O 20/2024 vp Perusopetuksen oppimistulokset, mahdollisuuksien tasa-arvo ja rahoitus.

Kuntaliitto kiittää tarkastusvaliokuntaa mahdollisuudesta antaa lausunto valiokunnan teettämästä tutkimuksesta ja siinä esitetyistä suosituksista. 

Raportissa tarkastellaan perusopetuksen oppimistulosten ja ns. koulutuksellisen mahdollisuuksien tasa-arvon toteutumisen kehitystä Suomessa. Raportti sisältää sekä yksilökeskeisen että koulutusjärjestelmän arvioinnin kehittämistä koskevan ulottuvuuden. Raportissa esitetään suosituksena parlamentaarisen komiteavalmistelun käynnistämistä, jonka tehtävänä olisi valmistella konkreettiset toimet perusopetusta koskevan datainfrastruktuurin parantamiseksi. 

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että koulutusjärjestelmää koskevaa tutkimusta tehdään monipuolisesti ja tunnistetaan päätöksenteossa eri tutkimusalojen ulottuvuuksia kuten kasvatustieteet, taloustiede, yhteiskuntatiede. Arvottamista tieteenalojen tutkimuksen merkityksellisyydestä ja tarpeista tulisi välttää. Sen sijaan olisi hyvä edistää tutkimusalojen vuoropuhelua koulutusjärjestelmän kehittämisen tueksi.

Kuntaliiton mukaan raportti antaa vaikutelman, että datainfrastruktuurilla viitataan laajoihin tiedonkeruisiin sekä seurannan monitasoiseen mahdollistamiseen, joka edellyttäisi tarkkaa harkintaa ja huolellista riskianalyysia sekä viranomais- ja kustannusvaikutusten arviointia. Raportti ei anna näyttöä siitä, että erillisen tietovarantojärjestelmän kehittäminen olisi parempi vaihtoehto nykyiseen varsin kustannustehokkaaseen koulutusta koskevaan arviointitapaan nähden. 

Viimeisten vuosien aikana on tehty monia konkreettisia panostuksia kansalliseen datainfrastruktuuriin kuten Opetushallituksen KOSKI-järjestelmään, oppivelvollisuuden seuranta- ja valvontapalveluun, opintopolku-palveluun, varhaiskasvatusta, esi- ja perusopetusta sekä vapaata sivistystyötä koskevaan arkkitehtuurityöhön digitalisaation, tiedonhallinnan ja tietovirtojen kehittämiseksi. Ongelmat tiedonkeruiden hyödyistä esim. vaikuttavuuden arviointien osalta on, että eri tietolähteistä saatavaa tietoa on vaikea yhdistää. Raportti kiinnittää aiheellisesti huomiota siihen, että perusopetusta koskevaa tietovarantoa on kehitetty hajautetusti. 

Kuntaliitto suhtautuu varauksella ehdotukseen parlamentaarisen komiteatyön välttämättömyydestä kansallisen datainfrastruktuurin kehittämiseksi tutkimuksessa esitettyjen havaintojen perusteella. Kuntaliiton mukaan raportissa esitettyä kehittämistyötä tehdään tälläkin hetkellä ja suosituksissa esille nostettuihin keskeisiin kysymyksiin on mahdollista hakea vastauksia ja ratkaisuja muillakin tavoin.  

Tällä hetkellä on käynnissä useampi työryhmä, jossa perusopetuksen oppimistulokset tai koulutusjärjestelmän arviointikäytänteet ovat tarkastelun kohteena. Opetus- ja kulttuuriministeriössä on käynnissä työryhmä koulutuksen arviointijärjestelmän kehittämiseksi. Työryhmän keskeisinä tehtävinä on laatia tilannekuva koulutuksen arvioinnista sekä konkreettisia ehdotuksia arvioinnin kehittämiseksi. Työryhmän toimikausi päättyy tämän vuoden lopussa. Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmä väestönkehityksen vaikutuksista perusopetuksen järjestämiseen on ehdottanut loppuraportissaan perusopetuksen laatutavoitteiden käyttöönottoa, joiden avulla on tarkoitus saada valtakunnallisesti vertailukelpoista ja ajantasaista tietoa perusopetuksen järjestämisestä. Seurantakokonaisuudella on tarkoitus vahvistaa perusopetuksen tietopohjaa sekä kehittää opetuksen järjestäjien arviointikäytänteitä. Opetus- ja kulttuuriministeriössä on myös käynnissä oppimistulosten vahvistamista koskeva työryhmä, jonka tehtävänä on tuottaa ja analysoida tilannekuvaa ja luoda yhteinen näkemys perusopetuksen oppimistulosten laskuun vaikuttaneista tekijöistä sekä laatia yhteiseen näkemyksiin perustuva esitys kehittämistarpeista ja toimenpiteistä oppimistulosten kääntämiseksi nousuun. Työryhmiin osallistuu viranomaisten lisäksi keskeisiä sidosryhmiä. Kuntaliiton mukaan vaikuttaa siltä, että mainitut työryhmät tarkastelevat perusopetuksen arviointia koskevaa tietopohjaa ja tiedonkeruun käytänteitä. Työssä hyödynnetään myös ajankohtaista tutkimusta. 

Oppilaiden näkökulmasta valmisteilla on myös ns. perusopetuksen osaamistakuu, jolla pyritään täsmentämään ja yhdenmukaistamaan oppilaiden osaamisen arviointikäytänteitä ja määrittelemään nykyistä täsmällisemmin oppiaineiden vähimmäisosaamisen tasoa, jolla on keskeinen vaikutus oppivelvollisuuden suorittamiselle ja jatko-opinnoille.   

Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että raportissa on kuvailtu kuntien perusopetuksen järjestämiseen liittyvää varsin mittavaa tietovarantoa. Mahdollisia jatkotoimia harkittaessa on syytä tunnistaa, että opetuksen järjestäjät voivat käyttää harkintavaltaa ja luovuttaa tietoa arviointeihin ja tutkimukseen tälläkin hetkellä. Raportista saa vaikutelman, että joissakin tilanteissa tutkijat kokevat työlääksi lähestyä asiassa kuntia ja muita keskeisiä viranomaisia. Aina ei myöskään kerättyä tietoa pystytä palauttamaan opetuksen järjestäjien toiminnan kehittämisen tueksi. Tämä on selkeä puute, joka tulisi korjata, mikäli valtakunnallisen kehittämisen lisäksi paikallisen päätöksenteon tietopohjaa halutaan parantaa. 

Kuntaliiton mukaan on ensiarvoisen tärkeää, että perusopetuksen järjestäjät osallistuvat kansallisiin arviointeihin lain edellyttämällä tavalla ja saavat tukea arvioida antamaansa koulutusta itsearvioinnin periaattein. Kuntaliiton selvityksen (2025) mukaan kunnat ovat tehneet konkreettisia panostuksia esim. oppivelvollisuusikäisten hyvinvointiin, mutta niiden yhteisvaikutuksia on haastava arvioida. Selvityksessä kiinnitettiin huomiota myös sellaiseen ulottuvuuteen, että ilman kansallisia toimia tai kuntien tekemiä panostuksia esim. henkilöstöön ja palveluiden kehittämiseen, voisi tilanne olla nykyistä kehitystä vakavampi. 

Kouluympäristöt ovat komplekseja tutkia. Kuntaliitto pitää tärkeänä, että koulutusjärjestelmää koskevia arviointikäytänteitä kehitetään systemaattisesti ja pitkäjänteisesti tiiviissä yhteistyössä opetuksen järjestäjien kanssa. On tärkeää, että perusopetuksen toiminnan vaikuttavuuden arviointikäytänteitä pyritään myös kehittämään muun koulutusjärjestelmään liittyvän tutkimuksen ja arviointien ohella. Vaikuttavuuden käsite on huomattavan laaja perusopetuksen kontekstissa. Toiminnan vaikutusten arvioinnit sisältävät usein myös tästä syystä haasteita. Perusopetuksella on laaja yhteiskunnallinen koulutustehtävä osaamisen ja hyvinvoinnin näkökulmasta. Palvelun järjestämistä rahoitetaan julkisilla voimavaroilla (valtio, kunnat), jolloin talouden reunaehdot asettavat toiminnalle rajoitteita. Tältä osin on tärkeää pohtia ja arvioida kohdentuvatko voimavarat ja toimenpiteet tarkoituksenmukaisella tavalla niihin tavoitteisiin, joita koulutukselle ja osaamiselle asetetaan. Tietopohjaista päätöksentekoa tarvitaan entistä vahvemmin jatkossa. 

Lopuksi kunnat kasvatuksen ja useamman koulutusmuodon järjestäjinä ovat kiinnittäneet huomiota siihen, että erilliset kasvatus- ja koulutusjärjestelmän arvioinnin lähestymistavat eivät kaikilta osin tue laajempaa paikallista strategista kehittämistyötä ja koulutusjatkumoiden kehittämistä. Kansallisesti kerätty tieto ei myöskään aina palaudu koulutuksen järjestäjille. Edistyneet kunnat ovat kehittäneet omia arviointikäytänteitään yhtä koulutusmuotoa laajemmin, jossa sekä kunnan strategiset tavoitteet että koulutusjatkumot tulevat huomioiduksi. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Susanna Huovinen                     
varatoimitusjohtaja 

Mari Sjöström
erityisasiantuntija