Hallituksen esitys HE 149/2012 eduskunnalle laeiksi verontilityslain sekä tuloverolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta

​Valtionvarainvaliokunnan verojaosto on 1.11.2012 pyytänyt Kuntaliitolta lausuntoa hallituksen esityksestä laeiksi verontilityslain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä tuloverolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta.

Hallituksen esityksessä HE 149/2012 on ehdotettu pysyviä ja väliaikaisia muutoksia verontilityslakiin ja tuloverolakiin. Esitys liittyy valtion vuoden 2013 talousarvioesitykseen. Muutokset liittyvät yhteisöveron jako-osuuksiin ja perustuvat valtion tekemiin veroperustemuutoksiin joiden aiheuttamat muutokset kuntien tuloihin hallitusohjelman mukaan kompensoidaan kunnille täysimääräisesti. Lisäksi kuntien jako-osuutta yhteisöveron tuotosta korotettaisiin viidellä prosenttiyksiköllä vuosille 2014—2015.

Valtion talousarvioesityksessä vuodelle 2013 on esitetty seuraavia veroperustemuutoksia joilla on vaikutusta kuntien saamaan yhteisöveron tuottoon (asian perässä maininta onko muutos otettu huomioon hallituksen esityksessä jako-osuuksia laskettaessa): 

• Kuntien yhteisövero-osuus maksetaan 5 prosenttiyksiköllä korotettuna vuosina 2013—2015 (käsitelty hallituksen esityksessä).
• Investointien lisäämiseksi teollisuuden tuotannollisten investointien 
  poisto-oikeus kaksinkertaistetaan määräaikaisesti (käsitelty hallituksen esityksessä).
• Kasvuun tähtäävän tuotekehityksen tukemiseksi otetaan määräaikaisesti käyttöön verokannustin tutkimus- ja kehitystoiminnalle (asiaa ei käsitelty hallituksen esityksessä).
• Korkomenojen vähennysoikeutta rajoitetaan (käsitelty hallituksen esityksessä).
• Kilometrikorvausten ylikompensaation purkaminen (käsitelty hallituksen esityksessä).
• Yhteisöverotuksessa huomioidaan koulutuskulujen verovähennys (asiaa ei käsitelty hallituksen esityksessä).
• Lisäksi käsitelty vapaaehtoisen eläketurvan lykkäysehto jolla on arvioitu olevan yhteisöveron tuottoa lisäävä vaikutus, mutta joka myöhemmin vähentää vastaavasti ansiotuloveron tuottoa.

Kuten edeltä havaitaan, niin kaikkia edellä mainituista veroperustemuutoksista ei ole käsitelty hallituksen esityksessä, vaikka niillä kaikilla on toteutuessaan vaikutusta yhteisöveron tuloja sitä kautta kuntien tuloihin.

Siltä osin kuin muutokset ovat käsitelty laskelmissa ja otettu huomioon erillisten hallituksen esitysten vaikutusarvioiden mukaisina, laskelmiin ei ole huomautettavaa.

Hallituksen esityksessä ei ole käsitelty verokannustinta yritysten tutkimus- ja kehitystoiminalle, joka on hallituksen toimesta linjattu tulevan voimaan vuodelle 2013. Sen yhteisöverontuottoa alentavaksi vaikutukseksi on aiemmin valtiovarainministeriön toimesta laskettu 184 miljoonaa euroa. Toteutuessaan kyseisellä veroperustemuutoksella on huomattava vaikutus kuntien saamiin yhteisöverotuloihin. Muutos tulee kompensoida kunnille yhteisöveron jako-osuutta vastaavasti korottamalla hallitusohjelman linjausten mukaisesti.

Hallituksen esityksessä ei ole käsitelty suunnitteilla olevaa yrityksille myönnettävää ylimääräistä verovähennystä koulutuskuluista. Tämän hetken tiedon valossa näyttää epätodennäköiseltä, että kyseinen muutos tulisi voimaan vuonna 2013. Jos muutos tulee voimaan vuonna 2013 tai myöhemmin, niin muutoksen aiheuttama verotulojen menetys tulee kompensoida kunnille täysimääräisesti.

Vapaaehtoisen eläketurvan osalta sitä koskevassa hallituksen esityksessä 90/2012 on linjattu, että ottaen huomioon eläkevakuutus- ja pitkäaikaissäästämisen koko elinkaari, vaikutukset verotuloihin jäisivät kokonaisuutena arvioituina vähäisiksi. Verotuksessa vähennettävien maksujen määrän pienentymisen (vaikuttaa yhteisöveroon hallituksen esityksen 149/2012 mukaan +3M€/v) vastapainona eläkevakuutusten ja pitkäaikaissäästämissopimusten perusteella aikanaan maksettavien eläkkeiden määrä ja siten niistä kertyvien verotulojen (vaikuttaa kunnallisveroon) määrä jää pienemmäksi kuin siinä tapauksessa, että ikärajoja ei muutettaisi. Näin ollen veroperustemuutoksella ei kokonaisuutena arvioituna ole sellaisia vaikutuksia verotuloihin joka pitäisi ottaa huomioon jako-osuuksia vahvistettaessa.

Esitys veroperustemuutosten kompensoinnin seurannasta ja kompensaatioiden tarkastamisesta määräajoin

Hallitusohjelman mukaan veromuutoksista kuntien tuloihin aiheutuvat muutokset kompensoidaan täysimääräisesti. Hallituksen esityksessä on aiemman käytännön mukaisesti esitetty, että yhteisöveron kompensaatiolaskelmat tehdään etukäteen jako-osuuksia vahvistettaessa eikä niiden määrää korjata tulevina vuosina vaikka vaikutukset eivät olisikaan hallituksen esitystenmukaisia. Samaa käytäntöä on sovellettu myös ansiotuloverotuksessa tehtävien muutosten ja niiden kompensointien osalta. Tältä osin esitämme, että käytäntöä muutetaan.

Veroperustemuutoksien vaikutukset eivät koskaan toteudu täysin etukäteisarvioiden mukaisesti. Niitä ei myöskään voida arvioida staattisesti yhden vuoden tilanteen mukaan ja soveltaa sellaisenaan tuleville vuosille. Vaikutuksia tulisikin arvioida myös jälkikäteen ja mahdollistaa kompensaation muuttaminen tuleville vuosille esimerkiksi 4-5 vuoden välein tehtävän tarkastuksen perusteella.

Esimerkiksi yhteisöverossa taloussuhdanteiden vaihtelut vaikuttavat ratkaisevasti yhteisöveron kertymään. Veroperustemuutoksilla on lisäksi verovelvollisten käytöstä ohjaava vaikutus joka tulisi voida ottaa huomioon jatkossa. Jos muutos lisää yhteisöverontuottoa, niin yritykset pyrkivät sallituin verosuunnittelun keinoin vähentämään sen vaikutusta omassa verotuksessaan. Näin ollen aiempien verovuosien verotustietojen pohjalta staattisesti tehdyt laskelmat eivät vastaa muutoksen jälkeistä aikaa sellaisenaan. Jos muutos vähentää yhteisöverontuottoa, niin yritykset pyrkivät maksimoimaan vähennyksen määrää ja silloinkin vaikutuksen arviointi on vaikeaa.

Ehdotamme, että jatkossa kompensaatioiden määrien toteutumista seurataan ja niiden määriä päivitetään seurannan mukaisesti tuleville vuosille. Jatkossakin kompensaatiot vahvistettaisiin tuleville vuosille etukäteen, mutta määräaikaistarkastuksen jälkeen muutetut kompensaatioiden määrät tulisivat voimaan seuraaville vuosille. Tarkastukset voisivat muuttaa kompensaatiota kumpaankin suuntaan, mutta toisivat varmuuden siitä, että hallitusohjelman mukainen täysimääräinen kompensaatio toteutuu vaikka taloudelliset ennusteet tai arviot muutostenvaikutuksista olisivat olleet epätarkkoja. Tarkastusjaksot voitaisiin esimerkiksi kytkeä neljän vuoden välein valtionosuuksiin tehtävien kustannustenjaon tarkastusten rytmiin.

Muilta osin Kuntaliitolla ei ole huomautettavaa kyseiseen hallituksen esitykseen.

SUOMEN KUNTALIITTO

Reijo Vuorento
apulaisjohtaja, kuntatalous

Jukka Hakola
veroasiantuntija