Sote- ja aluehallintouudistuksen rahoitus- ja omaisuuslinjausten vaikutukset kunnille

Hallitus on linjannut 6.4.2016 periaatteitaan sote-uudistukselle. Lain valmistelua jatketaan tehtyjen linjausten perusteella.​”Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki ja maakuntalaki sekä niihin liittyvä 1.1.2019 voimaan tuleva rahoituslainsäädäntö valmistellaan valtion rahoitusmallin pohjalta.”

Kuntien vastuu sosiaali- ja terveyspalveluiden rahoituksesta päättyy 31.12.2018. Maakuntien verotusoikeuden toteutettavuudesta käynnistetään jatkoselvitys tällä vaalikaudella, mutta sen mahdollista käyttöönottoa arvioidaan vasta valtion rahoituksesta käytännössä saatujen kokemusta jälkeen.

Maakuntauudistuksessa kunnilta maakunnille ja siten valtion rahoitusvastuulle siirtyy noin 17 miljardin euron edestä peruspalvelujen kustannuksia. Tästä noin 11,5 miljardia euroa kunnat ovat keränneet verotuloinaan. Loput noin 5,5 miljardia euroa rahoitetaan tällä hetkellä valtionosuuksilla.

Kunnallisverotusta alennettava valtion verotuksen kiristymistä vastaavasti

”Sosiaali- ja terveydenhuollon rahoittamiseksi tarvittavat varat kannetaan sote-uudistuksen tultua voimaan valtion verotuksessa muuttamalla ansiotuloverojen tuloveroasteikkoa ja eräiden tuloverotuksen vähennysten parametrejä (ns. asteikkomalli)".

Valtion ansiotuloverotus kohtelee verovelvollisia yhtäläisesti riippumatta asuinkunnasta. Verojärjestelmän automatiikasta johtuen, ellei muita muutoksia verojärjestelmään tehtäisi, muutoksen seurauksena ansiotulojen valtionverotus kiristyy kaikilla ansiotulon saajilla ja kokonaisveroaste nousisi.

”Rahoitusratkaisuissa ja niitä koskevassa lainsäädännössä on hallitusohjelman mukaisesti lähtökohtana, että kokonaisveroaste ei saa nousta ja työn verotus ei saa kiristyä millään tulotasolla.”

Jotta kokonaisveroaste ei nousisi ja työn verotus ei kiristyisi, kunnallisveroprosentteja on alennettava muutoksen seurauksena. Tehdyn linjauksen mukaan valtion verotus kiristyy tasaisesti samalla prosenttiosuudella kaikissa kunnissa. Jotta hallituksen linjaus työn verotuksen pysymisestä ennallaan toteutuisi, on veroprosenttien alentaminen tehtävä yhtä suurena kunnallisveroprosentin leikkauksena kaikissa kunnissa.

Maakuntauudistuksessa kuntien nykyistä verorahoitusta (verotulot + valtionosuudet) siirretään maakuntiin eurolleen saman verran kuin kustannuksia siirtyy kunnilta maakunnan vastuulle, yhteensä noin 17 mrd. euroa. Kuntien valtionosuuksista noin 5,5 mrd. euroa siirtyy maakunnille. 11,5 miljardin euron verotulojen siirto kunnilta maakunnille edellyttää kunnallisveroprosenttien alentamista noin 12,5 prosenttiyksiköllä. Vuoden 2016 tasolla tämä tarkoittaa, että keskimääräi-nen kunnallisveroprosentti laskisi uudistuksessa 19,87 %:sta vajaaseen 7,5 %:in. Samalla kunnallisverotuksen efektiivisyys kuitenkin paranee verosta tehtävien vähennysten siirtyessä lähes kokonaisuudessaan valtion vastuulle.

Maakuntauudistuksen valmistelussa esillä on ollut myös määräaikaisen verokaton asettaminen kunnille, mutta hallitus ei tässä yhteydessä kuitenkaan ottanut asiaan kantaa. Verokaton asettaminen liittyy kiinteästi kuntien verotulojen 11,5 mrd. euron siirtoon maakunnille. Verokaton asettamisella olisi vaikutuksia myös kuntien rahoituskustannuksiin.

Kunnallisveroprosenttien alentaminen tasaisesti kaikissa kunnissa tuo mukanaan ongelmia. Ongelmat johtuvat muun muassa siitä, että kunnallisveroprosentin tuotto asukasta kohden vaihtelee kunnittain voimakkaasti kuten vaihtelevat myös maakunnille siirtyvien kustannusten määrä sekä niiden suhteellinen osuus kunnan menoista.

Tämä johtaa tilanteeseen, jossa osalta kunnista siirtyy huomattavasti enemmän tai vähemmän verorahoitusta kuin siirtyviin tehtäviin liittyviä kustannuksia. Tästä seuraa merkittäviä eroja kuntien välillä siinä, miten kunnallisveron tuotolla pystytään rahoittamaan kunnille jäävät tehtävät uudistuksen jälkeen. Tämä epäsuhta edellyttää merkittävien tasausjärjestelmien käyttöä tasaamaan uudistuksen vaikutuksia.

Uudistuksen keskiössä kuntien verorahoituksen kokonaistarkastelu

”Kuntien valtionosuuslainsäädäntöä tarkistetaan siten, että kuntien tehtävät ja rahoitus ovat tasapainossa (rahoitusperiaate) ja kunnilla on näin rahoitusperiaatteen mukaisesti mahdollisuudet vastata tehtävistään. Maakuntien ja kuntien valtion-osuusjärjestelmien sisältö ratkaistaan sote- järjestämisuudistusta koskevan lain-almistelun yhteydessä.”

Muutos kuntien rahoitusasemassa on kunnallisveroprosentin tasaisen alentamisen jälkeen huomattava. Kuntiin jäävien kustannusten ja tulojen epäsuhta otetaan huomioon kuntien valtionosuusjärjestelmää uudistettaessa siten, että lopputulos täyttäisi rahoitusperiaatteen vaatimukset. Linjauksen mukaisen tasapainotilan saavuttaminen kaikissa kunnissa edellyttäisi uudistuksen aiheuttamien muutosten lisäksi myös aiemmin kertyneiden alijäämien kattamista valtionosuuksilla. Toinen vaihtoehto on tulkita linjausta niin, että nykytilanteessa rahoitusperiaate toteutuu eikä kunnan rahoitusasema saisi uudistuksen johdosta merkittävästi muuttua.

Maakuntauudistuksen myötä verojen ja valtionosuuksien suhde tulee muuttumaan kaikissa kunnissa. Keskeisintä uudistuksessa onkin kuntien verorahoituksen kokonaistarkastelu. Maakuntauudistuksen kuntien rahoitukseen aiheuttamat vaikutukset ovat niin mittavia, että valtionosuusjärjestelmä joudutaan kokonaisuudessaan uudistamaan. Valtionosuusjärjestelmää tarkistettaessa uudistuksen aiheuttamien muutosten kompensointi tulee olemaan keskeisessä roolissa.

Kuntien valtionosuuksien osalta linjaukset jättävät paljon avoimia kysymyksiä. Uudistuksen kuntien rahoitusasemaan ja verorahoitukseen aiheuttamien muutosten kompensointiin liittyvistä ratkaisuista hallitus ei tehnyt linjauksia. 

Omaisuusjärjestelyt toteutetaan siten, ettei niillä ole alijäämävaikutusta kunnissa eivätkä käyttämättä jäävät kiinteistöt jää yksittäisten kuntien rasitteeksi

”Maakunnalle siirtyvää toimintaa harjoittavien lakisääteisten kuntayhtymien varat ja velvoitteet sekä kuntien maakunnille siirtyvään toimintaan liittyvä irtain omaisuus siirtyy maakunnille voimaanpanolaissa säädettävällä tavalla (suppea jakautumismalli).”

Hallitus ei ottanut kantaa kiinteistöjen arvostamiseen miltään osin. Lakisääteisten kuntayhtymien osalta omaisuus siirretään jakautumista vastaavalla tavalla vastaanottaville maakunnille. Muiden kuin lakisääteisten kuntayhtymien osalta tilanne on omaisuusjärjestelyjen osalta epäselvä, koska linjauksia ei tältä osin tehty. 

Epäselvyyttä aiheuttaa myös se, että maakunnan oikeudellista asemaa ei ole päätetty. Maakunta voi olla juridiselta muodoltaan joko uusi, erillinen hallintoyksikkö valtion ja kunnan väliin, osa valtionhallintoa tai sitten osa kuntahallintoa. Tämä on kuitenkin ratkaistava, ennen kuin esimerkiksi omaisuuden siirtoihin voidaan ryhtyä.

Myöskään valinnan vapautta lisäävien linjauksien vaikutuksia organisaatio- tai omistusjärjestelyihin ei vielä linjattu. Avoimeksi jäi vielä muun muassa se, että miltä osin siirtyvät kiinteistöt, muu omaisuus tai toiminta siirtyy maakunnille, erillisille kiinteistö- tai tuotantotoimintaa harjoittaville yhtiöille. Näillä ratkaisuilla voi olla erinäisiä vaikutuksia kuntatalouteen muun muassa Kevan eläkejärjestelmän rahoituksen sekä siirtyvän omaisuuden arvonlisäverokohtelun kautta.  
    
”Mallissa kuntien rakennukset eivät siirry vaan tältä osin yhteisen vuokrasopimuspohjan mukaisesti maakunnat vuokraavat toimitilat. Mallissa omaisuusjärjestelyt toteutetaan siten, ettei niillä ole alijäämävaikutusta kunnissa.”

Samoin kuin kiinteistöjen arvostamisesta, niin myöskään vuokran määrityksen perusteita tai vuokrasopimusten pituutta ei linjattu. Liian lyhyet siirtymäkauden vuokrasopimukset ovat ongelmallisia sekä kuntien että maakuntien kannalta. Mikäli vuokrasopimukset ovat kovin lyhyitä, saattaa kuntien intressi hoitaa kiinteistöjä laskea. Kunnat voivat valmistella myös kiinteistöjen vaihtoehtoista käyttöä heti lyhyen vuokrakauden jälkeen, mikä voi puolestaan heikentää maakuntien mahdollisuutta saada käyttöönsä tarvittavia kiinteistöjä.

Jotta omaisuusjärjestelyillä ei olisi hallituksen linjauksissa mainittua alijäämävaikutusta, tulisi siirtyvästä omaisuudesta maksaa korvaus. Tätä linjauksissa ei kuitenkaan esitetty. Mikäli omaisuus siirretään maakuntiin korvauksetta, alijäämävaikutuksilta voidaan välttyä kirjaamalla siirtyvä omaisuus esimerkiksi kuntien peruspääomaa vastaan. Tämä kuitenkin heikentää kuntien omavaraisuusasetta ja keventää kuntien taseita, joilla voi olla merkitystä kuntien rahoituksesta maksamaan hintaan tulevaisuudessa. 

”Jatkovalmistelussa haetaan kansallisesti yhteiset ratkaisut kunnille jäävien kiinteistöjen kehittämiseen siten, että kuntien käyttämättä jäävät kiinteistöt eivät jää yksittäisten kuntien rasitteeksi.”

Hallituksen linjauksissa ei toistaiseksi konkretisoitu, mitä kansallisesti haettavilla yhteisillä ratkaisuilla tarkoitetaan. Mikäli kansallisesti haettavilla yhteisillä ratkaisuilla tarkoitetaan esimerkiksi ns. roskapankkia, tyhjilleen jäävistä kiinteistöistä aiheutuvat rasitteet jakautuisivat yhteisvastuullisesti kuntien kesken. Ratkaisu ei kuitenkaan poista sitä ongelmaa, että rasite jäisi pelkästään kuntasektorin vastuulle. Valtion ja maakuntien tulisi suurempina toimijoina olla mukana kantamassa riskiä.