HE 203/2026 vp laiksi hankintatietovarannosta ja siihen liittyviksi laeiksi

Suomen Kuntaliitto toteaa kirjallisena asiantuntijalausuntonaan seuraavaa.

Yleiset huomiot

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi hankintatietovarannosta ja siihen liittyviksi laeiksi on esitetty valtakunnallisen julkisten hankintojen tietovarannon perustamista. Hankintatietovarantoon tallennettaisiin hankintojen kilpailutusasiakirjojen lisäksi muun ohella kuntien ostolaskutiedot, jotka yhdistelemällä saataisiin valtakunnallinen kokonaiskuva julkisista ostoista ja hankinnoista koko hankinnan elinkaaren ajalta. Kuntaliitto kannattaa hallituksen tavoin julkisten hankintojen talousdatan avaamista.

Kunnat ovat nykyisellään laajasti julkaisseet ostolaskutietojaan hajautetusti eri kanavissa. Hankintatietovarannon perustaminen ja ostolaskutietojen toimittaminen tietovarantoon tarkoittaa tietojen ja julkaisutiheyden yhdenmukaistamista uudella tavalla. Hankintatietovarannon vuoksi jokaisessa kunnassa tulisi jollakin tavalla muuttaa ostolaskujen käsittelyä ja tähän liittyviä järjestelmiä. 

Kuntaliitto on huolissaan hallituksen esityksessä esitettyjen kunnille asetettavien uusien velvoitteiden lisäämästä hallinnollisesta taakasta sekä uudistuksen aiheuttamien kustannusten korvaamisesta. Kuntaliitto korostaa, että se ei vastusta julkisen hallinnon talousdatan nykyistä laajempaa avaamista ja keräämistä. Talousdatan keräämiseen liittyvät yksittäiset toimenpiteet pitäisi kuitenkin suhteuttaa saavutettuun hyötyyn. Lisäksi tulisi ottaa huomioon pienten kuntien mahdollisuudet vastata hankintatietovarannon vuoksi esitettyihin muutoksiin.

Kuntaliitto kantaa huolta EU:n tulevan hankinta-asetuksen ja kansallisen hankintatietovarannon edellyttämien tietojärjestelmämuutosten ja teknisen toteutuksen eroavaisuuksista. Alustavasti vuonna 2029 voimaan tuleva hankinta-asetus tulee edellyttämään tiettyjä sisältöjä kansalliselle hankintatietovarannolle, ja olisi epätarkoituksenmukaista joutua tekemään muutokset kunnissa kahteen kertaan.

Kustannusten korvaaminen kunnille rahoitusperiaatteen mukaisesti

Hallituksen esityksen luvun 11.2 mukaan esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2027 talousarvioksi ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Esityksessä on arvioitu, että uudistuksesta aiheutuu kertaluonteisia kehittämiskustannuksia, jotka liittyvät ensisijaisesti ostolaskutietojen toimittamiseen. 

Julkisten hankintojen talousdatan yksityiskohtainen avaaminen aiheuttaa merkittäviä kustannuksia kunnille sekä kertakustannuksina että jatkuvina kustannuksia. Kyseessä on kunnille uudesta tehtävästä. Uudesta tehtävästä aiheutuvat kerta- ja jatkuvaluonteiset kustannukset tulee korvata kunnille. 

Esityksessä ehdotetaan, että ostolaskujen toimittamisesta kunnille aiheutuvat tietojärjestelmien kertaluonteiset muutoskustannukset kompensoidaan täysimääräisesti rahoitusperiaatteen mukaisesti. Kuntaliitto katsoo, että uudesta tehtävästä aiheutuvat jatkuvat kulut tulee korvata kunnille kertaluonteisten kulujen lisäksi. 

Hallituksen esityksessä on arvioitu, että muutoksesta johtuvat kehittämiskustannukset ovat kunnille noin 12 miljoonaa euroa (vuosina 2027-2028) ja jatkuvaluonteiset kulut noin 12,6 miljoonaa euroa tulevan viiden vuoden aikana. Kuntaliiton arvion mukaan kulut voivat olla vielä esitettyä korkeammat. Kertakustannuksia aiheutuu uuden sopimuskannan lisäksi vanhojen sopimusten ja tietojen päivittämisestä tietovarannon vaatimaan muotoon. 

On epäselvää, miksi kunnille asetetun uuden tehtävän kustannukset eivät olisi luonteeltaan pysyväisluonteisia. 

Hallituksen esityksessä on kulujen korvaamisesta kunnille vain yksilöimätön kirjaus. Kunnat joutuvat aloittamaan tietojärjestelmämuutosten tekemisen heti lainsäädännön hyväksymisen jälkeen. Kuntaliitto katsoo, että tällöin tulee olla selvillä korvausten taso ja aikataulu sekä kertaluontoisten että pysyvien kustannusten osalta. Päätös korvaustasosta tulee vahvistaa ennen lakiehdotuksen edistämistä.

Tuoterivitietojen sisältyminen esitykseen 

Esityksen mukaan ostolaskutietojen tulee sisältää erikseen määriteltävät tuoterivitiedot, jos lasku on saapunut sähköisenä laskuna. Kuntaliitto toteaa, että tuoterivitietojen sisällyttäminen pakollisena ostolaskutietojen määritelmään aiheuttaa esityksen merkittävimmän teknisen haasteen. 

Tuoterivitiedot ovat laskun summan, tiliöintitietojen ja toimittajan tietojen lisäksi toimitettavia rivitietoja, joiden käsittely tuottaa valtavan hallinnollisen taakan tietojen käsittelyn näkökulmasta. Ilman tuoterivitietojen toimittamisvelvoitetta esitys ei sisältäisi lainkaan tietosuojariskejä henkilötietojen osalta, eikä elinkeinoelämän liikesalaisuuksiakaan toimitettaisi turhaan muihin tarkoituksiin. 

Esitys pitää sisällään tuoterivitietojen toimittamisvelvoitteen, jotta tietovarantoa hyödyntävät tutkijat saisivat niistä lisätietoa. Tuoterivitiedot olisivat esityksen mukaan kategorisesti salassa pidettäviä, joten niistä eivät hyötyisi muut hankintayksiköt, markkinat, poliittinen päätöksenteko tai tilastointikaan. Tietoja pääsisi käsittelemään joitakin kymmeniä tutkijoita, joiden mahdollisen tiedon hyödyntämisen vuoksi hankintatietovarantolain kattaman 500 organisaation resurssit joudutaan käyttämään satojen miljoonien tuoterivitiedon manuaaliseen tarkasteluun vuosittain. 

Kunnat julkaisevat nykyisellään laajasti ostolaskujaan esimerkiksi omilla verkkosivuillaan, mutta eivät tuoterivitasolla. Hankintatietovarannon ja hankintojen valvonnan tarpeisiin tulisi varsin hyvin riittää tiedot siitä, kuinka paljon euroja on ostettu miltä toimijalta mihin sopimukseen liittyen. 

Tuoterivitietojen poistaminen esityksen piiristä helpottaisi itsessään hankintatietovarannon edellyttämää hallinnollista työtä. 

Yksityiskohtaiset huomiot

2 § Hankintatietovarannon rakenne ja salassa pidettävät tiedot

Esityksen mukaan Valtiokonttorin saamat julkisia hankintoja koskevat tarjoustiedot ja ostolaskujen tuoterivitiedot ovat salassa pidettäviä. 

Esitys poikkeaa julkisuuslain lähtökohdasta arvioida asiakirjan julkisuusluonne. Esityksessä on tunnistettu tuoterivitietojen voivan sisältävää liikesalaisuustietoja, mutta kaikki tuoterivit eivät niitä sisällä. Esityksessä todetulle tietojen kategoriselle salaukselle ei ole lakiin perustuvaa perustetta. Kuntaliitolle on epäselvää, voidaanko julkisuuslakia jättää soveltamatta vain siitä syystä, että tietojen tarkastelu vaatisi resursseja. Kuitenkin kunnissa ja muissa hankintayksiköissä tulee tietokohtaisesti arvioida tietojen liikesalaisuusluonne ja varata tähän resurssit.

Hallituksen esityksessä on arvioitu hankintayksiköissä syntyvän säästöjä siitä, että hankintatietovarannossa julkaistaisiin keskitetysti nykyistä enemmän tietoa. On epätodennäköistä, että säästö toteutuisi. Kuntien arvioiden mukaan tietopyynnöt todennäköisesti lisääntyisivät nykyisestä. Hankintatietovarannon ja Valtiokonttorin salassapitolähtökohdista poiketen kuntien tulisi kuitenkin tietokohtaisesti tarkastella tietojen salassapito. 

4 § Ostolaskutietojen toimittaminen hankintatietovarantoon sekä 6 § poikkeukset kunnan velvollisuudesta toimittaa ostolaskutietoja

Hallituksen esityksen 4 §:n 2 momentin mukaan ostolaskutietojen tulee sisältää erikseen määriteltävät tuoterivitiedot, jos lasku on saapunut hankintayksiköiden ja elinkeinonharjoittajien sähköisestä laskutuksesta annetun lain (241/2019) 2 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna sähköisenä laskuna. 

Lisäksi hallituksen esityksessä esitetään, että kunta tai kuntayhtymä eivät saa toimittaa 4 §:ssä tarkoitettuna tietona tietoa, jonka perusteella julkisen hallinnon asiakkaana oleva luonnollinen henkilö on suoraan tai välillisesti tunnistettavissa.

Tuoterivitietojen toimittamisvelvoite yhdistettynä kieltoon toimittaa tietovarantoon suoria tai välillisiä henkilötietoja ovat yhdessä erittäin työläs ja haastava osa tietovarannon teknistä toteutusta. 

Käytännössä kyse on laskun yksilöintiviitetiedoista, joissa saattaa esimerkiksi lukea palvelun kohdistuvan tiettyyn henkilöön. Tieto on laskulla tarpeen, jotta lasku kohdistuu kunnassa oikeaan toimintoon ja lasku voidaan tarkistaa. Hankintatietovarantoa koskeva sääntely kuitenkin edellyttää, että kunnan tulisi ennen rutiininomaista tietovarantoon toimittamista tunnistaa tällainen tieto, ja poistaa se ennen laskun edelleen toimitusta tietovarantoon. Välillistä henkilötietoa on vielä vaikeampi tunnistaa. Välillisessä henkilötiedossa voisi olla kyse laskun yksilöintitiedosta, jossa ei viitata henkilön nimeen, mutta vaikka asuinpaikkaan, jonka perusteella, johonkin toiseen tietoon yhdistämällä, tiedosta voisi päätellä palvelun vastaanottaneen henkilön. 

Käytännössä kunnissa tulee olemaan lähes mahdotonta varmistaa, että hankintatietovarantoon ei toimitettaisi mitään henkilötietoa tuoterivitiedoissa. Isossa kaupungissa käsitellään vuodessa satoja tuhansia laskuja, nykyisin kehittyneissä järjestelmissä jopa automatisoidusti. Tuoterivitietojen sisältämien henkilötietojen poistaminen tulisi kuitenkin toteuttaa käsin. Käytännössä automatisoitu laskujen käsittely tulisi purkaa ja palata vahvasti resursseja vievään manuaaliseen käsittelyyn. 

Tuoterivitietojen toimittamisen lähtökohta hankintatietovarantoon perustuu hankintoja tutkivien tutkijoiden tarpeeseen. On täysin epätarkoituksenmukaista tehdä satojen miljoonien tuoterivitietojen manuaalista käsittelyä siksi, että jokin tutkija voisi joskus tarvita rivitietoja. 

Kuntaliitto esittää rivitietojen toimittamisvelvoitteen poistamista, jonka seurauksena henkilötietojen toimittamiskiellosta johtuva hallinnollinen taakka poistuu:

4 § 2 mom Ostolaskutietojen tulee sisältää mahdollinen kilpailutustunniste ja erikseen määriteltävät otsikko- ja tiliöintirivitiedot, joissa  on merkintä salassa pidosta siltä osin kuin tieto on salassa pidettävä.

12 § Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

Esityksen mukaan lain 4 §:ssä säädettyä velvoitetta ostolaskutietojen toimittamiseen sovelletaan 3) kohdan mukaan kuntien ja kuntayhtymien ostolaskutietoihin, joiden tositepäivä on 1.8.2028.

Kunnille on esitetty noin 1,5 vuoden siirtymäaikaa lain velvoitteiden toimeenpanoon. Siirtymäaika tulee olemaan tiukka, sillä ostolaskutietojen toimittaminen tulee vaatimaan järjestelmämuutoksia jokaisen kunnan talousjärjestelmiin.

Kunnilla on erilaiset resurssit, tarpeet ja mahdollisuudet palveluiden tuottamiseen. Siksi myös talousdatan tuottamisessa on merkittävää vaihtelua. Etenkin pienet kunnat joutuvat muutoksen myötä tekemään merkittäviä järjestelmäuudistuksia, ja kunnan saavuttama hyöty jää rajalliseksi. Pienet kunnat kamppailevat jo nyt resurssien rajallisuuden kanssa, ja uudistus pahentaa tilannetta entisestään. Hankintatietovarannon velvoitteissa ei ole lievennyksiä pienten toimijoiden osalta, vaan velvoitteet koskevat niitä täysimääräisinä. Velvoitteet tulisi rajata esimerkiksi laskujen yksityiskohtaisen tiedon osalta kynnysarvot ylittäviin hankintoihin. Kynnysarvot ylittäviä kilpailutuksia tehdään lukumääräisesti vähemmän pienissä kunnissa. Toimenpiteiden rajaaminen hankintalain piiriin kuuluviin hankintoihin rajaisi tehokkaasti uudistuksen aiheuttamaa työtaakkaa pienissä kunnissa.

Väestöpohjaltaan isoille kunnille uudistus aiheuttaa paljon työtä, vaikka niillä on lähtökohtaisesti osaamista ja resursseja laskutuskäytäntöjen muuttamiseen. Suurten kuntien laskutus- ja toimittajamäärät ovat merkittäviä ja siten muutoksilla on merkittävä kustannusvaikutus suurissa kunnissa mm. järjestelmäuudistusten ja laskutuskäytäntöjen muutoksen myötä.

Siirtymäsäännöksen ja sen perustelujen perusteella toimitusvelvollisuus vaikuttaisi voivan koskea ostolaskuja riippumatta siitä, milloin ostolaskun perusteena oleva hankintasopimus on solmittu. Vanhoissa hankintasopimuksissa ei ole voitu ottaa huomioon esimerkiksi velvoitetta lisätä kilpailutustunnus toimittajan ostolaskuille. Hallituksen esityksen perusteella on täysin epäselvää, tuleeko kuntien toimittaa ostolaskujaan myös vanhojen hankintasopimusten osalta. 

Mikäli kuntien velvollisuus ostolaskujen toimittamiseen vuoden 2028 elokuusta alkaen koskee myös vanhojen, voimassa olevien hankintasopimusten ostolaskuja, on siirtymäaika kohtuuton ja epärealistinen. Hankintatietovarantoa koskevan lainsäädännön astuessa voimaan 1.1.2027 on kunnilla puolitoista vuotta aikaa saada aikaan mittavat järjestelmä- ja toimintatapamuutokset sekä muutokset kaikkiin tuona aikana kilpailutettavien hankintojen sopimuksiin. Voimassa olevia sopimuksia, joissa ei ole otettu huomioon hankintatietovarannon vaatimuksia, on kuitenkin merkittävä määrä näiden lisäksi. 

Voimassa olevien sopimusten ostolaskutietojen muodon yhdenmukaistamiseen on saatava lisäsiirtymäaika. Kuntien lienee mahdollista toimittaa ostolaskut vanhoihin sopimuksiin liittyen esimerkiksi ilman kilpailutustunnusta nyt esitetyn siirtymäajan puitteissa, mutta tällöin ostolaskutiedon ei voida vaatia olevan täydellisesti hankintatietovarannon vaatimukset täyttävää. Muutosten realistisuus on otettava huomioon näin merkittävää systeemimuutosta tehtäessä. 

Kuntaliitto esittää, että määriteltäisiin tietty ajankohta, jonka jälkeen julkaistuihin kilpailutuksiin liittyvään laskutukseen tulee lisätä kilpailutustunnus. Määriteltyä ajankohtaa aikaisemmin toteutettuihin kilpailutuksiin liittyvään laskutukseen ei lisättäisi kilpailutustunnusta.

Kuntaliitto esittää siirtymäaikoihin seuraavaa muutosta, jonka seurauksena velvoite ostolaskutietojen toimittamiseen koskisi vain uusia tai enintään kolme vuotta voimassa olleiden hankintasopimusten ostolaskutietoja 1.8.2026 alkaen:

12 §

Lain 4 §:ssä säädettyä velvoitetta ostolaskutietojen toimittamiseen sovelletaan 3) kohdan mukaan kuntien ja kuntayhtymien ostolaskutietoihin 1 päivänä elokuuta 2028 alkaen hankinnoissa, joiden sopimus on solmittu 1 päivänä elokuuta 2025 tai sen jälkeen.

Lisäksi, jos Kuntaliiton 4 §:ään esittämää muutosta tuoterivitietojen toimittamisvelvoitteen poistosta ei toteuteta, Kuntaliitto esittää tuoterivitietojen toimittamiseen lisäsiirtymäaikaa:

Lain 4 §:ssä 2 momentissa säädetty velvoite ostolaskutietojen tuoterivitietojen toimittamiseen tulee kuitenkin voimaan vasta 1 päivänä tammikuuta 2030.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 60 §:ään ja 101 §:ään esitetyt muutokset

Esityksessä esitetään, että Valtiokonttori voisi antaa määräyksiä hankintamenettelyssä ilmoitettavista tiedoista, ilmoittamisessa käytettävistä vakiolomakkeista sekä ilmoitusten sisällöstä ja julkaisemisesta.

Kuntaliitto vastustaa Valtiokonttorin määräyksenantovaltuutta esitetyssä laajuudessa. Valtiokonttorin määräyksenantovaltuuden osalta kyse ei ole pelkästään ilmoitusten tietosisällöistä tai teknisistä muutoksista. Määräyksenantovaltuuden nojalla Valtiokonttori voisi määrätä esimerkiksi jälki-ilmoituksella ilmoitettavista tiedoista siten, että ilmoitukselle tulisi täyttää tiedot kaikista tarjoajista sekä liittää ilmoitukseen hankintapäätös ja perustelumuistio.

Mikäli Valtiokonttorin olisi mahdollista vain määrätä uusien työvaiheiden lisäämisestä EU:n hankintalainsäädännön edellyttämän raskaan hankintamenettelyn ja ilmoituslomakkeen sisällön lisäksi, Valtiokonttorin ei olisi tarpeen esimerkiksi selvittää muutoksen vaikutuksia tai arvioida hallinnollisesta työstä seuraavien kustannusten korvaamista kunnille. Ei ole selvää, onko esitetty mekanismi lainsäädännön ja sen arvioinnin edellyttämän mukainen, sillä perustuslain (731/1999) 121 §:n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lain tasoisesti. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan Valtiokonttorin määräyksenantovaltuus tulisi rajata ainoastaan teknisiin yksityiskohtiin, joista ei voi seurata lisääntynyttä hallinnollista taakkaa tai kustannuksia. Valtiokonttorin ei tule voida asettaa pelkällä määräyksellä hallinnollista taakkaa aiheuttavia muutoksia ilman toimenpiteen ja työn sisällön tarkempaa arviota ja kustannusten korvaamista.

Valtiokonttorin määräyksellä muutos koskisi kaikkia suomalaisia hankintayksiköitä, ei vain hankintatietovarannon kattamaa joukkoa. Mahdollinen hankintapäätösten ja perustelumuistioiden toimittaminen tulisi ensisijaisesti toteuttaa automaatiolla ilman, että Suomen kaikki tuhannet hankintayksiköt tekevät työn manuaalisesti. 

Kuntaliitto esittää hankintalain 60 §:ään ja 101 §:ään esitetyn määräyksenantovaltuuden rajaamista seuraavasti: 

Valtiokonttori voi antaa teknisiä määräyksiä hankintamenettelyssä ilmoitettavista tiedoista ja ilmoittamisessa käytettävistä vakiolomakkeista. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Juha Myllymäki                         
lakiasiainjohtaja             

Eeva-Riitta Högnäs
johtava juristi   

Liite 
Talousvaliokunnan kuuleminen 10.11.2026
HE 203/2026 vp laiksi hankintatietovarannosta ja siihen liittyviksi laeiksi
Kuntaliiton näkemys, diaesitys, Eeva-Riitta Högnäs