Luonnos HE laeiksi ammattikorkeakoululain sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 26 ja 48 §:n muuttamisesta

Annettu webropol-lausuntona 26.10.2012.

​OKM:n lausuntopyyntö luonnoksesta hallituksen esitykseksi laeiksi ammattikorkeakoululain sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 26 ja 48 §:n muuttamisesta.

2. Ammattikorkeakoululain 6 §:n kriteerit toimiluvan myöntämiseen /Kriterierna för beviljande av tillstånd enligt 6 § i yrkeshögskolelagen

Toimilupakierroksen aikataulu on varsin kireä ja vaativa ottaen huomioon usein moniportaisen valmistelun ja käsittelyn muutenkin haastavissa ammattikorkeakoulujen muutos- ja säästöpaineissa.

Perusteluista tulisi ilmetä, miten toimiluvan myöntämisen kriteereitä arvioidaan (esim. kahden amk:n laadun keskinäinen vertailu) ennen niiden käsittelyä Valtioneuvostossa.

Kuntaliitto KT ja Kuntatyönantajat pitävät erittäin tärkeänä, että uusien toimilupien myöntämisessä otetaan huomioon ammattikorkeakoulutuksen alueellinen saatavuus. Ammattikorkeakouluilla on lakisääteisiä tehtäviä aluekehityksessä sekä alueen elinkeinorakenteen huomioon ottavassa tutkimus- ja kehitystyössä.

Toimilupakierroksen aikataulu on varsin kireä ja vaativa ottaen huomioon usein moniportaisen valmistelun ja käsittelyn muutenkin haastavissa ammattikorkeakoulujen muutos- ja säästöpaineissa.

Perusteluista tulisi ilmetä, miten toimiluvan myöntämisen kriteereitä arvioidaan (esim. kahden amk:n laadun keskinäinen vertailu) ennen niiden käsittelyä Valtioneuvostossa.

Kuntaliitto ja KT Kuntatyönantajat pitävät erittäin tärkeänä, että uusien toimilupien myöntämisessä otetaan huomioon ammattikorkeakoulutuksen alueellinen saatavuus. Ammattikorkeakouluilla on lakisääteisiä tehtäviä aluekehityksessä sekä alueen elinkeinorakenteen huomioon ottavassa tutkimus- ja kehitystyössä.

3. Ammattikorkeakoululain 7 §:n koulutusvastuun määritelmä ja tutkintokohtaisen koulutusvastuun tarkentaminen ko. säännöksen perusteluteksteissä esitetyllä tavalla/Preciseringarna av hur utbildningsansvaret bestäms samt av examensspecifikt utbildningsansvar enligt 7 § i yrkeshögskolelagen på det sätt som anges i motiven till ifrågavarande bestämmelse

Kuntaliitto ja KT Kuntatyönantajat toteavat, että nykyinen tutkintonimikkeistö on vaikeasti hahmotettava ja hallittava, sekava ja laajuuksiltaan epätasainen viidakko. Valtioneuvoston tasolla tehtävä koulutusvastuupäätös jäykistäisi tilanteen nykyisten tutkintojen mukaiseksi. Koulutustarpeen muuttuessa tai loppuessa ei voine enää olla velvoitetta kouluttaa kyseisiin tutkintoihin. Miten silloin menetellään koulutustarpeen muuttuessa? Onko aina haettava toimiluvan muutosta? Kuntaliitto suosittelee, että tähän kehitettäisiin VN:n päätöksetekoa joustavampi menettely. Päätöksenteon tulisi tukea sitä, että säännös muutoksen tavoitteena oleva joustavuus (mm. koulutusohjelmapäätöksistä luopuminen) säilyisi.  

4.  Toimiluvassa määrättävän koulutustehtävän sisältö (koulutusvastuu, ylempi amk-tutkinto, ammatillinen opettajankoulutus, opetus- ja tutkintokielet)/Innehållet i den utbildningsuppgift som bestäms i tillståndet (utbildningsansvar, högre yh-examen, yrkespedagogisk lärarutbildning, undervisnings- och examensspråk)

Kuntaliitto ja KT Kuntatyönantaja kannattavat sitä, että ammattikorkeakoulun sijaintipaikoista ei enää määrättäisi toimiluvassa.

Rajaus nykyisiin ylempiin ammattikorkeakoulututkintoihin jäykistäisi tilanteen nykyisten olemassa olevien ylempien tutkintojen mukaiseksi. Se ei siten antaisi mahdollisuutta jatkossa kehittää uusia /eri aloille sijoittuvia ylempiä ammattikorkeakoulututkintoja. Tätä on pidettävä epäkohtana ottaen huomioon työelämän nopeat muutokset ja uudistuvat koulutustarpeet. Tutkintoja tulee kehittää laajoiksi ja niissä tulee ottaa tulevaisuuden työelämään tarpeet huomioon. Myös kelpoisuusehtoja tulee tarkastella suhteessa uusiin tutkintoihin. Muutoin syntyy eräillä aloilla tilanteita, joissa uusilla tutkinnoilla ei voi työllistyä.

5. Koulutusohjelmapäätöksistä luopuminen/Slopande av besluten om utbildningsprogram

Kuntaliitto ja KT Kuntatyönantajat pitävät tarkoituksenmukaisena tehtyä esitystä ja kannattaa nykyisistä koulutusohjelmapäätöksistä luopumista. Tämä antaa ammattikorkeakouluille mahdollisuuden yhdessä työelämän kanssa kehittää nykyistä joustavimpia, yksilöllisiäkin koulutusratkaisuja ja uusia koulutusohjelmia työelämän tarpeiden muuttuessa. Myös kelpoisuusehtoja tulee aina tarkastella suhteessa uusiin tutkintoihin.

6. Ammatillista opettajankoulutusta koskevan lain kumoaminen ja siihen sisältyvien säännösten siirtäminen tarpeellisin osin ammattikorkeakoululakiin. /Upphävande av lagen om yrkes-pedagogisk lärarutbildning samt överförande av bestämmelserna i denna lag till den del det behövs till yrkeshögskolelagen.

Kuntaliitto ja KT Kuntatyönantajat eivät kannata tässä vaiheessa ammatillista opettajankoulutusta koskevan lain kumoamista ja siihen sisältyvien säännösten siirtämistä ammattikorkeakoululakiin. Ammatilliseen opettajankoulutukseen ei ole sisältynyt kuntien rahoitusosuutta. Tämä tulisi esityksen mukaan uudessa rahoitusmallissa muuttumaan.

Muutos voitaisiin toteuttaa samassa yhteydessä, kun ammattikorkeakoulujen kokonaisrahoitus siirtyy valtion vastuulle.

7. Amk-lain siirtymäsäännöksessä määriteltävä määräaikaisen toimiluvan voimassaoloaika. /Yh-lagens övergångsbestämmelse som föreskriver hur länge tillstånd på viss tid gäller .

Opiskelijan oikeusturvan ja koulutuksen järjestäjän velvollisuuksien määrittämisen kannalta on keskeistä, että määräaikaisen toimiluvan pituus on määriteltävä kulloinkin ammattikorkeakoulukohtaisesti sen mukaan, miten kauan laajimman (ajallisesti pisimmän) tutkinnon suorittaminen kyseisessä ammattikorkeakoulussa kestää. Määräaikaisen toimiluvan määräajan tulee määräytyä siis siten, että opiskelijan on mahdollista suorittaa oppilaitoksessa jo aloittamansa opinnot loppuun säädetyssä ajassa. Lisäksi tässä tilanteessa tulee säätää määräajasta, jonka aikana opiskelijan on opintonsa suoritettava. 

8. Kysymykset koskien opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamista /Frågor gällande en ändring av lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet:

- Palveleeko esitetty malli ammattikorkeakoulu-uudistukselle asetettuja tavoitteita ja tulevatko ammattikorkeakoulun eri tehtävät mallissa riittävällä tavalla esille? /Tjänar den föreslagna modellen målen för reformen av yrkeshögskolorna och framgår yrkeshögskolans olika uppgifter tillräckligt klart av modellen?

Kuntaliitto ja KT Kuntatyönantajat painottavat, että ammattikorkeakoulujen rahoitukseen tulee sisältyä riittävä osuus perusrahoitusta. Näin ammattikorkeakoulujen uusi rahoitusmalli tukisi parhaiten korkeakoulujen toiminnalle asetettuja tavoitteita, kun tuloksellisuusrahoituksen (tuottavuusmittarien) rinnalla mallissa säilyisi perusrahoitusosuus n. 50 prosentin painolla. Ammattikorkeakouluilla on muitakin yhteiskunnallisia tehtäviä kuin tutkintojen tuottaminen. Vaikka tutkintojen /opiskelijoiden määrä vaihtelee, tietyistä perustehtävistä on huolehdittava. On tietty peruskustannustaso, joka säilyy riippumatta toiminnan volyymista. Kustannuksia saattaa myös yllättävästi korottaa esim. kallis palkkaratkaisu, johon ammattikorkeakoulu ei voi vaikuttaa.

Valtion rahoituksen tason tulee olla riittävä turvaamaan ammattikorkeakoulun kaikkien lakisääteisten tehtävien hoitaminen myös tulevaisuudessa. Valtion rahoituksen tason tulee samoin edelleen jatkossa turvata, että eri aloille koulutetaan riittävä, työelämän tarvitsema määrä opiskelijoita.

Jotta rahoitusmallin muutoksesta aiheutuvia vaikutuksia voidaan arvioida, tulee tehdä riittävä määrä koelaskelmia, jotka ovat AMK-uudistuksen ohjausryhmällä käytössä.

Jotta uudistukselle asetettujen pitkän tähtäimen tavoitteiden saavuttamista voitaisiin arvioida, tulisi olla tiedossa myös toisen vaiheen rahoitusmalli vuodesta 2015 alkaen ja myös siitä riittävä määrä koelaskelmia, jotta rahoitusjärjestelmän uudistamisen tuloksia voidaan riittävällä tasolla arvioida.

Rahoitusjärjestelmää nyt uusittaessa sen tulee tukea opintojen modulaarisuutta siten, että myös tutkintojen osien tarjoaminen on oppilaitoksille taloudellisesti palkitsevaa, ei vain kokonaisten tutkintojen.  Tämän asian merkitys korostuu lähitulevaisuudessa entistä enemmän, kun työelämän tarpeet työikäisen väestön vähetessä edellyttävät joustavia, nopeita aikuiskoulutuksen muotoja. Tutkintojen osat palvelevat hyvin tätä tarkoitusta. Useimmiten aikuisen ei ole tarkoituksenmukaista suorittaa kokonaista tutkintoa alusta loppuun.

Esitetyssä rahoitusmallissa ei tuoda esille, miten aiotaan investoinnit rahoittaa, mikä asia tulee tuoda valmisteluun.

Kuntaliitto ja KT Kuntatyönantajat pitävät voimaantulosäännöksissä määriteltäviä muutosten rajauksia kannatettavina, sillä ne luovat vakautta ja ennustettavuutta uuden rahoitusmallin käyttöönottotilanteessa. Muutosten suuruutta voidaan arvioida riittävästi vasta koelaskelmien avulla, joita ei nyt ole ollut käytettävissä.

Hallituksen esitykseen vaikutusarviointeihin tulee ehdottomasti sisällyttää koelaskelmat uudesta rahoitusmallista riittävän informaation saamiseksi, jotta nähdään, miten tilanne muuttuu nykyisestä. 

-Ovatko esitetyt koulutuksen ja tk-toiminnan suhteelliset osuudet tarkoituksenmukaiset? /Är den föreslagna andelen utbildning respektive forskning och utveckling ändamålsenliga?

Rahoituksessa tulisi ottaa selkeämmin huomioon ammattikorkeakoulujen aluevaikuttavuus, esimerkiksi ammattikorkeakoulujen paikallisen työ- ja elinkeinoelämän, kuntien sekä kolmannen sektorin kanssa tekemän yhteistyö kautta.
Rahoituksella on suuri merkitys, koska vain se mahdollistaa toiminnan kannalta riittävän, tarkoituksenmukaisen asiantuntevan henkilöstön työnantajan (ammattikorkeakoulun ylläpitäjän) tarpeisiin.

- Mittaavatko koulutusta koskevat indikaattorit riittävällä tavalla ammattikorkeakoulujen koulutusta koskevaa toimintaa ja ovatko niiden keskinäiset painotukset tarkoituksenmukaisia? /
Mäter utbildningsindikatorerna tillräckligt väl den verksamhet som bedrivs vid yrkeshögskolorna och är den relativa tyngd de tillmäts i förhållande till varandra ändamålsenlig?

Kuntaliitto ja KT Kuntatyönantajat toteavat, että hallituksen esitykseen tulee ehdottomasti sisällyttää koelaskelmat uudesta rahoitusmallista informaation saamiseksi, jotta nähdään, miten tilanne muuttuu nykyisestä. Koska suoritettujen tutkintojen osuus mallissa vaikuttaa merkittävästi kunkin ammattikor-keakoulun saamaan rahoitukseen, on jo nyt ennakoitavissa, että rahoitus leikkautuu merkittävästi joillakin ammattikorkeakouluilla ja kohtelee myös hyvin eri tavoin erilaisia ammattikorkeakouluja. Laskentamallissa hyötyvät niiden alojen koulutukset, joissa työhön pääsemisen lakisääteisenä kelpoisuusedellytyksenä on alan tutkinto, kuten sosiaali- ja terveysaloilla.

Opintopistekertymän osuus tullee vaikuttamaan aikuiskoulutuksen vähenemiseen.  Kuten edellä on todettu, rahoitusmallin tulee tukea opintojen modulaarisuutta. Myös tutkintojen osien tarjoamisen tulee olla oppilaitoksille taloudellisesti mielekästä. Tätä esitetty rahoitusmalli ei ota nyt huomioon.
Rahoitusmalliin tulisi sisältyä tietty tuloksellisuudesta riippumaton perusrahoitusosuus.

-Mittaavatko tutkimus- ja kehitystyötä koskevat indikaattorit riittävällä tavalla ammattikorkeakoulujen tk-toimintaa ja ovatko niiden keskinäiset painotukset tarkoituksenmukaisia? /
Mäter forsknings- och utvecklingsindikatorerna tillräckligt väl den forskning och utveckling som bedrivs vid yrkeshögskolorna och är den relativa tyngd de tillmäts i förhållande till varandra ändamålsenlig?

Tutkimus- ja kehitystyön rahoituksessa tulisi ottaa huomioon kolmannen sektorin toiminta ja alat, joilla rahaa ei t&k -toiminnassa liiku.  Julkinen sektori ei välttämättä rahoita tutkimus- ja kehitystyötä, mutta jos ammattikorkeakoulun t&k-toiminta esim. parantaa julkisten palvelujen laatua ja kehittämistä esim. kunnallisen terveyskeskuksen toiminnan kehittämisessä/parantamisessa, työ on tuloksellista, vaikka ammattikorkeakoululle ei siitä toimeksiantaja maksaisikaan. 

9. Täydennykset ja korjaukset yleisperusteluihin /Kompletteringar och korrigeringar som hänför sig till den allmänna motiveringen

Hallituksen esityksen vaikutusarvioinnit ovat puutteelliset. Rahoitus- ja amk-uudistukseen liittyvät, muista kuin suoraan rahoitusmallin muuttamista koskevista muutoksista aiheutuvat taloudelliset vaikutukset tulee myös arvioida. Tällaisia ovat mm. uudistuksen vaikutukset henkilöstöön ja kunnallisen eläkejärjestelmän piirissä olevien eläkekertymiin, vaikutukset kunnallisen työn hintaan ja sen kilpailukykyyn samoin kuin toimilupaprosessista aiheutuvat kustannukset. Hakemisprosessi jo sinänsä on mittava työ; aiheuttavatko uudet toimilupavaatimukset jotakin uutta, josta olisi kustannus- ja muita vaikutuksia itse toiminnassa? Entä jos toimilupaa ei tule, millaiset kustannukset ja muut vaikutukset koituvat niille, jotka lupaa eivät saa ja joutuvat toimintansa ajamaan alas?

10. Täydennykset ja korjaukset yksityiskohtaisiin perusteluihin /Kompletteringar och korrigeringar som hänför sig till detaljmotiveringen

6 §:n 3 momentti ”…tai muut ammattikorkeakoulun ylläpitämiseen liittyvät syyt..” on liian väljä. Kun on kyse toimiluvan peruuttamisesta, pitäisi olla täsmällisemmin säädetty peruuttamisen edellytykset.

Lakiesityksen perustelujen 6 §:ssä puututaan varsin voimakkaasti sopimusvapauden piiriin kuuluviin asioihin. (Toimiluvan saajan yhtiöjärjestyksen ja osakassopimuksen sitoumuksien ja velvoitteiden rajaukset). Tämä tulisi poistaa perusteluista.  Jos asiasta päädyttäisiin säätämään, asia tulisi arvioida suhteessa perustuslakiin ja säätämisjärjestykseen. 

11. Muut mahdolliset kommentit /Övriga kommentarer

Kuntaliitto ja KT Kuntatyönantajat edellyttävät, että lakiesitys rahoitusjärjestelmän muutoksineen tuodaan Kuthanek-käsittelyyn ennen kuin se annetaan valtioneuvostolle.

Ammattikorkeakoulujen uuteen rahoitusmalliin siirtymisen ja hallitusohjelman mukaisen rahoituksen siirron kustannusneutraalisti valtion vastuulle tulee tapahtua keskenään samassa aikataulussa. Lisäksi em. uudistusten valmistelu tulee tehdä kiinteässä yhteydessä toisiinsa. Jos rahoitus muuttuu kaksiportaisesti, kuten nyt on aiottu tehdä, jää epävarmuustekijöitä siihen toteutuuko rahoituksen siirto valtiolle, jos esim. hallitus ja hallitusohjelma ehtivät vaihtua. 

Kuntien rahoitusvastuiden valtiolle siirrosta aiheutuva valtionosuusprosentin muutos tulisi toteuttaa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaista valtionosuusprosenttia (nyk. 41,89 %) alentamalla ja vastaavaa kunnan omarahoitusosuutta (nyk. 58,11 %) korottamalla.

Esityksessä ei ole todettu huomioon ammattikorkeakoulujen kiinteistökantaa, eikä miten sitä käsitellään uudistuksessa. Kiinteistöjä ja toimintaa ei tule eriyttää eri organisaatioihin.

Kelpoisuus ammatilliseen opettajankoulutukseen 20 §: ..”opettajankoulutukseen voidaan ottaa sellainen henkilö, jolla on sellainen koulutus ja työkokemus, joka vaaditaan ammattikorkeakouluun tai ammatilliseen oppilaitoksen opettajan virkaan tai toimeen.”
Säännöksen tulisi olla väljempi, jotta mahdollistetaan, että voisi tehdä suorituksensa eri järjestyksessä. Jos vaadittavasta koulutustasosta puuttuu osa, jonka voi vielä suorittaa, ei ole tarpeen estää tällaisen henkilön pääsyä opettajakoulutukseen. Monilta osin vain hidastaa opettajaksi valmistumista, jos vaaditaan, että kaikki muu tulee olla jo suoritettuna.

Kuntaliitto ja KT Kuntatyönantajat pyytävät ottamaan huomioon Kevan erillisessä lausunnossa esille nostetut kuntasektorin toiminnan kannalta olennaisen tärkeät asiat koskien kunnallisen eläkejärjestelmän kestävyyttä kuntien henkilöstön mahdollisesti vähentyessä uudistuksen seurauksena, kunnallisen työn kilpailukykyä jatkossa sekä henkilöstöneläke-etuja muutostilanteessa. 

KT Kuntatyönantajat ei anna erillistä lausuntoa, vaan tämä on Kuntaliiton ja KT:n yhteinen lausunto.

Tuula Haatainen
varatoimitusjohtaja
Suomen Kuntaliitto

Markku Jalonen
kunta-alan työmarkkinajohtaja
KT Kuntatyönantajat