HE 40/2018 vp Hallituksen esitys eduskunnalle varhaiskasvatuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Yleistä

Kuntaliitto pitää hyvänä, että varhaiskasvatuksesta säädetään selkeästi yhdessä laissa eikä pääosin enää sovelleta sosiaalihuollon säädöksiä. Esityksessä pyritään kuitenkin säätämään monista asioista tarkasti ja yksityiskohtaisesti jolloin palvelun järjestäjälle jää liian vähän mahdollisuuksia toteuttaa varhaiskasvatusta paikallisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Riskinä voi jopa olla, että lapsen etu ei toteudu parhaalla mahdollisella tavalla, koska liikkumavara on pieni. Säädösten tulisi luoda puitteet toiminnan järjestäjälle palvelun järjestämiseksi mutta ei säätää esimerkiksi yksityiskohtaisesti työntekijöiden työtehtävistä.

Taloudelliset vaikutukset:

Esityksen mukaan kustannusvaikutuksia ei ole lukuun ottamatta tietovarantoa ja henkilöstömitoituksen muuttamista. Kuntaliitto huomauttaa, että lakimuutoksesta aiheutuu kunnille aina hallinnollista työtä ja henkilöstön koulutustarpeita. Myös toimintakäytäntöjä tulee tarkentaa ja uudistaa lain hengen mukaiseksi. Näitä kustannusvaikutuksia on vaikea arvioida, mutta niitä kuitenkin syntyy.

Kuntaliitto vaatii, että lakimuutoksen kaikkia kustannusvaikutuksia tulee seurata ja arvioida. Mahdollisten kustannusmuutosten johdosta valtion tulee korvata kunnille lakimuutoksesta aiheutuvat kustannukset täysimääräisinä.

Tietovaranto:

Esityksen mukaan kehittämis- ja ylläpitokustannusten kattaminen rahoitetaan kehittämisestä ja käytöstä hyötyviltä tahoilta. Tämä tarkoittaisi myös kuntien peruspalveluiden valtionosuusrahoituksesta tehtävää määrärahasiirtoa. Esityksen mukaan varhaiskasvatuksen järjestäjille muodostuva työajan säästö tuottaisi kustannussäästöä 870 000 euroa, mistä valtion säästö olisi 221 000 euroa peruspalveluiden valtionosuusprosentilla laskettaessa.

Kuntaliitto ei hyväksy valtakunnallisen tietovarannon kehittämisen ja ylläpitämisen rahoittamista kuntien peruspalveluiden valtionosuusrahoituksella

Esityksessä oletetaan, että lähes kaikki kunnat käyttävät järjestelmäpohjaista tiedonkeruuta, jolloin työaikaa ei jatkossa menisi tietojen ilmoittamiseen. Monissa erityisesti pienemmissä kunnissa ei kuitenkaan ole järjestelmää, minkä kautta tieto siirtyy, vaan joudutaan käyttämään käyttöliittymään perustuvaan tietojen ilmoittamista. Tiedossa ei ole kuinka monta kertaa vuodessa tietoja tullaan keräämään. Myös yksityisten palveluntuottajien osalta suurin
osa toimijoista joutuu turvautumaan käyttöliittymän kautta toimivaan tietojen ilmoittamiseen.

Karvin syksyllä 2017 toteuttaman kyselyn mukaan Suomessa on 501 yksityistä päiväkotitoimijaa, joista 430 on vain yksi päiväkoti. Lisäksi yli 1500 yksityistä perhepäivähoidon ammatinharjoittajaa, joita kaikkia tietovarannon mukainen tiedonkeruu koskee.
Kyselyn mukaan palveluseteli oli käytössä 68 kunnassa. Koska toimintatapa ja tiedonkeruu on toimijoille uusi, riskinä on että neuvonta, ohjaus ja osin koulutuskin tulee  kuntien hoidettavaksi riittävän oikean tiedon saannin turvaamiseksi.

Kuntaliitto suhtautuu työajan säästöä koskevaan laskelmaan varauksella ja pitää säästötavoitetta ylimitoitettuna. Lyhyellä aikavälillä kustannuksia tullee lisää eikä mainittua säästöä synny.

Kuntaliitto korostaa, että varhaiskasvatuksen järjestäjille aiheutuva hallinnollinen työ ja kustannukset tulee korvata kunnille täysimääräisenä. Ennakoitua kustannussäästövaikutusta tulee vielä tarkemmin arvioida kuntien kustannusvaikutusten arvioinnin yhteydessä.

Henkilöstömitoitus:

Esityksen mukaan palkkakustannukset nousevat vuodesta 2030 arviolta 39 miljoonaa euroa ja varhaiskasvatuksen opettajien ja sosionomien lisäys olisi noin 9000 henkilöä, vastaavasti lastenhoitajia vähenisi 9000 henkilöä. Palkkakertymän suuruutta on vaikea arvioida, koska kunnissa tilanteet ovat hyvin erilaiset. Miten lastenhoitajia eläköityy tai siirtyy muihin tehtäviin siirtymäajan puitteissa ja mitä kunnat tulevat tekemään tilanteessa, jos siirtymäajan jälkeen lastenhoitajia on liikaa.

Kuntaliitto pitää laskelmia kustannusten osalta haastavina. Palkkojen osalta on mahdoton arvioida kustannuskehitystä siirtymäajan lopussa. Kunnat joutuvat heti lain voimaan tullessa tekemään henkilöstösuunnitelmansa silmällä pitäen siirtymäajan loppua.

KT Kuntatyönantajien arvion mukaan henkilöstörakenteen muuttaminen tulee kasvattamaan kunnallisen päiväkotitoiminnan varhaiskasvatuksen opettajien ja sosionomien määrää yhteensä arviolta 9 500 henkilön verran sekä vastaavasti vähentämään lastenhoitajien määrää arviolta 9 500 henkilön verran tämän hetken tilanteen mukaisesti laskettuna. Palkkakustannukset kunnissa olisivat vuonna 2030 yhteensä arviolta 49,4 miljoonaa euroa korkeammat kuin tällä hetkellä. Tilastokeskuksen kuntasektorin palkkatilaston (lokakuu 2016) ansiotietoihin perustuen varhaiskasvatuksen opettajan ja sosionomin työvoimakustannus on noin 41 200 euroa vuodessa ja lastenhoitajan noin 36 000 euroa vuodessa. Työvoimakustannuksissa on huomioitu kilpailukykysopimuksen aiheuttamat muutokset työnantajien sosiaalivakuutusmaksuihin (käytetty VM:n ennustetta vuodelle 2021). Työvoimakustannusten muutos vastaa 2,3 prosentin korotusta varhaiskasvatuksen vuosittaisiin henkilöstömenoihin. Työvoimakustannusten ja henkilöstön lukumäärien muutokset on laskettu tämän hetken tasossa. Todellinen kustannusvaikutus tulee olemaan huomattavasti suurempi.

Kuntaliitto huomauttaa, että mikäli varhaiskasvatuksen opettajat ja varhaiskasvatuksen sosionomit eriytetään omiksi ammattiryhmiksi ja varhaiskasvatuksen kelpoisuusvaatimuksia yleisestikin korotetaan, voivat nämä toimenpiteet johtaa palkkakustannusten nousuun. Näitä ei ole otettu huomioon esityksen taloudellisissa vaikutuksissa.

Kuntaliitto vaatii, että lakimuutoksesta aiheutuva palkkakustannusten nousu tulee kompensoida kunnille täysimääräisenä. Kuntaliitto on myös huolissaan kelpoisten työntekijöiden riittävyydestä siirtymäajan jälkeen.

Varhaiskasvatuksen järjestäminen

Lakiluonnoksen 6 §:ssä velvoitetaan kuntaa järjestämään palvelua tietyissä tapauksissa muillekin kuin kotikunnan lapsille tai lapsille joilla ei ole kotikuntaa. Kunta saa peruspalvelujen valtionosuuden vain kunnassa asuvien perusteella. Kustannusten osalta tilanne on erityisen haastava esimerkiksi arvioitaessa varhaiskasvatuksen järjestämistä turvapaikanhakijoiden osalta. Mikäli lapsen etu niin vaatii ja kunta palvelun järjestää, ei valtio korvaa palvelun järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia kunnalle ollenkaan.

Kuntaliitto vaatii lakiin lisäystä vailla kotikuntaa olevien lasten varhaiskasvatuksen järjestämisen kustannuskorvauksista.

Kuntaliitto vaatii, että lainsäädännön täydentämistä siten, että mikäli kunta järjestää varhaiskasvatusta lapselle jolla ei ole kotikuntalain mukaista kotikuntaa Suomessa, valtio on velvollinen maksamaan varhaiskasvatuksen järjestäjälle peruspalvelujen valtionosuuden mukaisen korvauksen varhaiskasvatuksen järjestämisestä.

Lisäksi Kuntaliitto vaatii 6 §:ään lisäystä siitä, miten kuntien väliset korvaukset toteutetaan tilanteessa, jossa kunta joutuu järjestämään varhaiskasvatusta toisessa kunnassa asuvalle lapselle, joka oleskelee kunnassa huoltajiensa työn, opiskelun, sairauden tai vastaavien syiden vuoksi, vaikka lapsen kotikunta on kotikuntalain perusteella toinen kunta.

Avoin varhaiskasvatus

Lakiluonnoksen 1 §:n mukaan avoimeen varhaiskasvatukseen sovelletaan myös pykälää 11, minkä mukaan varhaiskasvatuksessa olevalle lapselle on järjestettävä lapsen ravitsemustarpeet täyttävä terveellinen ja tarpeellinen ravinto. Esityksestä ei käy selville missä tilanteissa avoimen varhaiskasvatuksen toiminnassa tulisi ruokailu järjestää. Nykytilanteessa ei kerhotoiminnassa tyypillisesti aterioita ole.

Kuntaliitto katsoo, että säännös tältä osin on tulkinnanvarainen ja vaatii selkeyttämistä. Kuntaliiton näkemyksen mukaan ei tulisi säätää ruokailun järjestämisvelvollisuudesta avoimessa varhaiskasvatuspalvelussa. Tämä poikkeaisi nykyisestä käytännöstä.

Lapsen varhaiskasvatussuunnitelma

Esityksen mukaan lapsen varhaiskasvatussuunnitelman laatimiseen osallistuvat lapsen opetuksesta, kasvatuksesta ja hoidosta vastaavat henkilöt. Päiväkodeissa sen laatimisesta vastaa varhaiskasvatuksen opettajaksi kelpoinen henkilö. Varhaiskasvatuksen erityisopettaja osallistuu lapsen tuen tarpeen, tukitoimenpiteiden tai niiden toteuttamisen arviointiin tarpeen mukaan. Varhaiskasvatuksen sosionomin osaamista voidaan hyödyntää erityisesti lasten ja perheiden palvelujärjestelmän tuntemuksen osalta.

Kuntaliitto pitää näin yksityiskohtaista säätelyä suunnitelman laadinnasta ja eri henkilöstöryhmien osallisuudesta turhana ja palvelun järjestäjää aliarvioivana. Kunnissa osataan varmasti toteuttaa suunnitelman laadinta parhaalla mahdollisella tavalla jokaisen ammattilaisen osaamista kunnioittaen ja hyödyntäen. Pykälästä syntyy erikoinen kuva suunnitelman laadinnasta. Esimerkiksi sosionomin osaamista voidaan hyödyntää vain palvelujärjestelmän tuntemuksen osalta.

Kuntaliitto vaatii, että pykälää muutetaan siten, että lapsen varhaiskasvatussuunnitelman laatimiseen osallistuvat lapsen opetuksesta, kasvatuksesta ja hoidosta vastaavat henkilöt. Muilta osin tarkemmat tehtävämääritykset poistetaan ja palvelun järjestäjä vastaa paikallisesti tarkoituksenmukaisimmasta toimintatavasta.

Kelpoisuusvaatimukset

Kuntaliitto ei pidä hyvänä sitä, että ammattinimikkeistä säädetään laissa. Päiväkotitoiminnan osalta henkilöstön jakautuminen kolmeen eri nimikkeeseen hankaloittaa varhaiskasvatuksen toteuttamista. Kuntaliitto ei pidä tarkoituksenmukaisena eriyttää nykyisen yleisesti käytössä olevan lastentarhanopettaja -nimikkeen jakautumista varhaiskasvatuksen opettajaksi ja varhaiskasvatuksen sosionomiksi.

Kuntaliitto esittää, että sekä kasvatustieteen kandidaatin, että sosionomin tutkinnoilla ja riittävillä varhaiskasvatuksen opinnoilla saisi kelpoisuuden toimia varhaiskasvatuksen opettajana.

Esityksen mukaan päiväkodin johtajan tehtävään olisi kelpoinen henkilö joka on kelpoinen toimimaan varhaiskasvatuksen opettajana tai varhaiskasvatuksen sosionomina ja jonka lisäksi edellytetään kasvatustieteen maisterin tutkintoa ja riittävä johtamistaitoa.

Kuntaliitto pitää huolestuttavana, että päiväkodin johtajan tehtävään määritellään näin tiukka kelpoisuusehto. Käytännössä varhaiskasvatuksen sosionomin ei ole jatkossa mahdollisuutta toimia päiväkodin johtajana, vaikka hän olisikin suorittanut ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon. Tämä rajoittaa varhaiskasvatuksen johtamisosaamisen ja johtajuuden hyvin kapea-alaiseksi.

Kuntaliitto esittää päiväkodinjohtajan kelpoisuudeksi soveltuvaa ylempää korkeakoulututkintoa ja riittävää johtamisosaamista. Toki eduksi voidaan katsoa myös varhaiskasvatuksen opettajan tai sosionomin kelpoisuus.

Vastaavasti siirtymäsäädöksen osalta siirtymäaikana tulisi säilyttää nykyinen kelpoisuus päiväkodinjohtajan tehtäviin.

Henkilöstön rakenne

Lakiluonnoksen 37 § mukaan vähintään kahdella kolmasosalla tulee olla varhaiskasvatuksen opettajan tai sosionomin kelpoisuus, joista vähintään puolella varhaiskasvatuksen opettajan kelpoisuus.

Kuntaliitto huomauttaa, että tämä poikkeaa nykytilanteesta ja siirtymäajan puitteissakin tulee olemaan kunnille hankala muutos. Kaikki nykyisen mitoituksen mukaiset lastenhoitajat eivät jää siirtymäajan puitteissa vielä pois työelämästä, joten kunnissa joudutaan vaikean tilanteen eteen. Ei ole myöskään takeita siitä, että siirtymäajan aikana valmistuu riittävästi varhaiskasvatuksen opettajia. Kuntaliitto pitää siirtymäaikaa liian lyhyenä.

Kuntaliitto vaatii, että mikäli muutos henkilöstön rakenteen osalta toteutetaan tulisi kaksi kolmasosaa työntekijöistä olla joko varhaiskasvatuksen opettajia tai varhaiskasvatuksen sosionomeja. Näiden ammattiryhmien keskinäistä suhdetta ei ole tarpeen määritellä tarkemmin. Tutkimuksissa ei ole osoitettu, että sosionomin ohjauksessa olevat lapset eivät saavuttaisi varhaiskasvatuksen tavoitteita tai että sosionomien koulutuksen omaavat eivät osaisi toimia lasten kanssa yhtä hyvin kuin kasvatustieteen kandidaatin tutkinnon suorittaneet. Mikäli halutaan, että kasvatustieteen kandidaatteja tulee varhaiskasvatukseen enemmän, on huolehdittava siitä, että koulutuksen aloituspaikkoja on riittävästi. Kuntaliiton mielestä kyse on koulutuspoliittisista linjauksista ei varhaiskasvatuslaissa määritellystä mitoituksesta.

Sosiaaliasiamies

Kuntaliitto esittää, että 53 §:n viittaus sosiaaliasiamieheen ja lakiin sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annettuun lakiin tulee poistaa. Samoin 54 §:n muistutusta koskevalta osin tulee poistaa. Kuntaliitto ei pidä varhaiskasvatuslakiin jätettyjä viittauksia sosiaalihuollon lainsäädäntöön enää tarpeellisina. 

Tietovaranto

Tietovarannon kehittämisellä vastataan esityksen mukaan EU:n kehotukseen kerätä lasten oikeuksiin liittyvää tietoa sekä valtakunnallisiin eri viranomaisten ja huoltajien tietosuoja-asetuksen mukaisiin tietotarpeisiin.  Osaltaan se palvelee myös tiedon tuottajia, rekisterin pitäjiä, itseään. Tietovarantoon tulisi esityksen mukaan kattavasti varhaiskasvatukseen liittyvää tietoa, kuten varhaiskasvatuksen järjestäjät toimipaikkoineen, palveluajat, toiminnan järjestämisen muodot, henkilöstön rakenteeseen liittyviä tietoja, perheeseen ja lapseen liittyviä tietoja, asiakasmaksutietoja sekä toimintamuotoihin liittyviä tietoja. Lapsille esitetään oppijanumeron käyttöönottoa jo varhaiskasvatuksessa. Laissa säädettäisiin kunnille uusia velvoitteita koskien tiedonkeruuta ja tietojen toimittamista. Tietovarannon valtakunnallinen kehittäminen ja yhtenäistäminen ovat Kuntaliiton mielestä tarpeellisia ja oikeansuuntaisia toimenpiteitä. Kuntaliitto pitää myös oppijanumeron käyttöönottoa kannatettavana.

Esityksen mukaan tiedonsiirto toteutettaisiin varhaiskasvatuksen järjestäjiltä rajapintojen ja muiden tiedonsiirtomekanismien avulla. Esityksessä on arvioitu kehittämis- ja ylläpitokustannuksia, mutta arvioitu kuntiin kohdistuvat toteuttamisvaiheen lisäkustannukset vähäisiksi. Käyttöönottovaiheen kuntien kustannusvaikutusten arviointi jää myöhemmäksi.

Kuntaliitto on huolissaan kuntien kustannusvaikutusten arvioinnin puutteellisuudesta ja edellyttää, että valtio korvaa uusista ja laajenevista tehtävistä kunnille aiheutuvat kustannukset täysimääräisesti.

Lakiin esitetään tietojen toimittamista koskevaa uutta velvoitetta. On otettava huomioon, että tiedonsiirtoa koskeva uudistus aiheuttaa muutostarpeita myös kuntien tietojärjestelmiin.

Kuntaliitto korostaa, että varhaiskasvatuksen järjestäjille aiheutuva hallinnollinen työ ja kustannukset tulee korvata kunnille täysimääräisenä. Tiedonkeruutaakkaa ei tule lisätä. Ennakoitua kustannussäästövaikutusta tulee vielä tarkemmin arvioida kuntien kustannusvaikutusten arvioinnin yhteydessä.

Kuntaliitto tukee tavoitetta kustannussäästöjen aikaansaamiseksi, mutta ei hyväksy valtakunnallisen tietovarannon kehittämisen ja ylläpitämisen rahoittamista kuntien peruspalveluiden valtionosuusrahoituksella.

Kuntaliitto esittää, että varhaiskasvatuksen tietovarantoa koskeva sääntely tulee arvioida tietosuoja-asetuksen näkökulmasta.
 

SUOMEN KUNTALIITTO

Terhi Päivärinta                                         Jarkko Lahtinen
johtaja, opetus ja kulttuuri                         kehittämispäällikkö