Kuntien rahoitusjärjestelmä on uudistettava - kuntien nykyisissä verotuloissa vahva kehityspotentiaali

Valtioneuvoston yleisistunto asetti helmikuun lopussa parlamentaarisen työryhmän pohtimaan kuntien tulevaisuutta. Työssä korostuvat kuntatalouden tilanne, kestävyys ja rahoitus, sillä nykyinen rahoitusjärjestelmä ei vastaa enää kuntien nykyisiä tehtäviä. Kuntien suurin tuloerä eli verotulot ovat jääneet keskustelussa toistaiseksi vähemmälle huomiolle, vaikka verotulojen pitkäjänteinen uudistaminen on tärkeää. Myös meneillään olevan väestönmuutoksen takia.

Soteuudistus mullisti kuntien verorahoitusta 

Sote-uudistus toi merkittäviä muutoksia kuntien verorahoitukseen. Kunnallisveroa siirrettiin soteuudistuksessa reilun 13 miljardin ja yhteisöveroa noin 900 miljoonan euron edestä kunnilta valtiolle. Yhteensä melkein 65 prosenttia kaikista siirretyistä tuloista. Yhteisöveron siirto oli verrattain helppo operaatio: kolmannes kuntien vanhasta osuudesta siirrettiin valtiolle. Siirto oli myös hyvin perusteltu: suhdanneherkän yhteisöveron keskinäistä osuutta ei haluttu kasvavan liian suureksi.

Hyvin perusteltua oli myös jättää kuntien täysin omaa kiinteistöveroa kokonaan siirtämättä. Kiinteistövero on vakaa ja ennustettava ja sopii siten hyvin paikallishallinnon rahoituslähteeksi. Lisäksi kiinteistöjen verotusoikeus vahvistaa kuntien itsehallintoa ja kunnat voivat myös omilla toimilla vaikuttaa tämän tuottoon. Kiinteistöveron arvostamisuudistus tulisikin lopulta myös saattaa päätökseen. Tähän on jo hyviä edellytyksiä, avaimet uudistuksen läpiviemiselle löytyvät päättäjillä.

Kunnallisveron siirto valtiolle oli soteuudistuksessa verrattain monimutkaisempi operaatio. Pääosin siitä syystä, että veronmaksajan asema ei uudistuksen takia saanut muuttua. Kun maakuntaveroa ei otettu käyttöön, tehtiin käytännössä ansiotuloverotuksen painopisteen siirto kunnallisverosta valtion ansiotuloverotukseen. Tämä toteutettiin rajoittamalla kuntien verotusoikeutta väliaikaisesti, mutta samalla merkittävästi. Manner-Suomen kuntien tuloveroprosentteja leikattiin yhtä paljon muutosvuodelle 2023 ja ansiotuloverotuksen vähennysjärjestelmää uudistettiin. Samalla valtion tuloveroasteikkoa kiristettiin vastaavasti, jotta uudistus ei näkyisi veronmaksajien kukkarossa. 

Kuntien tuloveroprosenttien suuret absoluuttiset erot ovat siis nykyään käytännössä samat, kun ennen soteuudistusta. Suhteellisesti erot ovat kuitenkin tätä suuremmat, kun kuntien tuloveroprosentteja leikattiin prosenttiyksikkömääräisesti keskimäärin reilu 60 prosenttia (12,64 prosenttiyksikköä). Koska kuntien veropohjat eroavat toisistaan merkittävästi, lähti kunnista samalla myös hyvin vaihtelevasti kunnallisveroja. Vahvemman veropohjan kunnasta (pois lukien Kauniainen) lähti asukasta kohden melkein kolme kertaa enemmän (noin 3400 euroa/asukas) verrattuna heikomman veropohjan kuntaan (noin 1200 euroa/asukas). Siirretyillä kunnallisveroilla oli siten keskeinen vaikutus myös valtionosuusjärjestelmän sote-eriin. Erityisesti valtionosuusjärjestelmän muutosrajoittimeen, jolla tasattiin soteuudistuksessa poistuneiden kustannusten ja tulojen epätasapainoa kuntakohtaisesti.

Veroprosenttierot ovat pelastettavissa

Kuntien nykyisillä tuloveroprosenteilla on pitkä historia. Koska kuntien tuloveroprosenttia leikattiin soteuudistuksessa yhtä paljon, eivät nekään enää täysin vastaa kuntien nykyisiä tehtäviä. Veroprosentteja ei kuitenkaan tulisi enää muuttaa teknisesti, eikä kuntien verotusoikeutta muutenkaan rajoittaa.

Siirtämällä kunnallisveron verovähennyksiä valtionverotukseen voitaisiin kuitenkin hidastaa kunnallisveron ja tuloveroprosenttien eriytymistä. Toimenpiteellä olisi lukuisia positiivisia vaikutuksia. Kunnallisveroon kohdistuu yhä merkittävä määrä vähennyksiä, joista on valtakunnallisesti päätetty, mutta jotka pienentävät kuntien veropohjaa osin epätarkoituksenmukaisesti ja kuntakohtaisesti vaihtelevalla tavalla.

Kehysriihessä keväällä 2024 tämä työ aloitettiin poistamalla kunnallisveron ansiotulovähennys. Jotta vaikutus veronmaksajille olisi mahdollisimman pieni, poistettu ansiotulovähennys korvattiin työtulovähennyksellä, joka pääosin vähennetään valtionverotuksessa. Saman tyyppistä vähennysten painopisteen siirtoa kunnallisverosta valtioverotuksen tulisikin nyt jatkaa. Toisin sanoen, selvittää miten progressiota voisi siirtää kunnallisverosta valtionverotukseen. Kunnallisveron vähennykset painottuvat osin matalimmille ansiotuloille ja tarkasteluun voisi siten ainakin ottaa kunnallisveron perusvähennys. Olisi perusteltua myös selvittää kunnallisveron eläketulovähennyksen painopisteen mahdollista siirtämistä valtionverotukseen. Tämä koskisi kasvava määrä kuntia, jossa väestö vanhenee ja eläketulojen osuus kunnallisveron veropohjasta kasvaa.

Vähennysten siirtäminen lisäisi myös kunnallisveron ennakoitavuutta ja yhdenvertaisuutta. Lisäksi ratkaisu voisi vahvistaa verojärjestelmän läpinäkyvyyttä, kun tulonhankintaan tai sosiaalipoliittisiin tavoitteisiin liittyvät vähennykset käsiteltäisiin pääosin valtionverotuksessa. Kunnallisverosta tulisi myös oikeudenmukaisempi ja selkeämpi. Samalla myös entistä kannustavampi, erityisesti niissä kunnissa, jossa tuloveroprosentin tuotto on alhainen. Kyseisten kuntien tuloveroprosentit ovatkin lähtökohtaisesti korkealla tasolla.

Muutos voisi myös osittain olla itserahoitteinen, kun kasvavat kunnallisverot vähennettäisiin vastaavasti verotulojen menestysten korvauksista. Kuntien valtionosuusjärjestelmä selkiintyisi, kun tämä noin puolen miljardin potti pienenisi nykyisestä. Muutos tulisi kuitenkin tehdä hallitusti, ettei se kohtuuttomasti rasittaisi yksittäisten kuntien kokonaisrahoitusta. Valtion tekemien veroperustemuutosten vaikutukset tulisi myös jatkossa huomioida nettomääräisesti kuntien verorahoituksessa.

Kuntien rahoitusjärjestelmän uudistusten tavoitteet tulisi olla selkeät ja laajasti hyväksytyt

Kuntien verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus olisi siten myös verrattain kohtuullisempi kuntien veropohjaerojen kaventuessa. Verotulojen ohella on tärkeää muistaa, ettei kuntien valtionosuuksien ja muiden tulojen tärkeää roolia kuntien rahoituksessa voi sivuuttaa. Sote-erät ovat järjestelmän valtionosuusjärjestelmän ongelmakohta. Ne eivät ole varsinaisia valtionosuuksia ja niistä tulee luopua hallitusti samalla korjaten negatiiviset valtionosuudet.

Parlamentaarinen työ kuntien tulevaisuudesta ja sen antamat pääsuunnat antavat suunnat myös kunnan tulevalle rahoitusuudistukselle. Kuntien rahoitusjärjestelmän kokonaisuudistus on itsessään kunnianhimoinen, mutta täysin realistinen hanke. Mahdollisimman onnistuneelle uudistukselle tulisikin asettaa selkeät ja laajasti hyväksytyt tavoitteet. Muun muassa rahoituksen pitkän ajan kestävyys, oikeudenmukaisuus, selkeys, kannustavuus ja ennustettavuus. Ja tietysti kuntien nykyiset tehtävät, väestönmurros ja myös vihreä siirtymä huomioiden.

Kuntien veropohjan laajentaminen uusilla veroilla on hyvä ottaa myös keskusteluun, ja kehitystä on jo tapahtunut: vuoden 2024 alussa otettiin käyttöön kaivosmineraalivero, ja kunnille valmistellaan vapaaehtoista matkailijaveroa. Myös pääomatuloveron osittainen ohjaaminen kunnille on hyvin perusteltu. On kuitenkin huomioitava, että sen tuotto vaihtelee kunnittain ja on myös herkkä suhdanteille.

Uusien verotulojen osalta onkin perusteltua katsoa kuntien kokonaisrahoitusta ja yhdessä asetettuja tavoitteita. Kuntien nykyisillä veropohjilla on kehityspotentiaalia - niistä olisi hyvä aloittaa