Koulujen ja oppilaitosten loma-aikoja koskeva muistioluonnos

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto opetus- ja kulttuuriministeriön laatimasta muistioluonnoksesta koskien koulujen ja oppilaitosten loma-aikoja. 

Millaisia vaikutuksia näkisitte aiheutuvan koulutusjärjestelmälle, mikäli perusopetuksen loma-ajat muutettaisiin mallin esittämällä tavalla?

Muistioluonnoksessa on esitetty malli, joka muuttaisi perusopetuksen työ- ja loma-aikojen rytmitystä lukuvuoden aikana. Koulujen työpäivien määrä säilyisi ennallaan. Mallin käyttöönotto edellyttäisi säädösmuutoksia ja kansallisen ohjauksen lisäystä. Myös perusopetuksen jälkeistä yhteishaun ajankohtaa olisi siirrettävä, koska aikatauluun vaikuttaa perusopetuksen päättöarviointi.

Kuntaliiton mukaan muistioluonnoksessa on kuvattu hyvin mm. perusopetuksen loma-aikojen sijoittumista koskeva kehitys sekä Euroopan maiden moninaiset käytänteet. Suomen kehitystä koskeva osio osoittaa, että muutoksia on vuosikymmenien saatossa tehty erilaisin perustein. Viimeksi muutoksia tehtiin 1980-luvulla. Myös muissa Euroopan maissa on keskusteltua käyty mahdollisista muutostarpeista. Muistioluonnoksessa on kiinnitetty huomiota siihen, että muutoksia tulisi tehdä harkiten ja laajassa yhteisymmärryksessä. 

Kuntaliiton mukaan muistioluonnos voi toimia keskustelunavauksena, mutta ei itsessään anna aihetta ja riittäviä perusteltuja käynnistää lainsäädäntömuutosten valmistelua. Kuntaliitto korostaa, että mikäli lakimuutoksiin tosiasiallisesti ryhdyttäisiin, olisi hyödyt kyettävä osoittamaan. Muutos ei saisi aiheuttaa kunnille lisäkustannuksia tai hallinnollista työtä tarpeettomasti. Työ- ja loma-aikojen rytmityksen muuttaminen edellyttää myös pitkän siirtymäajan, sillä lakimuutokset heijastuvat mm. henkilöstön työ- ja virkaehtosopimuksiin.  

Kuntaliiton huomiot vaikutuksista koulutusjärjestelmälle

Mallissa perusopetuksen järjestäjien paikallista liikkumavaraa kavennettaisiin. Mallin käyttöönotto lisäisi perusopetuksen järjestäjän toimintaa ohjaavaa normitusta tarpeettomasti. Mallissa muutokset lainsäädäntöön ovat opetuksen järjestäjien näkökulmasta joltain osin epäloogisia. Esimerkiksi kevätloman ajankohta olisi säädelty valtakunnan tasolla, mutta syys-, joulu- ja talvilomasta päätettäisiin edelleen paikallisesti. Kunnissa on olemassa hyvät käytänteet selvittää ja päättää työ- ja loma-aikojen rytmityksestä. Nykyiset välykset on saatu toimimaan hyvin.  

Vaikka mallin mukaista muutosta sinällään voidaan pitää varsin maltillisena, ovat perustelut hyödyistä huteria. Koulutusjärjestelmän jatkumoita tarkasteltaessa, perusopetusta koskevan sääntelyn muuttaminen heijastuu varhaiskasvatuksen ja esiopetuksen sekä toisen asteen koulutuksen järjestämiseen. Näin ollen malli aiheuttaisi erityisen paljon muutoksia kuntien käytänteisiin. Paikalliseen työhön muutos ei tuo helpotusta vaan lisää valtakunnallista ohjausta epätarkoituksenmukaisella tavalla erityisesti, jos kunta järjestää varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen lisäksi toisen asteen koulutusta. Kuntaliiton mukaan vaikutustenarviointi eri koulutusmuotojen osalta on suppea.   

Varhaiskasvatus ja esiopetus 

Esitetty muutos perusopetuksen työ- ja loma-aikoihin vaikuttaisi myös esiopetuksen järjestämiseen. Esiopetuksen järjestämisestä säädetään perusopetuslaissa. Perusopetusasetuksen 3 §:n mukaan esiopetusta tulee antaa vähintään 700 tuntia vuodessa. Kunnat järjestävät käytännössä esiopetusta keskimäärin 4 tuntia päivässä ja esiopetuksen työajat noudattelevat perusopetuksen työaikoja. Myös loma-ajat rytmitetään pitkälti vastaamaan perusopetuksen loma-aikoja. Tätä on kunnissa pidetty toimivana käytänteenä. Kuntaliiton mukaan muistioluonnoksessa ei ole kiinnitetty huomiota mallin aiheuttavan muutoksia esiopetuksen järjestämiselle. 

Kuntaliiton mukaan on todennäköistä, että esiopetukseen tehtävät muutokset työ- ja loma-ajoista vaikuttavat lasten täydentävän varhaiskasvatuksen tarpeeseen ja varhaiskasvatuksen järjestämiseen. Esiopetuksessa osallistuvista lapsista noin 85 % on tällä hetkellä täydentävässä varhaiskasvatuksessa (Opetushallinnon tilastointipalvelu Vipunen).  

Perusopetuksen loma-aikojen siirto aiheuttaa varhaiskasvatuksen osalta kesäajan toiminnan järjestämiselle selkeitä haasteita. Ennakointi lasten varhaiskasvatukseen osallistumisen osalta on jo nykyisellään haastavaa. Esimerkiksi koululaisten loma-aikojen muutos voisi muuttaa perheen mahdollisen nuoremman sisaruksen varhaiskasvatukseen osallistumista. Jos esiopetuksen kevätlukukautta pitkitettäisiin siten, että esi- ja perusopetuksessa kesäloma alkaisi samoihin aikoihin, aiheuttaisi muutos haasteita esiopetuksen ja varhaiskasvatuksen järjestämiselle. Perheissä, joissa on myös alle kouluikäisiä lapsia, ei perusopetukseen esitetty uudenlainen rytmitys, tuo sujuvampaa arkea tai vähennä palvelun tarpeita. Mikäli muistiota jatkossa hyödynnetään, on selvitettävä huolella vaikutukset varhaiskasvatuksen ja esiopetuksen järjestämiselle. Lisäksi olisi arvioitava, miten muutokset heijastuvat varhaiskasvatuksen tarpeeseen.  

Toinen aste erityisesti lukio- ja ammatillinen koulutus

Lukiokoulutuksen työ- ja loma-aikojen sijoitteluun vaikuttavia ulkoisia tekijöitä ovat hakuaikataulut perusopetuksen jälkeiseen koulutukseen, ylioppilastutkinnon kokeiden ja niiden arvioinnin valmistumisen aikataulut sekä korkeakoulutukseen hakeutumisen aikataulut. Muistioluonnoksessa on kuvattu toimintamalli, jossa ylioppilastutkinnon kokeet säilyisivät nykyisillä paikoillaan. Koska useimmat lukiokoulutuksen järjestäjät järjestävät myös perusopetusta, vaikuttaisi perusopetuksen työ- ja loma-aikojen muuttaminen tosiasiallisesti myös lukiokoulutukseen. Tämä johtuu esimerkiksi osittain yhteisestä henkilöstöstä, tiloista, kuljetuksista ja ruokahuollosta. 

Kuntaliitto huomauttaa, että muistioluonnoksessa lukiokoulutusta käsitellään yhtenä kokonaisuutena. Aikuisten lukiokoulutuksen työaikojen sijoittelu ja lomakäytännöt voivat kuitenkin poiketa nuorten lukiokoulutuksen työajoista. Muistiossa viitataan myös osalla abiturienteista olevaan, kevään ylioppilastutkinnon kokeita edeltävään opetuksettomaan jaksoon. Mikäli lukioiden loma- ja työaikojen muuttamista lähdettäisiin jatkovalmistelussa selvittämään, olisi tuolloin otettava myös huomioon syksystä 2029 alkaen tapahtuva ylioppilastutkinnon muutos, joka tuo taito- ja taideaineiden kokeet ylioppilastutkintoon. Tarkoituksena on, että näihin kokeisiin sisältyisi myös valmistava näyttö, joka sijoittuisi ajallisesti ennen kirjallisia kokeita. Valmistavan näytön ajankohdalla ja näyttöön valmistautumisella voi olla yhteys lukuvuoden ja syyslukukauden opetuksen aloitukseen. Tähän liittyvä taito- ja taideaineiden kokeiden toteutusvalmistelu on parhaillaan käynnissä Ylioppilastutkintolautakunnassa.

Lukuvuoden opetuksen jakaminen lyhyempiin periodeihin on hyvin tyypillistä lukiokoulutuksessa. Näillä periodeilla on lukiokoulutuksessa perusopetusta suurempi merkitys, sillä eri oppiaineiden opetuksen jaksottaminen mahdollistaa opiskelijalle tiettynä ajanjaksona keskittymisen vähempään määrään oppiaineita. Tämä taas mahdollistaa valinnaisuuden toteutumisen opinnoissa. Kun myös ylioppilastutkinnon toteuttaminen kaksi kertaa lukuvuodessa vaikuttaa lukiokoulutuksen aikatauluihin, on lukiokoulutuksessa syytä suhtautua varauksellisesti kansallisesti tapahtuvaan lisäsääntelyyn työ- ja loma-aikojen suhteen. 

Toisen asteen ammatillisessa koulutuksessa työ- ja loma-aikojen tarkastelussa on huomioitava koulutuksen järjestämiseen liittyvät erityispiirteet. Kiinteitä säädettyjä loma-aikoja ei ole, vaan koulutus on luonteeltaan joustavaa ja opiskelijalähtöistä. Opintopolut sekä osaamisen hankkimisen tavat suunnitellaan yksilöllisesti henkilökohtaisten osaamisen kehittämissuunnitelmien mukaisesti. Opiskelua toteutetaan laajasti työpaikoilla tapahtuvana oppimisena tiiviissä yhteistyössä työelämän kanssa, ja toimintaa järjestetään monin paikoin ympärivuotisesti. Tästä syystä perusopetuksen loma-aikojen muutoksilla ei ole suoraa vaikutusta ammatilliseen koulutukseen, vaan vaikutukset vaihtelevat järjestäjittäin ja koulutusaloittain ja voivat olla niin myönteisiä kuin toiminnallisesti haastaviakin. Haastavia vaikutuksia voi olla esimerkiksi niissä tilanteissa, joissa ammatillisen koulutuksen oppilaitoksen tukipalveluja on järjestetty yhdessä kunnan perusopetuksen vastaavien palvelujen kanssa.

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että mikäli perusopetuksen työ- ja lomapäivien sijoittelun muuttamista lähdettäisiin jatkovalmistelussa selvittämään, olisi keskeistä kiinnittää huomiota muutoksiin, jotka koskevat sekä toiselle asteelle että korkea-asteelle hakeutumisen ja sitä koskevan päätöksenteon aikatauluja. Lisäksi Kuntaliitto pyytää kiinnittämään huomiota toisen asteen opiskelijoiden opintososiaalisiin etuihin, kuten opintotukeen, kohdistuviin vaikutuksiin. 

Millaisia vaikutuksia näkisitte aiheutuvan muille toimialoille / edustamallanne toimialalle, mikäli perusopetuksen loma-ajat toteutettaisiin mallin esittämällä tavalla?

Kuntaliiton mukaan mallin mukaiset muutokset heijastelevat koulutusjärjestelmän lisäksi eri toimintojen ylläpitoon oppilaitoksissa kuten kiinteistö- ja siivoushuoltoon sekä ruokapalveluihin. Myös muihin kunnan järjestämiin palveluihin muutoksilla olisi selkeitä vaikutuksia.

Kuntien lapsille ja nuorille suunnatut vapaa-aikapalvelut 

Muistioluonnoksessa kiinnitetään huomiota, että kunnat koordinoivat lasten ja nuorten lomien aikaista harrastustoimintaa, leiritoimintaa ja muuta nuorisotyötä. Kunnat järjestävät monipuolisesti oppilaiden ja opiskelijoiden loma-aikoina hyvinvointia edistävää toimintaa maksuttomasti tai kohtuullisilla maksuilla. Mikäli perusopetuksen kesälomaa siirretään, kuntien tulisi organisoida myös vapaa-aika palvelut uudella tavalla. Kuntaliitto korostaakin, että perusopetuksen kesälomien siirrolla on tosiasiallista merkitystä myös kuntien lasten ja nuorten vapaa-ajan toiminnan järjestämiseen, koordinointiin ja yhteistyötahojen kanssa tehtävään työhön. 

Koulupäivän yhteydessä järjestetyt palvelut

Perusopetuslaissa säädetään kunnan mahdollisuudesta järjestää aamu- ja iltapäivätoimintaa koulupäivän yhteydessä. Perusopetuslain mukaan aamu- ja iltapäivätoimintaa tulee tarjota joko 570 tuntia tai 760 tuntia koulun työvuoden aikana kullekin toimintaan osallistuvalle lapselle. Käytännössä toimintaa on järjestetty koulujen työpäivien mukaisesti. Kunta voi järjestää aamu- ja iltapäivätoimintaa itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa taikka hankkia palvelut muulta julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Muistioluonnoksessa vaikutuksia koulupäivän yhteydessä järjestettävään perusopetuslain mukaiseen aamu- ja iltapäivätoimintaan ei ole arvioitu.

Vaikutukset kunnan henkilöstöön

Kuntaliitto saa vaikutelman, että muistioluonnoksessa ei ole tunnistettu riittävän laajalti mallissa esitettyjen muutosten vaikutuksia kunnan henkilöstöön. Vaikka merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat koulussa toimivaan henkilöstöön erityisesti opettajien ja rehtoreiden työhön, on muutoksella vaikutuksia muihinkin toimialoihin ja henkilöstöön. Mallissa esitetyt muutokset aiheuttavat työmarkkinasopimusneuvotteluja.

Mitä muita yhteiskunnallisia vaikutuksia koulujen kesälomien siirtämisellä voisi näkemyksenne mukaan olla?

Kuntaliiton mukaan muistioluonnoksessa on varsin niukasti tuotu esille perusteluja sille, miksi mallin mukainen muutos on tarpeellinen, vaikka nykymallissa on omat heikkoutensa. 

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että asiassa tehtäisiin laajaa harkintaa ja kuntia osallistaen. Kunnissa muutoksia tarkastellaan mm. koulutuspalveluiden järjestämiseen liittyvien erityispiirteiden lisäksi lasten ja nuorten, perheiden sekä henkilöstön näkökulmasta. Kunnat tunnistavat myös elinvoimatekijöitä, joihin keskusteluissa usein viitataan. 

Mikä on kantanne esitettyyn loma-aikamalliin?

Kuntaliitto pitää lähtökohtaisesti hyvänä, että työ- ja loma-aikojen rytmitystä koskevaan keskusteluun on tuotu enemmän konkretiaa muistion avulla. Muistioluonnoksessa on tuotu hyvin esille koulujen työ- ja loma-aikoja muuttuneen erilaisten yhteiskunnallisten muutosten vaikutuksesta. Viimeisimmistä merkittävistä muutoksista on jo kulunut aikaa, joten on varsin luontevaa pohtia ja harkita yhteiskunnan muuttuessa, olisiko joku muu malli nykyisiä käytänteitä parempi. Asian hyvä valmistelu edellyttää, että asiaa selvitetään riittävän laajasti, hyödyt voidaan selvityksen perusteella osoittaa ja muutokseen liittyvät vaikutustenarvioinnit tehdään huolella. Kuntaliiton mukaan muistiota tulisi täydentää, mikäli keskustelua halutaan jatkaa tietopohjaisesti. 

Kuntaliitto ei koe tarpeelliseksi ottaa muistioluonnoksen pohjalta selkeää kantaa esitetyn mallin puolesta tai vastaan. Kuntaliitto korostaa, että perusopetuksen lukuvuoden rytmitykseen muutoksia on vaikea tehdä ilman laajempia heijastinvaikutuksia. Nykykäytänteiden muuttaminen ja purkaminen vie aikaa ja vaatisi paljon totuttelua. Siksi olisi kyettävä osoittamaan nykymallista luopumisen tuovan selkeitä hyötyjä.     

Miten suhtaudutte malliin, jossa koulutyö päättyisi kesäkuussa viikolla 24 viimeisenä arkipäivänä, helatorstain yhteyteen lisättäisiin yksi vapaapäivä ja koulutyö alkaisi elokuussa aikaisintaan viikolla 35 ensimmäisenä arkipäivänä, eli huhtikuun loppuun ei otettaisi viikon mittaista lomaa?

Muistioluonnoksessa tällaista mallivaihtoehtoa ei ole esitetty eikä Kuntaliitolla ole asiaan kommentoitavaa. Mikäli laajempaa keskustelua aiheesta halutaan edistää, on kohtuullista kuvata mallit hyvin ja tehdä niihin vaikutusten arviointi. 

Muut mahdolliset huomiot muistiosta

Kuntaliiton mukaan perusopetuksen työ- ja loma-aikojen muutos vaikuttaisi opiskeluhuoltopalveluiden henkilöstöön. Hyvinvointialueiden olisi huolehdittava siitä, että opiskeluhuoltopalvelut toteutuvat lähipalveluna oppilaitoksissa.  

SUOMEN KUNTALIITTO

Susanna Huovinen
varatoimitusjohtaja                          

Mari Sjöström
erityisasiantuntija