan toiminnalle asetetut tavoitteet.  Kuntalaissa on korostettu sitä, että kunnan on omistajaohjauksen keinoin huolehdittava siitä, että kunnan tytäryhtiön toiminnassa otetaan huomioon kuntakonsernin kokonaisetu.

Kuntakonsernin kokonaisedun määrittäminen ei ole yksittäistapauksissa välttämättä yksiselitteistä. Olennaista kuitenkin on, että valtuusto kuntastrategiassa ja siihen kuuluvassa omistajapolitiikassa määrittää kunnan omistuksen pitkäaikavälin tavoitteet ja kunnan konsernijohdon harjoittama omistajaohjaus on johdonmukaista ja ennakoitavaa, jotta kunnan tytäryhtiön hallituksella olisi edellytykset ottaa ne asianmukaisesti huomioon oman toiminnan suunnittelussa ja toteutuksessa.

Kunnat, markkinat ja yhtiöt osion eri alakohdissa käsitellään yksityiskohtaisemmin kunnan ja kunnan tytäryhteisöjen toimintaa markkinoilla kuntalain, kilpailulain, EU:n perussopimukseen liittyvän valtiontukisääntelyn ja hankintalain näkökulmista.   

Lisää aiheesta

• Kunnallista työterveyshuoltoa koskeva yhtiöittämisvelvollisuus siirtyi vuoden 2019 alkuun
  Kuntaliiton kunta-alan uutinen 7.2.2017
• Uusi laki kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista
  Työ- ja elinkeinoministeriön tiedote 8.12.2016