Lausunto eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle 29.1.2015, Dnro 92/3/2015, Minna Saario, Maria Porko, Kauko Hartikainen

Suomen Kuntaliiton kannanotto hallituksen esitykseen eduskunnalle laeiksi sosiaalihuollon asiakirjoista sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakaskirjojen sähköisestä käsittelystä annetun lain 10 ja 14 § muuttamisesta (HE 345/2014 vp)

​Suomen Kuntaliitto kiittää Sosiaali- ja terveysvaliokuntaa mahdollisuudesta päästä esittämään näkemyksensä ja kannanottonsa lakimuutosesityksistä. Pidämme esityksien keskeisiä muutoksia ja toimenpiteitä, kuten Kansa-arkiston luomista sekä sosiaali- ja terveydenhuollon kirjaamiskäytäntöjen yhtenäistämistä tarpeellisina ja oikeansuuntaisina.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen monituottajuus on lisääntynyt merkittävästi viimeisen 10 - 15 vuoden aikana. Samalla palvelujen järjestämiseen on tehty useita muutoksia sekä fuusioiden että sisäisten muutosten kautta. Kun tähän lisätään tietojärjestelmien käytön lisääntyminen, päästään nykytilanteeseen, jossa asiakastietojen käsittely on erittäin hajautunutta eikä asiakastietojen oikea-aikaista käyttöä palvelutilanteisiin aina kyetä varmistamaan. Asiakastietorekistereitä ja niihin tallennettujen tietojen käyttöä koskeva lainsäädäntö ei ole kaikin osin pysynyt palvelujärjestelmän eikä tietoteknologian kehittymisen ja tarpeiden mukana. Palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta vastaavien kuntien ja kuntayhtyminen toiminnan ja asiakkaan palveluprosessien kannalta säädöksiä on liikaa ja niiden soveltaminen arjen palvelutilanteissa työlästä ja aikaa vievää. Erityisesti tästä on haittaa paljon palveluita käyttävissä asiakasryhmissä, joiden palveluiden suunnittelu ja koordinointi edellyttää sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilaisten tiivistä yhteistyötä ja tiedonkulkua organisaatiorajojen yli.

Sosiaali- ja terveydenhuollon keskinäinen yhteistyö on ehdoton edellytys toimivalle kokonaisvaltaiselle palveluprosessille. Suurin osa sosiaalihuollon palveluista muodostaa yhdessä terveydenhuollon palvelujen kanssa asiakkaille paketoituja kokonaisuuksia. Lakiesityksessä asiakastietojen käsittelylle on tehty tiukka jako sosiaali- ja terveydenhuollon tietoihin, mikä on käytännön kannalta keinotekoinen, aiheuttaa runsaasti hallinnollisia lisätöitä ja on lisäksi suurimmalle osalle asiakkaista vaikeasti ymmärrettävissä. Säädösten logiikka lähtee organisaatioiden ja eri ammattiryhmien tietotarpeista, eikä asiakkaan kokonaisvaltaisesta palveluprosessista, mikä tulisi olla toiminnan lähtökohtana. Nykyisin on riski, että säädösten perimmäinen tarkoitus turvata henkilön oikeusturva kääntyy päinvastaiseksi, kun asiakkaan tietojen puuttuminen vaikeuttaa palvelujen toteuttamisen tai estää sen kokonaan. Erityisen suuri ongelma on paljon palveluja vaativissa asiakasryhmissä, suurimpana ja tärkeimpänä ikääntyneiden palvelut, mutta myös lastensuojelun, mielenterveyden ja päihdehuollon palveluissa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen käsittelyä koskevan erityislainsäädännön muuttamisen ja tarkentamisen sijaan tulisi nopealla aikataululla käynnistää rekistereitä ja niiden käyttöä koskevan lainsäädäntökokonaisuuden arviointi ja käynnistää sen perusteella tarvittava lainsäädännön muutostyö. Tavoitteena pitäisi olla, että tietojen käyttöoikeuksia ei määritellä rekisterirajoilla, vaan asiayhteyksillä. Arvioinnissa ja toteutuksessa tulee ottaa huomioon sosiaali- ja terveydenhuollon lisäksi muut julkiset hyvinvointipalvelut. Tämä tavoite on jo kirjattu sosiaali- ja terveysministeriön johdolla laadittuun kansalliseen sosiaali- ja terveydenhuollon sähköisen tiedonhallinnan strategiaan (Sote-tieto hyötykäyttöön 2020).

Esitetyt voimaantuloaikataulut ja niiden toteutustapa

Terveydenhuollon kansallisen Kanta-tietovarannon rakentamisesta ja käyttöönotosta saatujen kokemusten pohjalta lakiesityksen Kansa-arkiston toteutusaikataulu on ylioptimistinen. Kokemusten perusteella on nähty, miten vaikea laeilla ja asetuksilla on ohjata koko maan kattavaa tietojärjestelmien muutos- ja käyttöönottohanketta. Tehokkaampaa olisi antaa laeilla yleiset tavoitteet ja määrittää toimivaltaiset toimijat, jotka voivat antaa käyttöönotossa tarvittavia tarkempia määräyksiä. Tällä tavoin olisi paremmat mahdollisuudet ohjata tehokkaammin ja joustavammin monitoimijaista IT-hanketta ja sen kautta toteutettavia toiminnallisia muutoksia sote-organisaa-tioissa. Siksi käyttöönoton tarkkaa aikataulua ei pitäisi säätää lailla, vaan se tulisi sopia alemmalla helpommin hallittavalla säädöksellä. Kansa-ratkaisujen suunnittelu- ja käyttöönottoaikataulut tulee sopeuttaa sote-järjestämislain ja sen toimeenpanon aikatauluihin. Nyt vaarana on, että sosiaalipalvelujen ohjelmistoihin pakotetaan hankkimaan muutoksia myös kunnissa, joilla ei uudessa rakenteessa ole enää järjestämis- eikä tuotantovastuuta.

Lakiesityksessä THL:lle annetaan laaja toimivalta määritellä ja antaa määräyksiä asiakirjojen rakenteista ja sisällöistä. Asiakirjojen teknisistä toteutuksista ja käyttöönotoista aiheutuu aina kustannuksia tietoja kirjaaville organisaatioille. Siksi ohjeistukset tulisi tehdä tiiviissä yhteistyössä kuntien ja muiden käyttäjäorganisaatioiden kanssa. Lainsäädännön aiheuttamien muutosten toteutus edellyttää useimmiten tietojärjestelmämuutoksia, joihin tarvittavaa rahoitusta, työtä ja aikaa ei nykyisellään arvioida lakimuutosten kustannusarvioinneissa. Lakiesityksen aiheuttamien muutosten toteutus koko julkisessa sosiaalihuollossa edellyttää tietojärjestelmämuutosten lisäksi käyttöönottojen suunnittelua ja käyttäjien koulutusta. Kaikkiaan näistä aiheutuvat kustannukset voidaan arvioida vähintään 10 miljoonan euron suuruisiksi.  

Lisäksi valtion rahoituksella toteuttavien valtakunnallisten sosiaalihuollon tietojärjestelmäpalvelujen käyttökustannuksista ja niiden jakamisen periaatteista pitäisi olla päätös ennen Kansa-töiden aloittamista. Tässä tulee välttää Kantan toimintamalli, jossa kustannusten jakamisesta joudutaan jatkuvasti neuvottelemaan. Ylläpidettävien valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen hallintaan ja kehittämiseen tulisi luoda yhteinen malli. Nykytilanteesta poiketen palveluja käyttävillä ja niistä maksavilla organisaatioilla tulisi olla suurin päätösvalta palvelujen sisällöistä, niiden kehittämisestä ja käyttöönottoaikataulusta.

SUOMEN KUNTALIITTO

Yksityiskohtaisemmat huomiot ja kommentit:

  • Tavoitteena on, että asiakastietojen käsittelyä koskevat erityissäännökset kootaan yhteen lakiin. Toteutuksessa pitää kuitenkin huolehtia siitä, että sosiaalihuoltoon tehdyt, varsin yksityiskohtaiset, asiakirjamäärittelyt eivät sementoi nykytilaa. Toiminnan ja sitä tukevan tietojenkäsittelyn tulee olla riittävän joustavaa ja mahdollistaa toiminnan kehittäminen paremmin asiakkaita palveleviksi ja kustannustehokkaammiksi (Yleisperustelut, luku 1 (YP1)).

  • Valviran ja aluehallintovirastojen tehtäviin kuuluu muun muassa kuntien sekä sosiaalihuollon yksityisten palvelunantajien asiakastietojen käsittelyn ohjaus ja valvonta, mutta tulkinnoissa on ollut hajontaa, mikä vaikeuttaa säädösten soveltamista (YP2).

  • Käyttöoikeuden tiukka sitominen ammattihenkilön asemaan vaikeuttaa asian huomioimista asiakkaan näkökulmasta. Tällaiset säädökset olisi hyvä purkaa ja saada tilalle asiayhteyden määrittelyt. (YP2: Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista).

  • Laissa olevan valtuutussäännöksen perusteella Terveyden ja hyvinvoinnin laitos laatii ja vahvistaa käytettävät kriteerit, joita tietojärjestelmätoimittajien ja niitä käyttävien organisaatioiden on noudatettava. Asiasta pitäisi olla kirjattuna jokin menettely, jolla THLn valmistelemien kriteerien järkevyys ja toimivuus tarkistetaan palvelun järjestäjä- ja tuottajaorganisaatioiden kanssa. Kriteerien velvoittavuudelle tulee myös varata riittävän pitkät siirtymäajat, jotta tarvittavat muutokset kyetään teettämään ja ottamaan käyttöön huolellisesti suunniteltuina ja toteutettuina. (YP2: Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista).

  • Viitetietoja koskeva salassapito-ohjeistus ja tarkastusoikeus ovat monimutkainen ja asiakkaille vaikeasti hahmottuvia. Tätä pitäisi yksinkertaistaa ja kuuluu kokonaisremonttia tarvitsevan säädösvyyhtiin. (YP2: Laki sosiaali- ja terveydenhuollon saumattoman palveluketjun kokeilusta).

  • Arkaluonteisten tietojen käsittelyssä toimintayksikön käsite on hankala, sillä kunnat ja shp:t joutuvat määrittelemään kaikkien yksiköidensä osalta, ovatko ne terveyden- vai sosiaalihuollon yksiköitä. Käytännössä ne ovat usein molempia, eikä jako palvele toimintaa eikä asiakkaita tietojen käsittelyssä. (YP2: Henkilötietolaki).

  • Säädösviidakko tekee informoinnista työlästä ja vaikeaa ja asiakkaiden on vaikea ymmärtää tilannetta ja tässä tarvittavia juridisia toimenpiteitä. (YP2: Henkilötietolaki).

  • Asiakirjan ja tiedon käsitteiden ero ja tarkoituksenmukaisuus olisi myös hyvä käydä läpi säädösuudistuksen yhteydessä. Asiakirja on tuotu paperimaailmasta ja sen soveltaminen digitaalisessa ympäristössä on hankalaa. Määrittelyt eivät myöskään saisi estää tietojen järkevää ja asianmukaista käyttöä. (YP2: Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta).

  • Näkökulma sosiaalihuollosta hallintoasiana ja -prosessina on omiaan ohjaamaan toiminnan painopistettä hallinnollisiin prosesseihin. Varsinaisen palvelun antamisen ja toteuttamisen sisältöjä on lainsäädännössä ja kansallisissa määrityksissä määritelty vain vähän. (YP2: Hallintolaki).

  • Tikesos-määrittelyt on tehty ammattilaisen ja lainsäädännön prosessien näkökulmasta ja keskittyvät tietojenkäsittelyn lainmukaisuuteen. Määrittely tulisi kuitenkin tehdä asiakkaan tarpeista lähtien ja mahdollistaa tietojen käyttö terveydenhuollon hoitoprosessien yhteydessä. (YP2.2: Sosiaalihuollon asiakasasiakirjat).

  • Tikesos-määrittelyt on tehty ammattilaisen ja lainsäädännön prosessien näkökulmasta ja keskittyvät tietojenkäsittelyn lainmukaisuuteen. Määrittely tulisi kuitenkin tehdä asiakkaan tarpeista lähtien ja mahdollistaa tietojen käyttö terveydenhuollon hoitoprosessien yhteydessä. (YP2.2: Sosiaalihuollon asiakasasiakirjat).

  • Tietojen luovutuksessa tulisi kehittää lainsäädäntöä siihen, kenellä on oikeus saada tietoja eikä sitä kenellä on oikeus niitä luovuttaa eli ei keskityttäisi yrittämään saada kirjauspäätä aukottomaksi, vaan tehtäisiin selkeät pelisäännöt ulkopuolisille tiedon saajille (YP2.2: Sosiaalihuollon henkilörekisterit).

  • Sähköisen asiakastiedon käyttö on laissa määritelty epämääräisesti ja erityisesti siinä mainittu oma rekisteri tulisi täsmentää. (YP2.2: Sosiaalihuollon erityistarpeet asiakirjallisten tietojen käsittelyssä).

  • Sosiaalihuollon valtakunnallisen asiakastietovaranto on hyvä päämäärä, mutta tulisi arvioida, ovatko tehdyt määritykset (mm. yli 200 asiakas-asiakirjaa) jo liiankin tarkkoja näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. (YP3.1: Esityksen tavoitteet).

  • Kansallinen arkiston periaatteet, että se hoitaa asiakirjojen määräaikaissäilytyksen, pysyväissäilytykseen siirtämisen ja hävittämisen sekä toimii tiedonvaihdon välineenä toimijoiden välillä on hyvä periaate. Muutoksia ei tulisi kuitenkaan edellyttää niiltä kunnilta, joilla ei uudessa sote-rakenteessa ole sosiaalipalvelujen järjestämis- eikä tuotantovastuita. (YP3.1: Esityksen tavoitteet).

  • Sosiaalihuollon asiakastyötä tekevien uusien kirjausvelvoitteiden ei pitäisi ainakaan alkuvaiheessa edellyttää merkittäviä muutoksia käytettäviin tietojärjestelmiin, vaan se tulee kytkeä sote-järjestämislain toimeenpanoon ja sen aikatauluihin, jotta ei aseteta lisävelvoitteita muutoksessa oleville kunnille ja ky:ille. Tavoitteena pitäisi olla tietosuojasäädösten kokonaisuudistus, ei erityislainsäädännön jatkuva hienosäätö. (YP3.1: Esityksen tavoitteet).

  • Lakiin ei tulisi kirjata toimintatapaa koskevia määrittelyjä ja vaatimuksia. Näillä on suuri riski muuttua toimintaa ja sen kehittämistä jarruttaviksi. Lisäksi niiden muuttaminen on hankala ja pitkä prosessi. (YP3.1: Esityksen tavoitteet).

  • Kansa tietomääritysten noudattamista tulee edellyttää myös muita kuin sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmiksi määriteltyjä ohjelmistoilta, joilla asiakkaiden tietoja käsitellään. Työ ja rakenteisuuden määrä tulee tehdä tiiviissä yhteistyössä kuntatoimijoiden kanssa. (YP3.1: Esityksen tavoitteet).

  • Tämä lakimuutos ei käsittääksemme muuta toimintaa toimeksiantosopimusten pohjalta tuotettavissa palveluissa. (YP3.2: Keskeiset ehdotukset).

  • Laissa esitetyt tavoitteet ovat oikeita. Toteutustapa ja -aikataulut ovat kuitenkin ratkaisevia hyötyjen saavuttamisessa. Työssä pitäisi välttää terveydenhuollossa toteutunut malli, jossa olemassa oleviin jo vanhentuneisiinkin tietojärjestelmiin toteutettiin kalliit muutokset, mikä on vienyt mahdollisuuksia ja resursseja järjestelmien uusimiselta. (YP3.2: Keskeiset ehdotukset).

  • Palveluluokitus on tärkeä. Sen ongelmana on yleisen palvelukäsitteistön ja -terminologian puuttuminen. Tästä syystä sosiaalihuollon luokituksestakin on jo tehty asiakkaille kansallisessa palveluhakemistossa näytettävä yksinkertaistettu versio. Erilaisia jaotteluja tarvitaan eri käyttötarkoituksiin, mutta niiden keskinäiset suhteet tulisi myös määritellä. Palvelujen luokittelua ja palveluista käytettäviä käsitteitä ja termejä tulisi julkishallinnossa suunnitella yhtenä kokonaisuutena, joka on VM:n vastuualuetta. (YP4.4 Vaikutukset asiakkaan asemaan).

  • Kansallisen seurantajärjestelmän luominen ja kehittäminen tulisi toteuttaa aiempaa tiiviimmässä yhteistyössä kuntatoimijoiden ja valtion tilastoviranomaisten kesken. Muussa tapauksessa on riskinä tietotarpeiden kasvun myötä kirjausvelvoitteiden lisääntyminen kohtuuttomaksi. Myös tiedolla ja sen keräämisellä on hinta ja kaikkeen tiedonkeruuseen tulisi tehdä kustannus-hyötyanalyysi. (YP4.5 Yhteiskunnalliset vaikutukset).

  • Laissa tehdään turhaan rajausta organisaatioyksiköiden mukaan, mikä tekee sen soveltamisesta vaikeaa. Tiukka jako sosiaali- ja terveyspalveluihin tuottaa keinotekoisia ja käytännössä hankalia sääntöjä ja määrityksiä. Jatkossa tulisi löytää tavat purkaa nämä rekisterilähtöisen tarkastelutavan aiheuttamat ongelmat. Mielestämme toimintayksikön ja sen tarvitsemien toimilupien kytkeminen suoraan rekisterien määrittymiseen ja tietojen käyttöön ei ole juridisesti välttämätöntä? (Yksityiskohtaiset perustelut (YP) 1.1 Yleiset säännökset 2§).

  • Välitön palvelutapahtuma -käsite edellyttää määrittelyä (YP 1.1 Yleiset säännökset 3§).

  • Rekisterikäsitteen kautta tehty jaottelu voitaisiin korvata asiayhteyden määrittelyllä. Käyttöyhteyden perusteella voitaisiin rakentaa säännöstö, joka ei olisi rekisterilähtöinen (YP 1.1 Yleiset säännökset 9§).

  • Palveluntuottajaa ja -järjestäjää ei mielestämme ole tarpeen tässä säätää. Esitetty toimintamalli on kunnissa käytössä nykysäädöstenkin perusteella (YP 1.1 Yleiset säännökset 11§).

  • Velvoite aloittaa asiakastietojen kirjaaminen, kun palvelunantaja on saanut tiedon tai ilmoituksen henkilön palveluntarpeesta tai ryhtynyt toteuttamaan sosiaalipalvelua on uusi määrittely ja sen vaikutukset toimintaan tulisi arvioida. (YP 2 Asiakastietojen kirjaamista koskevat yleisvelvoitteet 4§).

  • Toimivaltasäännökseen on sisällytettävä menettely, jossa kuntatoimijoilla ja palvelutuotanto-organisaatioilla on mahdollisuus vaikuttaa määräysten sisältöihin ja toimeenpanoaikatauluihin. (YP 2 Asiakastietojen kirjaamista koskevat yleisvelvoitteet 5§).

  • Hallinnollisten asiakirjojen käsite ei mielestämme kuulu tähän yhteyteen. (YP 2 Asiakastietojen kirjaamista koskevat yleisvelvoitteet 6§).

  • Asiakkaan oikeutta saada dokumentit asiointikielellään suomeksi tai ruotsiksi ei mielestämme voida edellyttää (YP 2 Asiakastietojen kirjaamista koskevat yleisvelvoitteet 6§).

  • Asiakkaan terveydenhuollon kannalta saattaa olla tärkeää esimerkiksi ikäihmisten hoidossa, että kopio yhteisestä suunnitelmasta tallennettaisiin myös terveydenhuollon potilastietojärjestelmään. Tämä ajattelu johtuu paperimaailmasta ja rekisterilähtöisyydestä. Digitaalinen tietojen käsittely mahdollistaa tietojen näyttämisen eri yhteyksissä ilman niiden kopiointia. Tämä pitäisi hyödyntää eikä velvoittaa tallenneta samaa tietoa useaan eri paikkaan. (YP 2 Asiakastietojen kirjaamista koskevat erityisvelvoitteet 1§).

  • Kirjausten sisältö, käyttäjien valtuuttaminen ja suostumuksiin liittyvät yksityiskohtaisia säädöksiä on likaa. (YP 3 Kirjattavat asiakastiedot 9§).

  • Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2015. Tämä tarkoittaa muutoksia tietojärjestelmiin jo ennen uusien järjestämis- ja tuotanto-organisaatioiden olemassaoloa. Voimaantuloaikoja olisi joustavampaa säätää jollain alemman tason säädöksellä, jotta vältyttäisiin terveydenhuollossa jo toteutuneet ongelmat. Tietojärjestelmiin tehtävät muutokset edellyttävät pitkäkestoista suunnittelua, rahoitusta ja käyttäjien koulutusta. Toteutusten vaatiman ajan ennakointi on vaikeaa ja tulisi suunnitella ja määrätä erikseen Jos määräajat kuitenkin jäävät lakiin, pitäisi niitä siirtää reilusti eteenpäin ja tarkempi analyysi tästä pitäisi tehdä kuntien edustajien kanssa, jotka tuntevat omien järjestelmiensä piirteet, kehittämismahdollisuudet ja - aikataulut. (2. Voimaantulo)

  • 7 §:ssä on esitetty uusi termi: toteuttamiskertomus. Perusteluissa käytetään samassa kohtaa: asiakaskertomus. Pykälän uusiosana tulisi varmaankin muuttaa.

  • 15 ja 16 § tulkinta yhdessä monien Sosiaalihuoltolain pykälien kanssa samaan aikaan on hankalaa, ja on epäselvää mitä kaikkea pitää kirjata.

  • 23 §: 1 momentin sääntelyn suhde 2 momenttiin on epämääräinen: ”oikeudet… on määriteltävä palvelutehtävittäin ja ottaen huomioon kunkin henkilön tehtävät” ja kuitenkin 2 mom. annetaan Tel:lle määräysvalta perusteista, joiden mukaan käyttöoikeuden on annettava.

tags
Tarja Hartikainen

Etunimi
Tarja
Sukunimi
Hartikainen
Erityisasiantuntija

Yhteystiedot
Puhelinnumero
+358 9 771 2478
Kännykkä
+358 50 373 8499
Vastuualueet
  • ympäristöterveydenhuolto
  • terveydensuojelu
  • elintarvikevalvonta
  • eläinlääkintähuolto
  • tupakkavalvonta
Organisaatio
Suomen Kuntaliitto ry
Yksikkö
Alueet ja yhdyskunnat
Tiimi
Ympäristö
Lisätietoa

Työvapaalla 30.4.2020 asti