Kuntaliiton käsityksen mukaan asetus on viime metreillä EU:n lainsäädäntöprosessissa eikä asetuksen sisältöön olisi ilmeisesti odotettavissa muutoksia. Siitä huolimatta vaikuttaa poikkeukselliselta, että kansallinen täydentävä sääntely etenee lausuntovaiheeseen ennen kuin täydennettävä EU-säädös on julkaistu EU:n virallisessa lehdessä.
Kuntaliitto pitää kuitenkin tärkeänä, että säädösvalmistelua tehdään riittävän hyvissä ajoin, jotta kansallinen lainsäädäntö on valmis, kun asetus tulee voimaan ja että määräaikaan sidotut joustomahdollisuudet voidaan hyödyntää.
Kuntien lupaviranomaisista EU:n puolustusluvitusasetus (jäljempänä asetus) koskee enimmäkseen rakennusvalvontaviranomaisten lupa-asioita. Suurin osa hankkeista edellyttää rakennusten tai rakennelmien rakentamista tai muita rakentamislaissa luvanvaraiseksi säädettyjä toimenpiteitä. Puolustusvoimien osalta rakentamislaki 1 § 3 mom kuitenkin sisältää soveltamisalan rajauksen, joka rajaa osan ehdotetun 21 a §:n mukaisista hankkeista rakentamislain luvituksen ja viranomaisvalvonnan ulkopuolelle.
Asetuksen käsittelymääräaika poikkeaa laskentatavaltaan ja pituudeltaan rakentamislaissa säädetyistä kansallisista yleisistä rakentamislupien käsittelymääräajoista. Oletettavasti soveltamisalaan kuuluvat hankkeet ovat lähtökohtaisesti tavanomaista vaativampia. Rakentamislupien osalta 40 työpäivän käsittelymääräaikaa voidaan pitää hyvin kireänä, kun huomioidaan eräiden päätösten edellytyssuhteet sekä rakentamislain asettamat sisällölliset ja menettelylliset vaatimukset luvitukselle yhdistettynä mahdolliseen lupa-asiaan päätöksentekoon monijäsenisessä toimielimessä. Sääntely ei saa tosiasiallisesti pakottaa kuntia siirtämään laissa monijäseniselle viranomaiselle kuuluvaa tai kunnassa tarkoituksenmukaisesti sille osoitettua ratkaisuvaltaa viranhaltijalle.
Rakennusvalvonnan ohella myös muiden kunnallisten lupaviranomaisten, kuten kunnan ympäristösuojeluviranomaisen, lupia tai hyväksyntiä saattaa kuulua asetuksen soveltamisalaan.
Kuntaliitto kuitenkin toteaa, ettei kunnan päätösvaltaan kuuluva kaavoitus eivätkä myöskään muut kaavoituksellista harkintaa sisältävät menettelyt, kuten erilliset erityiset sijoittamisluvat tai kaavapoikkeamiset, sisälly EU-asetuksen soveltamisalaan huomioiden erityisesti asetuksen säätämisen oikeusperusta ja säätämisjärjestys.
Liikkumavaraa määritellä kansallisesti asetuksen soveltamisalaan kuuluvat hankkeet tulee käyttää harkiten. Kuntaliitto pitää ehdotettua soveltamisalaa varsin laajana, mikä sinänsä voidaan nähdä perustelluksi nykyisissä oloissa. Soveltamisalaa koskevan pykälän ei kuitenkaan tulisi olla niin väljä, että se lopulta mahdollistaa melkein minkä tahansa puolustussektoriin jollain tapaa viittaavan hankkeen lukemisen soveltamisalaan kuuluvaksi. Huomioiden asetuksen osin ongelmallinenkin sisältö, on perusteltua, että soveltamisala on tarkasti rajattu.
Tapauskohtaisen soveltamisalaan kuulumista koskevan päätöksen oikeudellinen luonne ja mahdollisuus saattaa soveltamisalakysymys tutkittavaksi tulisi esityksessä selventää. Kuntaliitto katsoo, että tässä yhteydessä, ennen päätöksen tekemistä voisi olla aiheellista kuulla myös hankkeen sijaintipaikan kuntaa.
Esitysluonnoksessa mainitun arvion mukaan hankkeiden vuosittainen määrä asettuisi normaalioloissa 20 ja 50 hankkeen välille. Hallituksen esityksessä kuitenkin todetaan, että on syytä huomioida, että valmiutta kohotettaessa tai poikkeusoloissa edellä mainittujen hankkeiden määrä voi kasvaa nopeasti.
Kuntaliitto pitää perusteltuna ratkaisua, että Lupa- ja valvontavirasto (LVV) määrätään asetuksessa tarkoitetuksi yhteyspisteviranomaiseksi. LVV:lle on muissakin asioissa säädetty vastaava rooli ja sillä on erityisesti ympäristöllisten lupamenettelyjen laajempaa tuntemusta, mikä on puolustusvalmiushankkeissa merkittäväksi hyödyksi.
Kuntaliitto pitää parhaana lähestymistapaa, jossa kansallisten viranomaisten toimivaltasuhteisiin ei puututa ja yhteyspisteviranomaisen rooli on rajattu koordinointiin ja tiedottamiseen. Tähän nähden Kuntaliitto pitää tarpeellisena, että yhteyspisteviranomaisella tai toisilla toimivaltaisilla viranomaisilla ei ole muuta kuin asetuksesta nimenomaisesti johtuvaa vaikutusta toimivaltaisten viranomaisten toimivaltaan kuuluviin asioihin. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että lupamenettely Suomen järjestelmässä koostuu eri lupia koskevista hakemuksista ja menettelyistä sekä erityisesti, että kattava päätös ymmärretään eri toimivaltaisten viranomaisten tekemien päätösten muodostamaksi kokonaisuudeksi.
Asetuksen mukainen peruskäsittelymääräaika on 42 työpäivää. Asetuksen mukaan toimivaltainen viranomainen voi tapauskohtaisesti pidentää tätä määräaikaa. Määräajan pidentämisen osalta laki sisältäisi viittauksen asetukseen. Kuntaliitto pitää viittausta tarpeellisena, jotta sääntely on soveltaville viranomaisille helposti löydettävissä. Vaikuttaa siltä, että kansallisessa laissa pitäisi säätää toimivaltaisille viranomaisille velvoite ilmoittaa käsittelymääräajan pidentämisestä LVV:lle, kun toimivaltaisen viranomaisen toimivaltaan kuuluu pidentäminen, mutta yhteyspisteen tulee ilmoittaa siitä hakijalle.
Kuntaliitto suhtautuu kriittisesti ehdotettuun 21 b §:ään, joka lyhentää toimivaltaisten viranomaisten käsittelymääräaikaa edelleen alun perin jo hyvin tiukasta asetuksen mukaisesta 42 työpäivästä 40 työpäivään. Toimivaltaiset viranomaiset todennäköisesti tarvitsisivat koko asetuksen mukaisen käsittelyajan käyttöönsä, minkä vuoksi voisi olla tarpeellista vielä arvioida, voisiko olla mahdollista etukäteen edellyttää ennakkoilmoitusta siitä, että päätös ollaan tekemässä määräajassa.
Kuntaliitto pitää perusteltuna, että Suomessa toimivaltaisilla viranomaisilla on määrittelyvalta oman lupamenettelynsä sen osalta, milloin hakemus on täydellinen. LVV:lla ei ole edellytyksiä esimerkiksi ratkaista, milloin kunnan rakennusvalvontaviranomaisen toimivaltaan kuuluva rakentamislupahakemus on täydellinen, vaan sen osalta LVV voi ainoastaan toimia koordinoijana ja tiedon välittäjänä.
Kuntaliitto on suhtautunut kriittisesti hiljaista hyväksyntää koskeviin lainsäädäntöehdotuksiin EU-lainsäädäntövalmistelussa. Hiljainen hyväksyntä on kuitenkin tälläkin hetkellä Suomessa käytössä ainakin REDIII-direktiivin vaatimusten ja Gigabitti-infrastruktuuriasetuksen myötä. Tästä asetuksesta on tulossa yksi varsin merkittävä hiljaisen hyväksynnän menettely lisää.
Kuntaliitto suhtautuu kriittisesti hiljaisen hyväksynnän laajempaan käyttöönottamiseen varsinkin liittyen ympäristölliseen luvitukseen. Hiljainen hyväksyntä ei sovi ympäristölliseen luvitukseen ja muihin menettelyihin, joissa huomioitavia intressejä on lukuisia (hakijan lisäksi kolmansien osapuolten intressit ja yleinen etu) ja hankkeiden toteuttamisella ilman viranomaisen nimenomaista harkintaa, ennakkovalvontaa ja mahdollisesti jopa ilman aitoa ja välitöntä jälkikäteistä puuttumismahdollisuutta saatetaan aiheuttaa merkittäviä menetyksiä mm. esimerkiksi ympäristön ja luonnon, kolmannen osapuolen omaisuuden ja yleisen edun näkökulmasta. Tällaisissa asioissa oikeusturva edellyttää nimenomaista, tosiasiallisesti harkittua ja perusteltua sekä oikea-aikaisesti muutoksenhakukelpoista viranomaisratkaisua.
Kuntaliitto on myös huolestunut siitä, että mahdollinen yleinen kansallinen sääntely asiasta laukaisisi hiljaisen hyväksynnän soveltamisen vielä nykyistäkin useammin EU-sääntelyyn liittyvissä tilanteissa, jos hiljaisen hyväksynnän katsottaisiin olevan käytössä Suomessa.
Kuitenkin niissä yksittäisissä tapauksissa, joissa Suomi on pakotettu ottamaan hiljaisen hyväksynnän käyttöön EU-sääntelystä johtuen, tulisi valmistella välttämätön kansallinen täydentävä lainsäädäntö asianmukaisesti. EU-sääntely on hyvin yleispiirteistä eikä juuri ota huomioon käytännön tilanteita ja niihin liittyviä haasteita. Kansallisesta sääntelystä puuttuvat ratkaisut siitä, millä tavalla EU:n lainsäädäntöön perustuvissa hiljaisen hyväksynnän tilanteissa on toimittava.
Hiljainen hyväksyntä tapahtuisi asetuksen mukaisesti automaattisesti määräajan kuluttua loppuun, jos päätöstä ei ole ehditty antaa, mutta myös tilanteissa, joissa yhteyspisteviranomainen ei ilmoita päätöksestä ajoissa. Kuntaliitto pitää erityisesti ongelmallisena sellaista asetuksen mukaan ilmeisesti mahdollista tilannetta, että jopa huolimatta nimenomaisesta kielteisestä lupapäätöksestä, hakemus voisi tulla hiljaisesti hyväksytyksi, jos yhteyspisteviranomainen ei ilmoita hankkeen toteuttajalle lupamenettelyn tuloksesta säädetyssä määräajassa. Hiljaisen hyväksynnän ei siten tulisi koskea muita kuin vain niitä lupapäätöksiä, joita ei ole määräajan päättymiseen mennessä annettu.
Kuntaliitto pitää välttämättömänä ottaa selväksi lähtökohdaksi sääntelyssä, että hiljainen hyväksyntä pääsääntöisesti koskisi vain niitä lupahakemuksia, joihin ei annettaisi ajoissa päätöstä - eikä koko hakemuskokonaisuutta. Koska asetuksen on luettava mahdollistavan tämän lähtökohdan, tulisi se Kuntaliiton mielestä asianmukaisesti kirjata kansalliseen lakiin.
Erityislainsäädännössä säädetään siitä, miten esim. normaalissa menettelyssä lupapäätökset annetaan tiedoksi ja miten niistä tiedotetaan asianosaisille. Tältä osin Kuntaliitto ymmärtää yhteyspisteviranomaisen ilmoittamisvelvoitteita koskevan sääntelyn tavanomaista kulloistakin menettelysääntelyä täydentäväksi tiedottamista koskevaksi sääntelyksi.
Hiljaisen hyväksynnän tapauksissa olisi tiedoksi antamisen suhteen tarkoituksenmukaista toimia vastaavalla tavalla kuin tavallisesti nimenomaisen, harkitun viranomaispäätöksen tilanteissa, jotta hiljaisesti syntyneet lupapäätökset tulisivat tavanomaiseen tapaan asianosaisten ja muiden muutoksenhakuun oikeutettujen tietoon. Esimerkiksi rakentamislain mukaan rakentamislupapäätökset annetaan tiedoksi julkisella kuulutuksella, minkä lisäksi niistä toimitetaan tieto laissa erikseen mainituille tahoille.
Poikkeava menettely hiljaisesti hyväksyttyjen lupien osalta vaarantaisi Kuntaliiton näkemyksen mukaan mahdollisuuden tehokkaaseen oikeussuojakeinojen käyttämiseen juuri tapauksissa, joissa oikeussuojakeinojen käyttämiseen todennäköisesti on erityistä tarvetta. Yhteyspisteviranomaisella on kuitenkin asetuksen mukaan ilmoittamista koskeva tehtävä, mikä siis Kuntaliiton käsityksen mukaan kansallisessa järjestelmässä vastaisi lähinnä tiedottamista päätöksestä.
Toimivaltaisen viranomaisen muutoksenhakuoikeuden rajaaminen vaikuttaa Kuntaliiton käsityksen mukaan olevan ns. kansallinen lisä. Kuntaliitto pitää toimivaltaista viranomaista asian osapuolena, jonka on voitava riitauttaa hiljaisesti hyväksytty päätös.
Kuntaliitto katsoo, että toimivaltaisen viranomaisen tulisi voida hakea muutosta varsinkin siinä tapauksessa, että on tapahtunut erehdys. Silloin syy voi olla viranomaisessa, mutta olisi kohtuutonta, että viranomaisen mahdollisuutta menettely- ja sisältökysymysten vuoksi perusteltuun muutoksenhakuun rajattaisiin. Kuntaliitto pitää kohtuuttomana, että esimerkiksi inhimillisestä erehdyksestä voisi seurata tilanne, jossa voi syntyä merkittävääkin haittaa ja vahinkoa kolmansille osapuolille ja ympäristölle - sekä mahdollisesti näihin liittyen myös vahingonkorvaus- ja virkavastuu - ilman, että viranomaisella olisi omalta osaltaan mahdollisuutta pyrkiä virhe havaittuaan ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin asian korjaamiseksi.
Olisi myös tarpeen säätää, miten hiljaisesti hyväksytyksi tulleen luvan täytäntöönpanokelpoisuuden suhteen toimitaan. Hiljaisesti hyväksytynkin luvan tulisi olla täytäntöönpanokelpoinen lähtökohtaisesti vasta lainvoimaisena.
Esityksessä tulisi todeta selvästi, että hiljainen hyväksyntä ei voi koskaan mahdollistaa poikkeamista kaavasta tai kaavoituksen ohittavaa erityistä sijoittamislupapäätöstä. Tämä ei kuitenkaan Kuntaliiton käsityksen mukaan olisi varsinainen kansallinen poikkeama, vaan muulla kuin SEUT 192(2) artiklan nojalla säädetyn EU-asetuksen soveltamisalaa koskeva lähtökohta.
Kuntaliitto yhtyy ympäristöministeriön ehdotukseen ja ehdotuksen perusteluihin siitä, että rakentamisluvat suljettaisiin hiljaisen hyväksynnän ulkopuolelle.
Kuntaliitto katsoo eräiden muiden lausujien tavoin, että kansallisessa lainsäädännössä säädettävä poikkeaminen hiljaisen hyväksynnän käyttämisestä tulisi olla nyt ehdotettua laajempi esimerkiksi niin, että luetteloon sisältyy avoimehko asetustekstiä mukaileva poikkeusperuste. Huomioiden Suomen lähtökohtaisesti kriittinen suhtautuminen hiljaiseen hyväksyntään olisi johdonmukaista lähteä siitä, että poikkeamismahdollisuus hyödynnettäisiin niin, että hiljainen hyväksyntä suljettaisiin pois kaikissa niissä tilanteissa, joissa on välttämätöntä, että toiminta perustuu harkittuun ja nimenomaiseen viranomaisratkaisuun.
Kuntaliitto pitää perusteltuna myös ympäristöriskeihin liittyvien tilanteiden huomioimista luettelossa, sillä ympäristövahingosta seurannee usein myös vakava riski ihmisten terveydelle.
Kuntaliitto pitää tärkeänä, että huolehditaan hiljaista hyväksyntää koskevan poikkeamismahdollisuuden hyödyntämisestä säätämällä kansallinen lainsäädäntö asetuksen asettamassa määräajassa.
HE-luonnoksen mukaan sähköisellä yhteyspisteellä tarkoitetaan Luvat ja valvonta -palvelua. Kuntaliitto esittää huolen siitä, että Luvat ja valvonta -palvelun kehittämiseen, viestimiseen ja käyttöönoton tukeen ei ole sen olemassaolon vuosina annettu tarpeeksi resursseja ja rahoitusta kehittämistyöhön. Palvelun käyttöönottamiseen liittyy mm. rahoituksellisia haasteita, minkä lisäksi kuntasektorin käyttöönoton esteenä nähdään myös itse palvelun käytettävyys ja toimivuus. Kun tehdään kansallisen tason ratkaisuja, niiden tulee olla laadukkaita, tuottaa lisäarvoa ja kuullen myös käyttöönottajien tarpeita. Haasteena on tunnistettu myös markkinaehtoiset toimijat, joita ei ole saatu yhteistyöhön mukaan.
Monien EU-säädösten myötä Luvat ja valvonta -palveluun nojataan kansallisen tason toimeenpanossa entistä enemmän. Tämän vuoksi palvelun ekosysteemin tukeminen ja palvelun kehittämisen rahoitus ovat ensiarvoisen tärkeitä. Varsinkin, kun kysymys on puolustusvalmiushankkeista, tulisi rahoitukseen ja toimeenpanon muuhunkin tukemiseen panostaa siten, että käyttöönottoa tuetaan ja kuntasektorin on mahdollista ottaa palvelu vaivattomasti käyttöönsä.
Toimimaton tietojärjestelmäratkaisu aiheuttaa riskin asetuksen mukaiseen menettelyyn kuuluvien hankkeiden koordinaatiolle, tiedonkululle ja lupa-asioiden sujuvalle ja asianmukaiselle käsittelylle. Kuntaliitto edellyttääkin, että asetuksen mukaisten hankkeiden asianmukaisen käsittelyn turvaamiseksi valtio vihdoin varaa asianmukaisen rahoituksen Luvat ja valvonta -palvelun ja kuntien järjestelmien välisten rajapintaratkaisujen toteuttamiseksi ja ylläpitämiseksi sekä tarvittavien toiminnallisuuksien kehittämiseksi Luvat ja valvonta -palveluun.
Kuntaliitto on tuonut tämän haasteen ja rahoitustarpeen esiin REDII-direktiivin kansallisen toimeenpanon yhteydessä, REDIII-direktiivin kansallisen toimeenpanon yhteydessä, CRMA-asetuksen kansallisen täydentävän sääntelyn yhteydessä ja NZIA-asetuksen kansallisen täydentävän sääntelyn yhteydessä . Myös asetus edellyttää, että jäsenvaltiot varmistavat sähköisen tiedonvaihdon toimivaltaisten viranomaisten ja keskitetyn yhteyspisteen välillä.
HE-luonnoksessa mainitun arvion mukaan hankkeiden vuosittainen määrä asettuisi normaalioloissa 20 ja 50 hankkeen välille. Esitysluonnoksessa kuitenkin todetaan, että on syytä huomioida, että valmiutta kohotettaessa tai poikkeusoloissa edellä mainittujen hankkeiden määrä voi kasvaa nopeasti.
Kuntien viranomaisten kannalta on kestämätöntä, että tietoja joudutaan siirtämään pahimmassa tapauksessa manuaalisesti järjestelmästä toiseen. Jos esimerkiksi käsittelyvaihetietoja joudutaan välittämään manuaalisesti esimerkiksi sähköpostilla tai kirjautumalla erilliseen portaaliin syöttämään tietoja, aiheutuu siitä työtaakkaa kunnan viranomaisille verrattuna siihen, että tiedot välittyisivät sujuvasti tietojärjestelmästä toiseen. Manuaalinen työ hidastaa tiedonkulkua ja tiedon siirtämiseen sisältyy erityinen riski virheistä.
LVV:n ympäristöasioiden käsittelylaissa tarkoitetun puolustusvalmiushankkeen sijoittamislupaa koskevan asian muutoksenhaun kiireellisyys on sinänsä perusteltu lisä rakentamislakiin, mutta kiireellisen käsittelyn muutoksenhaussa olisi aiheellista koskea kaikkia hankkeiden edellyttämiä lupia, ei siis pelkästään LVV:n ympäristöasioiden käsittelylain 21 a §:ssä mainittujen hankkeiden mahdollisia ”tavallisia” sijoittamislupia.
Kuntaliitto yhtyy eduskunnan oikeusasiamiehen lausunnossa esitettyyn, että esityksessä tulisi selventää, miten sääntely vaikuttaisi kuntien harkintavaltaan kaavoitusasioissa, ja miten viranomaistehtävien uudelleenjärjestely puolustusvalmiushankkeissa vaikuttaisi kunnalliseen itsehallintoon.
Esityksen kuntataloudellisia ja hallinnollisia vaikutuksia tulee täydentää arvioimalla erikseen kunnallisille viranomaisille aiheutuva henkilöstö-, tietojärjestelmä-, koulutus-, ja muut kustannukset. Uudet tai laajenevat tehtävät ja velvoitteet, joita ei voida lupa- ja valvontamaksuin kattaa, on rahoitettava täysimääräisesti. Vaikutusten arvioinnissa on huomioitava myös vaikutukset muiden kuin puolustusvalmiushankkeiden käsittelyaikoihin, sillä asetuksen soveltamisalaan kuuluva hanke voi viranomaisyksikön tilanteesta riippuen sitoa yksikön resurssit merkittävällä tavalla ja aiheuttaa muiden hankkeiden viivästymistä ja joissain tapauksissa myös kansallisesti säädetyn määräajan ylittymistä, mistä seuraa lupamaksutulojen menetyksiä.
Kuntaliitto pitää tarpeellisena lakiesityksen käsittelyä kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa esityksen hallinnollisten ja taloudellisten vaikutusten vuoksi.
SUOMEN KUNTALIITTO
Pirjo Sirén MInna Mättö
johtaja, yhdyskunta ja ympäristö johtava juristi
Liity mukaan juristiverkostoon ja hyödynnä verkostotapaamiset työsi tukena.
Teknisen alan työvoimapula on pahenemassa. Kunnista puuttuu lukuisia ammattilaisia.