Vesienhoidon ympäristötavoitteet ja poikkeaminen; työryhmän mietintö

Työryhmän mietinnössä ehdotetaan muutettavaksi vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettua lakia, ympäristönsuojelulakia ja vesilakia.

Taustaa

Esityksen tavoitteena on asettaa vesienhoidon ympäristötavoitteet sitoviksi vastaamaan EU-sääntelyä ja täsmentää ympäristötavoitteisiin liittyvää heikentämiskieltoa vastaamaan paremmin EU-oikeuden nykyistä tulkintaa. Näin EU-oikeuden sijasta viranomaisissa ja hallintotuomioistumissa sovellettaisiin jatkossa kansallisen lainsäädännön säännöksiä.

Tavoitteena on myös mahdollistaa vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen uuden hankkeen tai toiminnan vuoksi vesienhoidon suunnittelumenettelyn ulkopuolella lupamenettelyn yhteydessä. Tämä edellyttää nykylainsäädäntöön lisäyksiä, joissa säädettäisiin sekä toimivaltaisesta viranomaisesta että menettelystä ja poikkeuksen yhteydestä vesienhoidon suunnitteluun ja hankkeen lupamenettelyyn.

Tavoitteena on lisäksi selkeyttää ja ajantasaistaa vesienhoidon tavoitteiden saavuttamisen määräajan pidentämistä ja alennettuja tilatavoitteita koskevia säännöksiä vastaamaan paremmin vesipuitedirektiiviä.

Lausunto

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto asiasta ja nostaa esiin seuraavat seikat:

Yleisiä näkemyksiä sääntelystä

Kuntaliitto pitää tarpeellisena, että vesien tilan ympäristötavoitteiden sitovuudesta ja poikkeamismenettelyistä säädetään lailla. Ympäristötavoitteita koskevien poikkeusten soveltamisen sääntelyn tarkistaminen vastaamaan ehdotettuja muutoksia on perusteltua sääntelyn sisällön ja selkeyden näkökulmasta.

Kuntaliitto kannattaa lainsäädännön päivittämistä vastaamaan paremmin vesipuitedirektiiviä ja sen nykyistä tulkintaa. Investointien edistämiseksi on tärkeää, että poikkeamisesta voidaan päättää lupamenettelyssä kuuden vuoden välein tehtävän vesienhoidon suunnittelun sijaan. Kuntaliitto pitää asianmukaisena ehdotusta, jossa vesipuitedirektiivin mahdollistamat kansalliset joustot otetaan täysimääräisesti käyttöön ja vesienhoitosuunnitelmia tarkastellaan. Kuntaliitto pitää tärkeänä, että kansallisella tasolla lainsäädäntöä ei tiukenneta EU-lainsäädännön tai EU-oikeuden tulkintojen asettamista vaatimuksista ja että poikkeamamahdollisuudet otetaan käyttöön siten kuin EU-lainsäädäntö sen mahdollistaa. Tämä on erityisesti kehittyvien yhdyskuntien jätevesihuollon näkökulmasta tärkeää.

Puhtaat vesistöt ovat kuntalaisille ja kuntien elinvoimalle hyvin tärkeitä eikä vesiensuojelun tasoa yleisesti pidä heikentää. Osa Suomen vesistöistä on huonossa kunnossa, niin on selvää, ettei nyt esitetyillä ehdotuksilla edistetä merkittävästi vesien hyvän tilan saavuttamista.

Vaikutusten arvioinnista

Kuntaliitto toteaa, että hallituksen esityksen vaikutusten arviointi on kirjoitettu kovin yleisellä tasolla eikä anna kovin selvää kuvaa sitovien tavoitteiden konkreettisista vaikutuksista esim. jätevedenpuhdistamotoimintaan. Puhdistamot voivat olla yksittäisten vesistöjen suurimpia pistekuormittajia.

Ehdotuksen vaikutusten arviointi on myös vaikeaa, koska ehdotuksesta puuttuu esitys voimaantulosäännökseksi. Muun muassa tämän johdosta on epäselvää esimerkiksi se, vaikuttaako ehdotus olemassa oleviin kuntien jätevedenpuhdistamoihin ja niiden toimintaan. Voidaanko esim. ympäristövalvonnan yhteydessä vedota uuteen, nyt ehdotettuun, sääntelyyn? Tuleeko heikentämiskielto arvioitavaksi laitoksen laajentamis- tai muutoshankkeen yhteydessä? Vaikutuksista puuttuu myös arvio siitä, mitä tapahtuu, jos uudelle hankkeelle tai toiminnalle ei voidakaan myöntää poikkeusta heikentämiskiellosta. Lupaa hakevien toimijoiden kannalta tämä on merkittävä asia. Vaikka toiminnanharjoittaja kuinka selvittäisi ja osoittaisi vaikutuksia, lopputulema saattaisi olla myös se, ettei lupaa voitaisi uusien kriteerien valossa myöntää tai uudistaa. Mitä siitä seuraisi? Esimerkiksi yhdyskuntien jätevedenpuhdistamoiden vesiä ei voida olla johtamatta mihinkään. Kuntaliitto esittääkin, että vaikutusten arviointia täsmennetään nykyistä konkreettisemmaksi ja ehdotusta rajaava voimaantulosäännös lisätään ehdotukseen.

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettu laki

Vesienhoitolakiin ehdotetussa uudessa 20 a §:ssä on todettu, että tavoitteiden saavuttaminen ei saa vaarantua hankkeen tai toiminnan johdosta. Kuntaliiton näkemyksen mukaan vesienhoidon tulisi olla laajaa yhteistoimintaa, jossa kukin vesimuodostumiin vaikuttava osapuoli kantaa kortensa kekoon tasapuolisesti. Nyt mietintö kuitenkin jättää hieman epäselväksi, onko tarkoitus rajata vesientilan tavoitteita koskeva lain soveltamisala ainoastaan ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisiin lupamenettelyihin vai hankkeisiin ja toimintoihin yleisesti. Epäselväksi jää myös se, kuinka aktiivisesti on tarkoitus edistää tilatavoitteiden saavuttamista yleensä lupamenettelyiden yhteydessä vai onko kyse yleisemmin vesienhoidon tavoitteista.

Lakiin on ehdotettu uutta pykälää 20 b §:ää koskien heikentämiskieltoa. Sen 1 momentin 2 kohta kuuluu seuraavasti:

”2) pilaavan tai haitallisen aineen ympäristönlaatunormi ylittyy pinta- tai pohjavesimuodostumassa tai jos ympäristönlaatunormi on jo ylittynyt, aineen pitoisuus nousee vesimuodostumassa.”

Kuntaliitto pitää lain heikentämiskieltoa koskevaan 20 b §:n 1 momentin 2 kohtaan ehdotettua sanamuotoa haasteellisena erityisesti pintavesissä ns. kaikkialla yleisesti esiintyvien aineiden osalta. Sinänsä todettakoon, että ympäristölaatunormit ovat hyvä ja tarpeellinen keino suojella vesistöjä. Kohdan 2 sanamuoto saattaa kuitenkin muodostua ongelmaksi jätevedenpuhdistamoiden ympäristölupakäsittelyssä tilanteissa, joissa kaikkialla yleisesti esiintyvien aineiden ympäristölaatunormi ylittyy vesistössä jo valmiiksi. Myös puhdistamolta voitaisiin joutua johtamaan vesistöön kyseistä ainetta määrä, joka lisäisi pitoisuutta vesistössä eikä puhdistamolla välttämättä olisi edes parhaalla saatavilla olevilla tekniikalla mahdollisuutta poistaa kyseessä olevaa ainetta. Esimerkiksi elohopean pitoisuusrajan on todettu ylittyneen noin puolessa vesimuodostumista.

Kuntaliitto pitääkin tärkeänä, että heikentämiskielto ei johda kuntien jätevedenpuhdistuksen näkökulmasta kohtuuttomiin tilanteisiin. Sen vuoksi Kuntaliitto esittää, että niin pykälän kuin sen perusteluidenkin sanamuotoa pohditaan uudelleen nimenomaisesti pintavesimuodostumien näkökulmasta. Kuntaliitto huomauttaa, että pintavesiä koskevissa päätöksissään EU-tuomioistuin ei ole linjannut ympäristönlaatunormin ylittymisestä samalla tavoin kuin pohjavesien laatunormeista.

Kuntaliitto katsoo, että ehdotetut lainsäädännön muutokset pintavesien ympäristölaatunormien osalta kohdentavat vesiensuojelutoimenpiteet ylikorostuneesti erityisesti ympäristöluvanvaraisiin toimijoihin. Tämä herättää ajatuksen, että säädös ei ole tasapuolinen eikä tarkoituksenmukainen.

Ympäristönlaatunormeja päivitetään säännöllisin väliajoin ja uusia aineita lisätään listalle. Vesiympäristölle haitallisia ja vaarallisia käytetään erilaisissa tuotannoissa, tuotteissa ja materiaaleissa, mistä niitä viime kädessä päätyy jätevesiin ja jätevedenpuhdistamolle. Ympäristönlaatunormeja ei ole alun perin tarkoitettu jätevedenpuhdistuksen raja-arvoiksi eikä niistä pidä sellaisia tullakaan. Ympäristönlaatunormien tarkoituksena on ohjata näiden aineiden vähenemiseen vesistöissä erilaisin keinoin. Toimia tulisi tehdä myös päästöjen alkupäässä.

Vesienhoitolakiin on ehdotettu lisättäväksi uusi pykälä 20 c koskien ympäristötavoitteista poikkeamista uuden hankkeen tai toiminnan vuoksi. Sen 2 momentin 1 kohdassa todetaan, että poikkeamisen edellytyksenä on, että kaikki käytännössä mahdolliset toimenpiteet toteutetaan vesimuodostuman tilaan kohdistuvan haittavaikutuksen vähentämiseksi. Pykälän perustelujen mukaan kohta yksi viittaa haittoja vähentäviin toimenpiteisiin, jotka ovat teknisesti toteutettavissa, kohtuullisen hintaisia ja verrannollisia uuteen muutoksen tai uuteen kestävän kehityksen mukaiseen ihmisen toimeen. Kuntaliitto huomauttaa, että ilmaisu on epämääräinen ja sitä tulisi tarkentaa. Mietinnössä olisi myös hyvä tarkentaa esimerkein, millaisia voivat olla 2 momentin 2 kohdan yleisen edun kannalta erittäin tärkeät hankkeet tai hankkeet, joiden vaikutukset ihmisten terveydelle, ihmisten turvallisuuden ylläpitämiselle tai kestävälle kehitykselle tuomat hyödyt ylittävät 20 a ja 20 b §:ssä säädettyjen tavoitteiden saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt. 

Vesienhoitolain 20 c §:n 2 momentin 4 kohdassa esitettynä yhtenä poikkeamisen perusteena on, että poikkeaminen ei estä tai vaaranna ympäristötavoitteiden saavuttamista muissa saman vesienhoitoalueen vesimuodostumissa tai ole ristiriidassa muualla ympäristölainsäädännössä asetettujen vaatimusten tai tavoitteiden kanssa. Sama asia on esitetty myös 25 a §:ssä. Kuntaliiton näkemyksen mukaan viittaus muualla ympäristölainsäädännössä asetettuihin tavoitteisiin tulee poistaa, sillä se on merkitykseltään yleistasoinen ja laajentaa tarkastelua tarpeettomasti.
 

SUOMEN KUNTALIITTO

Miira Riipinen                                 
johtaja, yhdyskunta ja ympäristö     

Tommi Maasilta
ympäristöpäällikkö