Lausuntopyyntö luonnoksesta Arkistoinnin suunnittelu tiedonhallintamallin avulla -ohjeeksi

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua Kansallisarkiston luonnosta Arkistoinnin suunnittelu tiedonhallintamallin avulla -ohjeeksi

Ohjeen tarkoituksena on tarjota julkishallinnon toimijoille yhtenäiset periaatteet arkistoinnin suunnitteluun ja hallintaan tiedonhallintamallin avulla.

Kuntien näkökulmasta olisi tärkeää, että ohjeessa määriteltäisiin selkeä vähimmäistaso sekä erotettaisiin toisistaan velvoittavat vaatimukset ja suositukset. Lisäksi ohjeeseen olisi hyödyllistä sisällyttää konkreettisia esimerkkejä siitä, miten nykyiset tehtäväluokitukset ja tiedonohjaussuunnitelmat voidaan yhdistää tietoaineistotasoiseen suunnitteluun. Käyttöönottoa tukisivat myös mallipohjat tietoaineistojen, arkistointisääntöjen, arkistoerien ja siirtokirjanpidon kuvaamiseen sekä riittävä tuki ja resursointi.

1. Ovatko ohjeen perusajatus ja sen sisältämät tavoitteet mielestänne ymmärrettäviä

Ohjeen perusajatus on pääosin ymmärrettävä ja perusteltu. Arkistoinnin suunnittelu kytketään tiedonhallintaan ja erityisesti tiedonhallintamalliin, eikä arkistointia nähdä erillisenä jälkikäteisenä toimenpiteenä. Nykymuodossaan dokumentti jää kuitenkin enemmän periaateasiakirjaksi kuin käytännön ohjeeksi. Lausuntovaiheesta puuttuneet liitteet vaikeuttivat todellisten kuntavaikutusten arviointia. 

Mitkä kohdat ja tavoitteet ovat erityisen selkeitä?

Erityisen selkeitä ovat tavoitteet tietoaineiston asemasta arkistoinnin ensisijaisena kohteena, tehtäväkontekstin merkitys tiedon alkuperän ja ymmärrettävyyden kannalta sekä pyrkimys järjestelmäriippumattomaan ja toistettavaan arkistointiin.

Mitkä kohdat tai tavoitteet jäävät epäselviksi?

Useiden käsitteiden ja rakenteiden kokonaisuus on sisällöllisesti johdonmukainen, mutta soveltajan näkökulmasta se voi näyttäytyä raskaana ilman selkeää vähimmäistasoa, esimerkkejä ja vaiheistettua käyttöönottoa.

Ohjeessa käsitellään myös olennaisena kokonaisuutena tehtävärekisteriä ja tehtäväluokittelua. Ohjeen perusteella jää kuitenkin epäselväksi, mihin näillä käsitteillä käytännössä viitataan ja mikä on esim. tehtäväluokittelun suhde tiedonohjaussuunnitelman tehtäväluokitteluun. Onko tehtävärekisterin laatiminen ja ylläpito uusi vaatimus ja tehtävä kunnille? Mikä on suhde vanhaan ja osin vanhentuneeseen yhteiseen kuntien tehtäväluokitteluun? Näihin olisi hyvä ottaa ohjeessa selvemmin kantaa. Mahdollisen yhteisen tehtäväluokituksen omistajuus ja kehitysvastuut vaativat myös yhteistä määrittelyä.

2. Ohjeen lähtökohta on, että arkistointia ja myös siirtoja arkistoon ohjataan ennakoiden tietoaineistotasolla ja arkistointisäännöillä.

Kannatamme johdonmukaista lähtökohtaa. Ohjeluonnoksen mukaan tietoaineisto on tiedonhallintamallissa arkistoinnin perusyksikkö ja arkistollisen arvon määrityksen ensisijainen kohde. 

Arkistointisääntö on hyödyllinen väline, koska se kuvaa, millä perusteella tietoaineistosta muodostetaan arkistoeriä ja millä rajausehdoilla eriin kuuluvat tiedot tunnistetaan. On hyvä, että sääntö erotetaan teknisestä siirtototeutuksesta. Arkistointisääntö kuvaa arkistointilogiikan, arkistoerä kertoo sovelletun säännön ja siirtotapahtumat muodostavat dokumentoidun siirtokirjanpidon. 

Lopullisessa ohjeessa olisi kuitenkin hyvä korostaa, että tietoaineistotasoinen arkistointisääntö voidaan ottaa käyttöön vaiheittain. Kaikilla organisaatioilla ei ole valmiina niin kypsää tiedonhallintamallia, että kaikki ohjeessa kuvatut rakenteet voitaisiin ottaa käyttöön yhdellä kertaa. Uusien rakenteiden tulisi täydentää nykyisiä menettelyjä, ei korvata niitä tai johtaa saman tiedon rinnakkaiseen ylläpitoon.

Luonnoksessa käytetyn arkistointisäännön asema ja suhde tiedonhallintalain mukaiseen tiedonhallintamalliin jää epäselväksi. Ohjeesta tulisi käydä selkeämmin ilmi, onko kyse tiedonhallintamallin osasta, erillisestä suunnitteluvälineestä vai arkistointijärjestelmän teknisestä määrityksestä. Tässä yhteydessä on keskeistä kirkastaa myös toimivaltakysymykset suhteessa tiedonhallintamallia koskeviin muutoksiin. Lisäksi tulisi arvioida kunnille aiheutuvat ylläpito- ja dokumentointivelvoitteet.

3. Miten hyvin ohje tukee mielestänne tiedon elinkaaren ja arkistoinnin suunnittelua?

Ohje tukee tiedon elinkaaren ja arkistoinnin suunnittelua hyvin erityisesti kokonaisarkkitehtuurin ja käsitteellisen hallinnan tasolla. Ohje auttaa hahmottamaan, miten tehtävä, tietovaranto, tietoaineisto, tietoryhmät, tietojärjestelmät, arkistointisäännöt, arkistoerät ja siirtotapahtumat liittyvät toisiinsa.

Erityisesti: Ovatko tietoaineiston, arkistointisäännön, arkistoerän ja elinkaaritapahtumien roolit ja suhteet siittävän selviä?

Tietoaineiston, arkistointisäännön, arkistoerän ja elinkaaritapahtumien roolit ovat pääosin ymmärrettäviä. 

Mitkä ovat mielestänne ohjeen tärkeimmät hyödyt arkistoinnin ja elinkaaren suunnittelun näkökulmasta?

Ohje tukee arvonmäärityksen ja arkistoinnin kytkemistä organisaation tiedonhallinnan kokonaisuuteen. Näin työtä jäsentämällä arkistoinnin ennakoitavuus paranee, siirtojen toistettavuus ja jäljitettävyys vahvistuu, tietoaineistojen ymmärrettävyys turvataan pitkällä aikavälillä ja järjestelmäriippumaton ajattelu vahvistuu.

Ohjeeseen olisi hyvä lisätä käytännön työtä tukeva esimerkki, jossa sama tietoaineisto kuvataan ensin tiedonhallintamallissa, sille laaditaan arkistointisääntö, siitä muodostetaan arkistoerä ja lopuksi kirjataan siirtotapahtuma.

4. Miten hyvin ohjeen esittämä malli voidaan sovittaa organisaationne nykyisiin tiedonhallinnan kuvauksiin ja käytäntöihin?

Sovittaminen edellyttää kuntien nykyisten kuvausten arviointia, täydentämistä ja osin uudelleenjäsentämistä. Monissa kunnissa tiedonhallintamalli, tiedonohjaussuunnitelma, tietosuojaselosteet, järjestelmäkuvaukset, kokonaisarkkitehtuurikuvaukset ja arkistoluettelot ovat erillisiä kuvauksia. Ohjeluonnoksen vahvuus on siinä, että se pyrkii yhdistämään nämä loogiseksi kokonaisuudeksi, mutta käytännössä yhteensovittaminen voi olla työlästä.

Nykyiset järjestelmät eivät välttämättä tue uusia ohjeessa kuvattuja rakenteita. Tämä puolestaan voi edellyttää järjestelmämuutoksia, uusia teknisiä ratkaisuja, sopimusmuutoksia ja yhteisiä vaatimusmäärittelyjä järjestelmätoimittajille.

Mitä haasteita tai päällekkäisyyksiä ohjeessa mielestänne on esimerkiksi suhteessa tiedonohjaussuunnitelmiin tai muihin kuvauksiin?

Mahdollisia haasteita ja päällekkäisyyksiä liittyy erityisesti tiedonhallintamallin ja tiedonohjaussuunnitelman roolien ymmärtämiseen sekä niiden keskinäiseen erottamiseen. Haasteita voi aiheuttaa myös tietoaineistojen rajaaminen tilanteissa, joissa nykyiset kuvaukset perustuvat järjestelmä- tai asiakirjakeskeiseen tarkastelutapaan. Lisäksi tehtävärekisterin puuttuminen ja tehtäväluokituksen vanhentuminen voivat vaikeuttaa kokonaisuuden hallintaa. Yhdenmukaisten tietoryhmämäärittelyjen laatiminen edellyttää niin ikään huolellista valmistelua. Haasteita liittyy myös säilytysaikojen, arkistointipäätösten ja arkistointisääntöjen välisten suhteiden kuvaamiseen sekä järjestelmien välisten suhteiden ajallisuuden esittämiseen riittävän tarkalla tasolla.

Miten muut kuvaukset voisi huomioida lopullisessa ohjeessa?

Lopullisessa ohjeessa olisi hyödyllistä kuvata, miten olemassa olevia kuvauksia voidaan hyödyntää tiedonhallintamallin laadinnan lähtötietoina. Tiedonohjaussuunnitelmista voidaan esimerkiksi hyödyntää asiakirjatyyppejä, käsittelysääntöjä ja säilytysaikoja koskevia tietoja. Tietosuojaselosteet puolestaan sisältävät hyödyllistä tietoa käsittelyn käyttötarkoituksista, henkilötietoryhmistä ja rekisterinpitäjistä. Järjestelmäkuvauksista voidaan saada tietoa järjestelmien välisistä suhteista sekä tietojen teknisestä sijainnista. Arkkitehtuurikuvaukset tarjoavat puolestaan prosesseihin, tietoihin ja integraatioihin liittyviä kuvauksia, joita voidaan hyödyntää tiedonhallintamallin muodostamisessa. Lisäksi arkistoluettelot voivat toimia arvokkaana tietolähteenä aiempien arkistoerien ja tiedonsiirtojen historian osalta.

5. Miten arvioitte ohjeen tavoitteiden mukaisen tiedon vaatimaa ylläpitoa organisaatiossanne?

Ohjeen tavoitteiden mukainen ylläpito on perusteltua, mutta se edellyttää selkeitä vastuita ja pysyvien toimintatapojen synnyttämistä kunnissa. Kaikkia ohjeessa kuvattuja tietoja ei ole yhtä helppo pitää ajan tasalla, ja siksi olisi tärkeää erottaa vähimmäistaso tavoitetasosta.

Mikä osa olisi työläin? Olisiko sen toteuttaminen saatavan hyödyn vuoksi kuitenkin mielestänne perusteltu?

Ajattelutavan muutos siitä, että arkistointi ei rakennukaan enää asiakirjatietoihin perustuen lienee työläintä, samoin kun tietoaineistojen uudelleenjäsentäminen tiedonhallintamallia hyödyntäen niin, että nämä kaksi näkökulmaa yhdistyvät loogisesti. Työ on kuitenkin saatavaan hyötyyn nähden perusteltua, jos se toteutetaan vaiheittain ja kohdennetaan ensin arkistoinnin kannalta olennaisimpiin tietoaineistoihin. Kaikki velvoitteet toteuttavaa mallia pidetään pienille kunnille erityisen raskaana, eikä hyötyjen nähdä korvaavan kustannuksia.

6. Mitä ohjeen toimintatapojen käyttöönotto edellyttäisi teiltä ensimmäisenä vuonna ja mitä sen jälkeen jatkuvasti?

Ensimmäisenä vuonna käyttöönotto edellyttäisi kunnilta ennen kaikkea nykytilan kartoitusta, priorisointia ja vastuiden sopimista. Käytännössä olisi tarkoituksenmukaista aloittaa rajatulla pilotilla, jossa valitaan muutama keskeinen tietoaineisto ja testataan ohjeen mukaista kuvaustapaa.

Tämä tarkoittaisi käytännössä nykyisen tiedonhallintamallin arviointia arkistoinnin näkökulmasta, keskeisten tietoaineistojen tunnistamista ja priorisointia, tietoaineistojen rajausten tarkistamista sekä arkistointipäätösten ja säilytysaikojen kokoamista tietoaineistotasolle. Lisäksi olisi hyvä laatia yksi tai kaksi arkistointisääntöä pilotointia varten, sovittava ylläpitovastuista tiedonhallinnan, arkistoinnin, tietosuojan ja tietohallinnon välillä sekä järjestettävä koulutusta ohjeen käsitteistä ja soveltamisesta.

Jatkossa jatkuvaluonteinen tietoaineistojen ja järjestelmäsuhteiden ylläpito, muutosvaikutusten arviointi, arkistointisääntöjen versionhallinta, arkistoerien muodostamisen dokumentointi, siirtotapahtumien kirjaaminen sekä tietoaineistojen rajausten ja vastuiden säännöllinen arviointi vaativat resursseja ja uudenlaisten, koko organisaation kattavien yhteistyörakenteiden luomista. Samalla myös osaamisvaatimukset voivat kasvaa.

Millaista tukea ja koulutusta tarvitsette ohjeen esittämän toimintatavan käyttöönottoa varten?

Tarvittava tuki ja koulutus kohdistuisi erityisesti tiedonhallintamallin ja tiedonohjaussuunnitelman yhteensovittamiseen, tietoaineiston määrittelyyn ja rajaamiseen, tehtävärekisterin ja tehtäväluokituksen käyttöön, arkistointisääntöjen laatimiseen sekä arkistoerien muodostamiseen.

7. Yleiset huomiot ja kehittämisehdotukset

Jos ohjetta pitäisi yksinkertaistaa, mistä aloittaisitte?

Ohjeen alkuun voisi lisätä tiiviin etenemismallin/kuvan, esim.:

1. Tunnista tehtävä.
2. Tunnista ja rajaa tietoaineisto.
3. Kuvaa tietoaineiston keskeiset metatiedot.
4. Kytke tietoaineisto tietovarantoihin, prosesseihin, järjestelmiin ja tietoryhmiin.
5. Laadi arkistointisääntö.
6. Muodosta arkistoerä.
7. Dokumentoi siirtotapahtumat ja muut elinkaaritapahtumat.

Muut mahdolliset havainnot ja kommentit.

Kuntaliitto pitää ohjeluonnoksen kokonaisuutta erittäin tarpeellisena ja sen perusratkaisua kannatettavana. Jotta ohje olisi mahdollisimman käyttökelpoinen, sen tulisi kuitenkin tarjota nykyistä enemmän käytännön esimerkkejä, vähimmäistason määrittelyä ja tukea vaiheittaiseen käyttöönottoon. 

Lausuttava ohje rakentuu pitkälti samojen tiedonhallintalain peruskäsitteiden varaan kuin ohje tiedonhallintamallin Excel –mallipohjan täyttämiseen. Pidämme kannatettavana, että nämä kaksi tiedonhallinnan keskeistä ohjetta ovat yhteensopivia. Arkistoinnin näkökulmasta edellytetään nyt kuitenkin sellaisia rakenteita, joita tiedonhallintamallin mallipohja ei tunne lainkaan (esim. arkistointisäännöt, arkistoerät, tehtävärekisteri, elinkaaritapahtumat, siirtokirjanpito). Nämä rakenteet eivät sisälly tiedonhallintalautakunnan voimassa olevaan tiedonhallintamallin mallipohjaan, minkä vuoksi toimijoille onkin syytä antaa tarkemmat ohjeet siitä, miten uuden ohjeen mukaiset rakenteet toteutetaan käytännössä osana tiedonhallintamallia.  Muutos vaatii tukea ja aikaa.

SUOMEN KUNTALIITTO

Markus Pauni
strategia- ja kehitysjohtaja

Ilona Koto
erityisasiantuntija