HE 175/2026 vp Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2027: Varhaiskasvatus sekä esi- ja perusopetus (lukua 29.10)

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta antaa kirjallinen lausunto ja tulla jaostoon kuultavaksi esityksestä valtion talousarvioksi vuodelle 2027.

Yleistä valtion talousarvioesityksestä vuodelle 2027  

Kuntien ja kuntayhtymien tilikauden tulos painuu vuosina 2026–2027 lähelle nollaa. Toiminnan ja investointien rahavirta jää miljardiluokan alijäämän tuntumaan. Kriisikuntamenettelyyn on joutumassa lähivuosina useita, asukasluvultaan pieniä kuntia. Valtiovarainministeriön mukaan vaikeassa taloudellisessa asemassa on myös 100 000–300 000 asukkaan kuntakokoryhmä.

Kuntien talousnäkymät heikkenevät tällä hetkellä korkean työttömyyden, palkkakustannusten nousun, investointipaineiden sekä valtion rahoitusleikkausten vuoksi. Kuntien taloudellisia lähtökohtia heiluttaa myös väestökehitys, sote-uudistuksen tasauserät sekä taloudellisen kasvun erilainen jakautuminen maan sisällä. 

Orpon hallituskauden saldo on kuntien kannalta vaatimaton. Kuntien tehtäviä ja velvoitteita laajennettiin kuluvalla hallituskauden yhteensä noin 150 miljoonalla eurolla ja kuntien tuloja lisättiin noin 200 miljoonalla eurolla. Vuonna 2027 Orpon hallituksen päätösten yhteisvaikutus on kuntataloutta heikentävä. Monet kunnille tärkeät uudistukset, kuten valtionosuusuudistus, kiinteistöverouudistus sekä normien keventäminen, pysähtyivät hallituskaudella poliittiseen kiistelyyn. 

Orpon hallituksen keskeisin kuntatehtävien laajennuspäätös liittyy oppimisen tuen uudistamiseen. Tehtävien laajennuksiin kohdistettu lisärahoitus ei kuitenkaan vahvista kuntataloutta, sillä rahoitus ja tehtävistä aiheutuneet lisämenot mitoitetaan hallituskaudella yhtä suuriksi. Tällöin päätöksen yhteisvaikutus on kuntatalouden kannalta neutraali. 

Orpon hallituksen kuntien tuloja lisäävä noin +200 miljoonan euron nettovaikutus pohjautuu lähinnä maapohjan kiinteistöveron korottamiseen sekä sote-siirtolaskelman tarkentumiseen osoitettuun 277 miljoonan euron valtionosuuslisäykseen. Lisäysten ohella kuntien yleiskatteelliseen valtionosuuteen ohjattiin myös useita leikkauksia indeksijarrun, normien keventämisen, kasvutoimien rahoittamisen ja kotoutumiskorvausten tehostamisen nimissä. Leikkaukset lakisääteisten palvelujen turvaamiseen tarkoitettuun kuntien valtionosuusrahoitukseen ovat suora heikennys koulutukseen ja työllistämispalveluihin samaan aikaan, kun näitä palveluja uudistetaan rajusti.

Kuntaliiton arvion mukaan työttömyyden hoidon palvelut ja kuntien työttömyysturvaan liittyvä uusi rahoitusmalli siirtyivät kuntiin vuonna 2025 noin 200 miljoonaa euroa alirahoitettuna. Kuluvan vuoden aikana työllisyysalueiden asiakasmäärät ja kuntien rahoittamat työttömyysturvamenot ovat vain lisääntyneet pitkäaikaistyöttömyyden kasvun myötä. TE-uudistukseen osoitettu valtion kompensaatio onkin jäämässä tänä vuonna noin 300 miljoonaa euroa alimitoitetuksi. Lisäksi Orpon hallituksen muut säästöpäätökset, kuten asumistuen ja työttömyysetuuksien leikkaukset, ovat lisänneet kotitalouksien toimeentulotuen tarvetta. Kuntien rahoitusosuus perustoimeentulotuen menoista nousee vuonna 2027 peräti 480 miljoonaan euroon. 

Kun Orpon hallituksen kuntapäätöksiin lasketaan mukaan myös edellisellä hallituskaudella päätetyn TE-palvelu-uudistuksen vaikutus niin valtion toimien yhteisvaikutus heikentää kuntataloutta vuonna 2027 noin 250–300 miljoonaa euroa. Jos mukaan laskettaisiin myös vuoteen 2027 ulottuvat sote-siirtolaskelmien takaisinperinnät niin yhteisvaikutus heikentyisi entisestään. Tämä on ristiriidassa sen kanssa, että hallituksen virallisena tavoitteena on auttaa kuntia tasapainottamaan talouttaan. 

Valtion vuoden 2027 talousarviopäätökset heikentävät koko julkista taloutta

Julkisen talouden alijäämä kasvaa sekä vuonna 2026 että 2027. Alijäämää kasvattavat muun muassa väestön ikääntyminen ja lisäykset puolustushallinnon määrärahoihin, mutta myös useat muut julkisia menoja kasvattavat ja tuloja vähentävät päätökset. Talouskasvun vahvistumisen vaikutus julkiseen talouteen jää vielä rajalliseksi. 

Suomi on ollut tammikuusta 2026 lähtien EU:n liiallisen alijäämän menettelyssä (EDP), jossa Suomen tulee rajoittaa nettomenojen kasvua vuosina 2026—2028. Tiukasta tavoitteesta huolimatta valtion vuoden 2027 talousarvio heikentää julkista taloutta (ml. sosiaaliturvarahastot) noin 0,35 miljardilla eurolla. Talousarvioesitykseen sisältyy menosäästöjä noin 0,9 miljardia euroa enemmän kuin vuonna 2026, mutta samaan aikaan verokevennykset sekä menojen ja investointien lisäykset painavat valtion budjetin yhteisvaikutuksen miinukselle. Tämä on huono lähtökohta tuleville julkisen talouden sopeuttamistavoitteille. 

Varhaiskasvatus  

Varhaiskasvatukseen osallistuvien lasten määrä ei ole toistaiseksi kääntynyt laskuun, vaikka alle 7-vuotiaiden määrä on viime vuosina laskenut voimakkaasti. Varhaiskasvatuksen osalta on edelleen tavoitteena nostaa osallistumisastetta. Vuonna 2025 Opetushallituksen tietopalvelu Vipusen mukaan varhaiskasvatukseen osallistui jo noin 81 prosenttia 1-6-vuotiaista lapsista. Osallistumisaste 3–5-vuotiaiden osalta oli yli 91 prosenttia ja alle kolmevuotiaiden osalta yli 60 prosenttia. Vuonna 2025 kunnat käyttivät varhaiskasvatuksen järjestämiseen 4,2 miljardia euroa, 1,3 prosenttia edellisvuotta enemmän. 

Varhaiskasvatukseen osallistuvien lasten osalta jo 54 prosenttia osallistuu täysin maksuttomaan varhaiskasvatukseen. Tulorajat ovat nousseet aiempien vuosien varhaiskasvatuksen lakimuutosten sekä joka toinen vuosi tehtävät indeksitarkistuksen seurauksena. Varhaiskasvatuksen ennakointi ja toiminnan järjestäminen vaatimusten mukaisesti on entistä vaikeampaa ja kustannusten hallinta haasteellista. Vuonna 2025 varhaiskasvatuksen maksutuotot olivat noin 174 miljoonaa euroa ja niillä katettiin vain 4,2 prosenttia varhaiskasvatuksen järjestämisen kustannuksista. Valtion talousarvio ei tältä osin tuo asiaan helpotusta. Kuntien 2026 talousarvioiden perusteella maksutuotot pienenevät lähes kaikissa kunnissa.  

Talousarvion varhaiskasvatukselle asetettu tavoite ”varhaiskasvatusta toteutetaan laadukkaasti siten, että lasten kehitystä ja oppimista sekä heidän hyvinvointiaan edistetään kokonaisvaltaisesti” on tarkoituksenmukainen mutta sen saavuttaminen nykyisten reunaehtojen puitteissa on aiempaa haastavampaa. On hienoa, että varhaiskasvatuksen raportointia kehitetään tietovarannon tietojen pohjalta sekä kehitetään varhaiskasvatuksen laadunarviointijärjestelmää. Valtion talousarvio ei kuitenkaan tuo helpotusta varhaiskasvatuksen kustannusten tasapainottamiseen eikä hallitus ole tehnyt rohkeita avauksia varhaiskasvatuksen kustannuspaineen hillitsemiseksi. On myös huomioitava, että osallistumisasteen noustessa varhaiskasvatukseen osallistuvien lasten määrä voi edelleen kasvaa ikäluokkien pienentymisestä huolimatta myös vuonna 2027. Valtion talousarvion osalta kuitenkin ennustetaan maltillista lasten osallistumismäärän vähentymistä. Tämä vaikuttaa erikoiselta, jos samanaikaisesti kuitenkin tavoitteena on lisätä lasten osallistumista.  

Varhaiskasvatuksen järjestäminen on monimutkainen palapeli ja palvelu on toteuttava lähipalveluna. Haasteena on turvata laadukas ja saavutettava varhaiskasvatus kaikkialla Suomessa taloudellisesti realistisella tavalla. Varhaiskasvatuksen järjestämistä ei tule entisestään vaikeuttaa esimerkiksi tiukentamalla säädöksiä. Jatkossa tulisi rohkeammin tarkastella onko kaikki nykyiset vaatimukset tarkoituksenmukaisia.  

Valtion talousarvio ei tuo vuoden 2027 osalta mitään uutta varhaiskasvatuksen osalta. Kotihoidontukea uudistetaan ja uudistuksen osalta rahoitus vaikuttaa riittävältä mutta on todennäköistä, että muutoksen vaikutukset kohdentuvat suurimpiin kaupunkeihin ja yksittäisiin kuntiin. Lakimuutoksen rahoitusmekanismin osalta tämä olisi syytä huomioida. Lisäksi esitys sisältää ehdotuksen varhaiskasvatuksen-, esi- ja perusopetuksen tasa-arvorahoituksen valtionavustuksen nostosta 75 miljoonan euron vuotuiseen tasoon (+25 milj. euroa). Pidämme muutosta perusteltuna ja on tärkeää, että varhaiskasvatus nähdään osana kokonaisuutta. 

Varhaiskasvatuksen osalta etenkin opettajien saatavuudessa on edelleen haasteita. Kuntaliitto pitää tärkeänä, että hallituksen esityksen mukaisesti päiväkodin johtajan kelpoisuutta muutetaan.

Esi- ja perusopetus 

Perusopetuksen oppilasmäärä on lähtenyt laskuun, mutta kustannukset eivät ole pienentyneet. Vuonna 2025 kunnat käyttivät esi- ja perusopetukseen 7,4 miljardia euroa, 1,6 prosenttia edellisvuotta enemmän. Perusopetuksen järjestämisen kustannukset eivät muutu samassa tahdissa kuin palveluntarve pienenee, sillä isoimmat kustannuserät kuten tilat ja opettajien palkkamenot sekä muut perusresurssit ovat lyhyellä aikavälillä kiinteitä. Tämä johtaa aina yksikkökustannusten kasvuun. Keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä kustannuksiin voidaan vaikuttaa esimerkiksi palveluverkkoa, tilojen käyttöä, ryhmien kokoa muuttamalla ja muita opetuksen järjestämisen ratkaisuja tarkastelemalla. Kouluverkkoa on jo pitkään sopeutettu ja tämä tullee jatkumaan. Kymmenessä vuodessa kunnallisten peruskoulujen määrä on laskenut huomattavasti (-471 koulua). Vuonna 2025 kunnallisia peruskouluja oli 1 863. 

Tulevina vuosina kunnat ovat merkittävien haasteiden edessä, miten turvata perusopetuksen saatavuus ja laadukkuus ottaen huomioon julkisen talouden vakavan tilanteen. Kunnissa joudutaan tasapainoilemaan niukkenevien resurssien ja sivistyksellisten oikeuksien välillä. 

Hallituksen esitys vuoden 2027 talousarvioksi on odotusten mukainen esi- ja perusopetuksen osalta. Monet uudistukset kuten perusopetuksen vähimmäistuntimäärän kasvattaminen sekä oppimisen ja koulunkäynnin tuki ovat edenneet jo toimeenpanovaiheeseen. Vielä on liian aikaista todeta, onko uudistuksilla saavutettu keskeisiä tavoitteita vahvistaa oppilaiden perustaitoja ja ennaltaehkäistä yksilöllisempiä tuen tarpeita. Uudistukset rahoitettiin pääsääntöisesti peruspalveluiden valtionosuuksin. Tuen uudistuksen toimeenpanossa kuntia haastaa erityisopetushenkilöstön saatavuus

Esi- ja perusopetuksen oppimisen ja koulunkäynnin tuen uudistuksen lakimuutokset tulivat täysimääräisesti voimaan 1.8.2026. Pidennetty oppivelvollisuus on muutettu oppivelvollisuuslain mukaisesti varhennetuksi oppivelvollisuudeksi, jota suoritetaan esiopetuksessa sekä perusopetuksessa järjestettäväksi opetukseksi oppilaalle, jolla on oppimiskykyyn vaikuttava vamma, sairaus tai toimintakyvyn rajoite. Nämä muutokset vaikuttavat opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain nojalla myönnettävään ns. esi- ja perusopetuksen lisärahoitukseen sekä sen kertoimiin. Muutokset tehtiin nykyisten määrärahojen puitteissa (n. 330 milj. euroa) eikä rahoituksen maksamisessa opetuksen järjestäjille ole ns. harkinnanvaraa. Kuntaliitto on kiinnittänyt huomiota siihen, että yksittäisessä kunnassa rahoituskertoimien muutosten vaikutukset voivat kuitenkin olla merkittäviä ja tilannetta on syytä seurata. 

Tällä hallituskaudella on pyritty vahvistamaan maahanmuuttajataustaisten oppijoiden kielitaidon kehittymistä. Toimenpidekokonaisuuteen sisältyi lakimuutokset kuntien mahdollisuuksista järjestää perusopetukseen valmistavan opetusta sekä perusopetuksessa järjestettävää valmistavan opetuksen lisäopetusta. Lakimuutokset tulivat voimaan 1.8.2026. Tämän lukuvuoden alusta 117 kuntaa on ilmoittanut käynnistävänsä perusopetuksessa järjestettävän valmistavan opetuksen lisäopetuksen. Valtion talousarvioesityksessä vuodelle 2027 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukainen määrärahan taso valmistavan opetuksen lisäopetuksen järjestämiseksi on n. 20,3 milj. euroa. Rahoituksen yksikköhinnan määräytymiseen liittyy siirtymäaika. Kunnat ovat yleisesti ottaen kummeksuneet rahoituksen yksikköhinnan määräytymisen logiikkaa sekä pitäneet rahoituksen ennakointia jokseenkin haastavana. 

Hallituksen esitys vuoden 2027 talousarvioksi sisältää ehdotuksen varhaiskasvatuksen-, esi- ja perusopetuksen tasa-arvorahoituksen valtionavustuksen nostosta 75 miljoonan euron vuotuiseen tasoon (+25 milj. euroa). Kuntaliitto pitää muutosta perusteltuna. On tärkeää, että kunnille rahoitusta jaetaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain nojalla neljäksi vuodeksi kerrallaan. Useammaksi vuodeksi kerrallaan jaettu valtionavustus vähentää hallinnollista työtä ja edistää pitkäjänteistä kehittämistyötä. Kuntien kannalta on tärkeää, että tulevalla hallituskaudella sitoudutaan korotettuun rahoitustasoon. 

Hallituksen esitys vuoden 2027 talousarvioksi sisältää 2 miljoonan euron kertaluonteisen valtionavustuksen kokonaiskoulupäivän kokeilemiseksi. Kokeilun sisällöstä tai laajuudesta ei ole vielä tarkempaa tietoa. Tällä hetkellä koulupäivän yhteydessä kunnat voivat tarjota useita eri toimintoja kuten aamu- ja iltapäivätoimintaa (n. 43,2 milj. euroa), koululaisten kerhotoimintaa (n. 2,9 milj. euroa) sekä harrastamisen Suomen mallin mukaista toimintaa (n. 19,3 milj. euroa). Koska aamu- ja iltapäivätoiminnan valtionosuutta on leikattu pysyvästi vuodesta 2026 lähtien, ei kuntien rahoitusta ole käytännössä lisätty koulupäivän yhteydessä järjestettävien toimintojen turvaamiseksi. Vuoden 2027 talousarvio ei sisällä yllätyksiä, vaan vahvistaa näkemystä siitä, että valtakunnalliset kehittämistoimet suunnataan kokonaiskoulupäiväkokeiluun j harrastamisen Suomen mallin laajentamiseen. 

Perusopetuksen ns. osaamistakuun toteuttamisessa edetään. Osaamistakuun taustalla on kaksi kehitystrendiä. 1) Koulutuksellinen tasa-arvo ja oppimistulokset ovat heikentyneet. 2) Oppilaiden väliset erot osaamisessa ja hyvinvoinnissa ovat kasvaneet. 

Osaamistakuuseen eli oppilaan arviointiin liittyvät lakimuutokset on hyväksytty. Uudistettu arviointi ja muutetut opetussuunnitelmat otetaan käyttöön 1.8.2028 alkaen esi- ja perusopetuksessa sekä aikuisten perusopetuksessa. Uudistus toteutetaan nykyisten taloudellisten resurssien puitteissa eikä kunnille ole luvassa työn toimeenpanemiseksi lisärahoitusta. 

Perusopetuksen opetussuunnitelman perusteiden oppiainekohtaisia tavoitteita, sisältöjä ja arviointikriteereitä selkeytetään ja täsmennetään arvioinnin muuttuessa. Tarkentamalla oppilaalta vaadittavaa vähimmäisosaamista, varmistetaan opinnoissa etenemisen sekä jatko-opintojen edellyttämät tiedot ja taidot. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö on asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on perusopetuksen arviointia tukevan tehtäväpankin valmistelu- ja toimeenpanotyö. 

Kuntaliitto pitää osaamistakuun kokonaisuutta lähtökohtaisesti hyvänä. On kuitenkin muistettava, että pelkkä arvioinnin täsmentäminen lakitasolla ei johda oppimistulosten ja osaamistason nostoon. Opetussuunnitelmat ovat paisuneet liiaksi ja niiden selkeyttäminen sekä karsiminen on tärkeää perustaitojen määrittelyn kannalta. Myös valtakunnallisen tehtäväpankin laadinta on välttämättömänä arvioinnin yhdenmukaistamiseksi. Tällä hetkellä oppilaiden arviointiin liittyy kaksi ongelmaa. Arvosanoissa on tapahtunut vuosien saatossa inflaatiota. Lisäksi samalla osaamistasolla olevat oppilaat voivat kouluissa saada hyvin erilaisia arvosanoja, joka näkyy toisella asteella.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö sekä Opetushallituksen tulee huolehtia paikallisen toimeenpanon tukemisen riittävyydestä, saatavuudesta ja laadusta valtakunnallisesti. Uudistus tulee myös edellyttämään kunnilta resursointia henkilöstön perehdyttämiseksi ja kouluttamiseksi vuoden 2028 aikana. Kuntaliiton näkemyksen mukaan kuntien kehittämistyötä olisi hyvä tukea kertaluonteisella valtionavustuksella. 

Kuntaliitto toteaa lisäksi, että taidetestaaja-toiminta on tärkeää, mutta esitetty rahoituspohjaratkaisu on kyseenalainen. Rahoitus toteutetaan hallituksen esityksen mukaan toisen asteen ja kulttuuritoimen rahoitusta leikkaamalla.

SUOMEN KUNTALIITTO

Susanna Huovinen                                      
varatoimitusjohtaja        

Sami Niemi 
​eritysasiantuntija