VNS 3/2021 vp Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2022-2025

Sanna Marinin hallituksen finanssipolitiikan linja kasvattaa julkisia menoja

Koronapandemian aikana Sanna Marinin hallitus on tukenut talouden kokonaiskysyntää ja ehkäissyt rajoitustoimien negatiivisia vaikutuksia useilla eri tavoilla. Tuet kunnille, yrityksille ja kotitalouksille, julkisen talouden automaattiset vakauttajat sekä ylipäätään talouden rakenteen monimuotoisuus ovat aikaansaaneet sen, että koronapandemian isku Suomen kansantalouteen on jäänyt monia muita maita pienemmäksi. Julkinen talous, erityisesti valtio, on kuitenkin koronapandemian jälkeen huomattavasti heikommassa kunnossa kuin ennen pandemiaa. 

Koronasta huolimatta hallitus on pitänyt tiukasti kiinni hallitusohjelman uudistuksista. Hallitus on lisännyt julkisia menoja pysyvästi noin 1,4 miljardilla eurolla. Kustannusvaikutukset nousevat asteittain. Sen lisäksi hallitus on laittanut liikkeelle ns. kertaluonteisia tulevaisuusinvestointeja, joiden yhteissumma nousee yli kahteen miljardiin euroon. Tulevaisuusinvestoinnit on tarkoitus rahoittaa pääosin omaisuustuloilla.
 
Elvyttävän finanssipolitiikan vuoksi hallitus ylittää valtiontalouden kehyksen sekä vuonna 2022 että 2023. On hyvin epätodennäköistä, että menotaso asettuu tämän jälkeen laskevalle uralle. Laajenevien tehtävien tarkentuvat kustannusvaikutukset sekä muut kehykseen sisältymättömät korjaukset tulevat aiheuttamaan uusia menopaineita myös tulevissa kehysriihissä.
  
Hallituksen finanssipolitiikan ensisijaisena tavoitteena on saada julkisyhteisöjen nimellinen alijäämä 3 prosentin alijäämäviitearvon alle v. 2022 ja näin mahdollisuuksien mukaan välttää liiallisen alijäämän menettely (EDP).

Vuodelle 2023 nimelliset rahoitusasematavoitteet suhteessa bruttokansantuotteeseen ovat valtiolla -2¼ %, paikallishallinnolla -1/2 %, hyvinvointialueilla lähellä tasapainoa, työeläkelaitoksille +1 % ja muilla sosiaaliturvarahastoilla lähellä tasapainoa. Valtion ja kuntasektorin rahoitusasematavoitteet erkanivat ensimmäistä kertaa toisistaan, kun paikallishallinnon tavoite pysyi ennallaan, mutta valtion löysentyi. VM:n ennusteen mukaan alasektorit pääsevät tavoitteisiinsa vuonna 2023.

Kuntien valtionosuuksia leikataan 2022-2023

Julkisen talouden suunnitelma sisältää lukuisia toimia, jotka vaikuttavat kehyskaudella ja sen jälkeen kuntatalouden (ja hyvinvointialueiden) tuloihin ja menoihin. Sanna Marinin hallituksen kuntalinjausten tavoitteena on pitää kuntatalous päätösperäisten toimien suhteen neutraalina korvaamalla kunnille hallituksen päätöksistä aiheutuvat lisämenot tai tulomenetykset. Tavoitteena oli lopettaa myös valtionosuusleikkaukset.

Julkisen talouden suunnitelmassa kuntien tehtäviä ja velvoitteita lisäävät tai laajentavat toimenpiteet kompensoidaan kuntasektorille kunta-valtio-suhteessa kehykseen sisällytettyjen vaikutusarvioiden suuruisina. Arviot on tuotettu verrattain hyvässä yhteistyössä kuntakentän kanssa. Hallitus kompensoi myös tekemistään veroperustemuutoksista kunnille aiheutuvat verotuottomenetykset.

Lisäksi valtio on sitoutunut korvaamaan kunnille koronasta aiheutuvat välittömät terveysturvallisuuden kustannukset hallituskauden loppuajan. Koronapandemian hoito aiheuttaa kuntakentällä koko ajan myös mittavaa hoito- ja palveluvelkaa. Sen korvaamiseksi varattu 450 miljoonan euron yhteissumma on tarpeeseen nähden riittämätön ja korvausten saaminen EU:n elpymisvälineestä kuulostaa vähintäänkin epävarmalta.
 
Valtion löysän finanssipolitiikan ja tiukan menokehyksen vuoksi kuntien valtionosuuksien lakisääteisiin tarkistuksiin ei pystytä kohdistamaan riittävästi määrärahoja. Valtionosuusrahoitukseen tehdään kuitenkin lakisääteinen indeksitarkistus vuonna 2022.

Vuosi 2019 oli kuntataloudessa ennätysmäisen heikko pitkälti sen vuoksi, että lakisääteisten peruspalveluiden valtionosuuden perustana olevat laskennalliset kustannukset oli arvioitu 2,2 miljardia euroa liian matalalle tasolle. Tämän vuoksi jälkikäteen vuonna 2022 tehtävä valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus olisi tuottamassa kuntien peruspalvelujen valtionosuuteen noin +562 miljoonan euron korjauksen. Iso korjaus johtuu sekä valtionosuuslakiin tehtävästä laskentauudistuksesta että pääministeri Juha Sipilän hallituskaudella epäonnistuneista kuntasäästöistä.

Kustannustenjaon tarkistus jätetään kuitenkin huomioimatta. Kuntien peruspalveluiden valtionosuuksien tasoa korotetaan kuitenkin noin 246 miljoonalla eurolla vuonna 2022, mikä asettuu aikaisemmalla laskentamenetelmällä tehtävän kustannustenjaon tarkistuksen tuntumaan. Osittainen kustannustenjaon tarkistuksen huomioimatta jättäminen on noin 300 miljoonan euron leikkaus kuntien peruspalvelujen valtionosuuteen. Leikkausta perustellaan kuntatalouden mittavilla koronatuilla vuonna 2020.
 
Kuntien valtionosuutta leikataan vuodesta 2022 alkaen pysyvästi myös ns. kiky-vähennyksellä, joka pienentää kuntien peruspalveluiden ja opetustoimen valtionosuusrahoitusta vuosittain yhteensä noin 250 miljoonalla eurolla. Vähennykselle ei ole enää perustetta, koska kunta-alan työmarkkinaratkaisussa luovuttiin pääosin kilpailukykysopimukseen liittyneestä työajan pidennyksestä.

Valtionosuuksiin tehdyt linjaukset tulevat pudottamaan nykyistä valtionosuusprosentin, 25,67, tasoa selvästi vuonna 2022.

Vuoden 2023 valtionosuuspäätökset sisältävät hyvin suuria epävarmuuksia, jotka liittyvät paitsi sote-uudistukseen niin myös siihen mahtuvatko kaikki lakisääteiset tarkistukset tai korjaukset valtionosuuksiin valtion tiukan menokehyksen sisään. 

Julkisen talouden suunnitelmassa linjataan, että vuonna 2023 kuntien peruspalveluiden valtionosuutta leikataan kevään 2021 kehysriihessä päätetyllä 24 miljoonalla eurolla ja että yhteensä kuntien valtionosuusrahoitusta lisätään noin 50 miljoonalla eurolla. Indeksikorotuksista tai kustannustenjaon tarkistuksesta ei ole päätöstä vuodelle 2023.
 
Julkisen talouden suunnitelman 2022-2025 kuntapäätökset osoittavat, että valtio ei pysty rahoittamaan kaikkia hallitusohjelman uudistuksia ja sitoumuksia ilman, että se joutuu koskemaan myös kuntien perusrahoitukseen. Vaikka kuntapäätöksiin sisältyy myös valtionosuuksia kasvattavia tekijöitä muun muassa kuntien laajenevien tehtävien vuoksi niin samalla myös perusrahoitusta on jouduttu leikkaamaan. 

Leikkausten voidaan arvioida nousevan loppuhallituskaudella noin puoleen miljardiin euroon (ks. kuva yllä). Hallitus ei siten pysty pitämään kuntataloutta neutraalina uusien päätöstensä suhteen, vaan täysimääräiset korvaukset laajeneviin tehtäviin rahoitetaan osittain kuntien perusrahoitusta leikkaamalla. Vuoden 2023 linjaukset ja kehystaso vaativat vielä tarkennuksia tulevassa päätöksenteossa. 

Kuntatalouden näkymät vahvistuivat, mutta kehyskauden menot ylittävät edelleen tulot

Kuluvalla kehyskaudella julkisen sektorin rakenne muuttuu rajusti, jos sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestäminen siirretään vuonna 2023 kunnilta hyvinvointialueiden vastuulle. Julkisen talouden suunnitelmaan on sisällytetty kuntasektorin tulojen ja menojen sote-siirroista tuoreimmat rahoituslaskelmat, mutta ne sisältävät yhä suuria epävarmuuksia. Haasteita sote- ja pelastustehtävien siirto rahoitusmuutoksineen aiheuttaa erityisesti yksittäisille kunnille. Osa kunnista hyötyy ja osa kunnista häviää sote-uudistuksessa. Tätäkin olennaisempaa ovat sote-muutoksen pitkän ajan taloudelliset vaikutukset, jotka ovat yhä hämärän peitossa.

Kuntatalouden tila pysyy vuonna 2021 sangen vahvana, mutta heikkenee vuonna 2022 merkittävästi, kun koronatuet väistyvät kuntatalouden tulopohjasta, valtionosuuksia leikataan ja verotulojen kasvu hidastuu noin yhteen prosenttiin. Talouden heikentyminen kohdistuu kuntakokoryhmittäisten painelaskelmien mukaan erityisesti isoihin yli 100 000 asukkaan kuntiin sekä 20 000-40 000 asukkaan kuntiin. 

Julkisen talouden suunnitelmassa kuntatalouden menokasvu on vuonna 2022 hyvin maltillista, mikä johtuu oletuksesta, että koronavirustilanteen hoitoon kohdennetut lisäpanostukset poistuvat vuoden 2021 aikana. On kuitenkin hyvin todennäköistä, että koronan hoitotarve ei poistu yhteiskunnastamme näin nopeasti. Oletettua korkeammat koronakustannukset  ja sote-uudistuksen muutoskustannukset  tulevat nostamaan menokehitystä ja heikentämään kuntatalouden tilaa vuonna 2022 entisestään.

Ks. Kuntaliitto koronakustannuksista: https://www.kuntaliitto.fi/tiedotteet/2021/kuntaliiton-kysely-koronapandemian-taloudellisista-vaikutuksista-lisakulut-nousevat

Ks. Kuntaliitto muutoskustannuksista: https://www.kuntaliitto.fi/blogi/2021/sote-uudistuksen-muutoskustannukset-ja-taloudelliset-riskit

Kuntatalouden ennustevuodet 2023-2025 ovat erittäin epävarmoja. Vuosi 2023 on sote-siirron vuoksi hyvin poikkeuksellinen kuntataloudessa. Kuntatalouden ennusteessa muutos on neutraali. Painelaskelmatyyppisessä ennusteessa sote-uudistus merkitsee myös sitä, että väestön ikääntymiseen kohdistuvat laskennalliset kustannuspaineet eivät näy enää kuntatalouden menopaineina 2024-2025. Kuntatalouden ennuste onkin vahvistunut aikaisempiin julkisen talouden suunnitelmiin verrattuna, mutta painelaskelmatyyppistä ennustetta voidaan pitää edellä mainittujen syiden vuoksi liian positiivisena. Myös kuntien tulopuoli voi kehittyä oletettua heikommin esimerkiksi vaimeamman talouskehityksen tai uusien valtionosuusleikkausten vuoksi.

Kokonaismenot pysyvät kuitenkin myös tuoreessa kehitysarviossa suurempina kuin tulot, joten kuntatalouden näkymät ovat haastavat. Sopeutustoimia tarvitaan niin valtiolta kuin kuntapäättäjiltä myös mahdollisen sote-uudistuksen jälkeen. Rakenteellinen alijäämä kehyskaudella on kuitenkin huomattavasti pienempi kuin valtiolla.

Hallituksen kuntataloutta vahvistavat uudistukset viipyvät

Sote-uudistuksesta huolimatta kuntien menoihin kohdistuu kovia kustannuspaineita liittyen yhdenvertaisiin palvelutarpeisiin, sosiaalisiin ongelmiin, pitkäaikaistyöttömyyteen, korjausvelkaan ja ongelmiin saada avoimiin työpaikkoihin ammattitaitoista työvoimaa. Samaan aikaan kuntien tulopohja kehittyy hyvin vaimeasti hitaan talouskasvun, väestön ikääntymisen ja heikon valtionosuuskehityksen vuoksi. 

Julkisen talouden suunnitelma ei sisällä toimia, joiden tavoitteena olisi vahvistaa kuntataloutta. Parhaimmillaankin uudistukset pitävät kuntatalouden neutraalina lisäämällä esimerkiksi tuloja kasvaneiden kustannusten verran. Lisäksi uudistusten vaikutus yksittäisiin kuntiin on hyvin vaihtelevaa. Sote-uudistus poistaa kunnilta voimakkaasti kasvaneen kustannuserän, mutta se ei korjaa rakenteellista tulojen ja menojen epätasapainoa, minkä lisäksi sen vaikutukset kuntien tulevaan veropohjaan ja menopaineisiin ovat hyvin epävarmat. 

Julkisen talouden suunnitelman positiivista näkymää kuntatalouden tulevaisuuteen varjostaa se, että taloudellisesti tiukkoina aikoina kuntatalouteen tulee valumaan myös jatkossa uusia, kuntien tulopohjaa heikentäviä päätöksiä. Tämän ennaltaehkäisemiseksi tarvitaan kuntataloutta ja koko julkista taloutta aidosti vahvistavia linjauksia. Jatkossa olisi myös välttämätöntä selvittää menettelytapaa, jossa lakisääteinen kustannustenjaon tarkistus ei olisi nykyiseen tapaan kehysvaikutteinen menoerä.

Lisäselvitys lausuntoon (annettu 27.5.2021):

Kuntatalouden kehitysarvioon kohdistuvat kustannuspaineet

Julkisen talouden suunnitelmassa kuntatalouden toimintamenot kasvavat 4,7 prosenttia (1 900 milj. euroa) vuonna 2021, 2,4 prosenttia (1 000 milj. euroa) vuonna 2022 ja 1,6 prosenttia (noin 300 milj. euroa) vuosina 2024-2025. Vuonna 2023 sote-uudistus siirtää sote- ja pelastustoimen kustannukset pois kuntien ja kuntayhtymien taloudesta, jolloin kuntatalouden menojen oletetaan laskevan yli 23 miljardilla eurolla. Vuoden 2022 tilanteen hankaluutta kuvaa kuitenkin jo VM:n ennusteessa kuntatalouden toimintakate eli ns. nettomenot, jotka kasvavat koronatukien päättyessä peräti 6 prosentilla.

 
Lähde: Kuntatalousohjelma 2022-2025, kevät 2021.
Lisätietoja löydät täältä.
 
Valtiovarainministeriön laatimassa kehitysarvioissa kuntatalouden menoja lisäävät hallitusohjelman tehtävien laajennukset ja lisäykset, peruspalvelujen hintakehitys (noin +2,3 %), koronakustannukset sekä soteuudistukseen asti väestön ikääntymisestä aiheutuva laskennallinen paine. Koronakustannusten arvioidaan väistyvän pääasiassa vuonna 2021. Hoitovelan purkamiseen oletetaan kohdistettavan rahoitusta yhteensä 130 milj. euroa 2021-2022, mikä on täysin riittämätön summa lykkääntyneisiin palvelutarpeisiin nähden.

Julkisen talouden suunnitelmassa ei sanota suoraan, mikä osuus menojen kasvusta syntyy koronasta. Koronasta voi syntyä kunnille myös säästöjä, koska palveluja on jouduttu sulkemaan rajoitustoimien vuoksi.
 
Kuntaliittokysyi huhtikuussa kunnilta koronakustannusten ja hoito- ja palveluvelan suuruutta vuosina 2021-2023. Tautitilanteen ja tulevien kustannusten arviointi on vaikeaa, mutta vastauksia saatiin mukavasti erityisesti hallituksen hybridistrategian piiriin kuuluvista toiminnoista (testaus, jäljittäminen, rokottamisen jäljittäminen, koronapotilaiden hoito, tarvikehankinnat). Tulosten perusteella koronasta aiheutuvat kustannukset nousevat vuonna 2021 noin 1 360 milj. euroon ja hoitovelka vuoden lopussa olisi noin 460 milj. euroa. Vuonna 2022 koronakustannukset yltäisivät yli400 milj. euroon ja hoitovelkaa olisi vuoden lopussa yhä vajaat 200 milj. euroa. 

Tällä hetkellä kuluvan vuoden koronatilastot tiedetään noin viiden kuukauden ajalta. Koronatestaus, jäljittäminen, rokottaminen ja koronapotilaiden hoito ovat olleet kuluvana vuonna selvästi korkeammalla tasolla kuin viime vuonna. Tämä merkitsee, että myös koronan hoidosta ja ennaltaehkäisystä aiheutuvat kustannukset nousevat tänä vuonna selvästi suuremmaksi kuin viime vuonna.

Koronakustannusten kannalta olennaista on erityisesti sairaalahoidossa olevien potilaiden määrän kehitys. Alla näkyvä kuva Ylen koronaseurannasta havainnollistaa, että sairaalahoidossa olleiden koronapotilaiden lukumäärät ovat selvästi vuotta 2020 korkeammat. 

Koronakustannukset juoksevat jo, mutta korvausten kattamiseksi työstettävät avustuspäätökset pyritään tekemään tammi-elokuun osalta vuoden 2021 aikana. 

 
Lähde: Yle: Koronavirus lukuina. 

Kuntaliitto selvitti kuntakyselyllä  myös arvioita kunnille aiheutuvista sote-muutoskuluista. Vastausten perusteella kuntien muutoskulut nousevat vähintäänkin satoihin miljooniin euroihin.
 
Isoimmat sote-kulut syntyvät kertaluonteisista muutoskustannuksista (esim. valmistelun henkilöstöresurssit, ICT-muutokset), joiden suuruusluokka voi vaihdella noin 400–950 miljoonassa eurossa. Pysyviä muutoskustannuksia (esim. tukipalveluiden kallistuminen, kiinteistökulut) saattaisi kyselyn perusteella syntyä noin 140–370 miljoonaa euroa.
 
Väliaikaisille toimielimille (VATE) suunnattu rahoitus ei korvaa edellä mainittuja kunnille aiheutuvia sote-muutoskuluja.

Jo pelkästään nämä kaksi tekijää, ilman hoitovelan purkua, nostaisivat varovaisesti arvioiden kuntien toimintamenoja vuosina 2021 ja 2022 yhteensä noin 2 200 miljoonalla eurolla (1360+400+400). Summa voi olla tätä huomattavasti suurempikin. Julkisen talouden suunnitelmassa menot nousevat kyseisellä aikavälillä noin 2 900 miljoonalla eurolla, joten normaaleille palkankorotuksille, hallituksen laajeneville tehtävävelvoitteille ja laskennalliselle palvelutarpeen kasvulle jää tätä kautta tarkastellen hyvin vähän tilaa. 

Karkeasti voidaankin arvioida, että kuntatalouden toimintamenot saattavat nousta vuosina 2021-2022 noin 2-4 prosenttiyksikköä nopeammin kuin kehitysarvion mukainen ura. Yksi prosenttiyksikkö merkitsee kuntataloudelle ennen sotea noin 400 miljoonan euron kustannuspainetta.

Koronatukien, koronakustannusten ja valtionosuusleikkauksen kohdistuminen kunnittain

Kuntien valtiolta saamat koronatuet vuonna 2020 ovat määräytyneet kuntakentälle hyvin erilaisilla perusteilla, mikä tasoittaa tukisumman kunnittaista kohtaantoa. Tukea on jaettu muun muassa tasasuuruisesti asukasmäärän perusteella tai veropohjan, esimerkiksi yhteisöveron tai kunnallisveron maksuunpanon suhteessa. Valtiovarainministeriö on julkistanut koronatuista kuntakohtaiset laskelmat.
 
Voidaan arvioida, että jaetusta koronatuesta ovat vuonna 2020 hyötyneet sellaiset kunnat, joissa tautitapausten määrä on jäänyt vuonna 2020 vähäiseksi ja joissa työttömyys ei ole noussut rajusti. Nämä kunnat ovat olleet tyypillisesti pieniä kuntia. Euromääräisesti isoimmat koronatukisummat ovat kohdistuneet kuitenkin suurille kunnille. Siitäkään huolimatta tuki ei välttämättä ole kattanut kaikkia koronamenetyksiä, ja taloudellinen tilanne on heikentynyt voimakkaasti erityisesti joukkoliikenteessä, kulttuuritoiminnassa sekä monissa kuntien yhtiöissä.
 
Valtiovarainvaliokunnalle oli tuotu aikaisemmissa keskusteluissa esiin, että kuntien ja valtion välinen kustannustenjaon tarkistus mitoittaa tulevaisuudessa valtionosuusrahoituksen oikealle tasolle. Kustannusten jaon tarkistuksessa ei kuitenkaan tarkisteta kaikkia kuntatalouteen kohdistuvia tuottoja ja kuluja. Esimerkiksi valtionavustukset sekä valtionosuuspohjan ulkopuoliset kulut jäävät tarkistuksen ulkopuolelle.
 
Vuodelle 2022 ehdotettu noin 300 miljoonan euron kuntien kustannustenjaon leikkaus tehtäneen tasasuuruisesti asukasta kohden (noin -57 euroa per asukas) eli se kohdistuu euromääräisesti samalla tavalla erilaisten kuntien kesken. Jos kunnan taloudellinen tilanne on heikko jo ennen vuotta 2022 niin leikkaus on tällaisille kunnille erityisen hankala. 

Suomen Kuntaliitto ry

Minna Punakallio
pääekonomisti
Elinvoima ja talous -yksikkö