VN/6909/2026 Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain ja työttömyysturvalain muuttamisesta

1. Lausuntonne ammatillisen osaamisen parantamiseen myönnettävän palkkatuen keston muuttamisesta harkinnanvaraiseksi ja keston jatkamisen edellytyksistä (88 §:n 1 momentin 1 kohta ja 89 §:n 1 momentti)

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua hallituksen esityksestä, joka koskee ammatillisen osaamisen parantamiseen myönnettävän palkkatuen keston muuttamista harkinnanvaraiseksi sekä palkkatuen keston jatkamisen edellytyksiä.

Kuntaliitto pitää lähtökohtaisesti kannatettavana, että ammatillisen osaamisen vahvistamiseen myönnettävän palkkatuen kesto muutetaan harkinnanvaraiseksi. Työnhakijoiden ja työnantajien palvelutarpeet sekä alueelliset työmarkkinaolosuhteet vaihtelevat merkittävästi, minkä vuoksi kaavamainen uudelleensääntely ei aina mahdollista tarkoituksenmukaista ja vaikuttavaa palkkatuen kohdentamista eri alueilla. Työvoimaviranomaisella tuleekin olla mahdollisuus mitoittaa tukijakson pituus työnhakijan, työnantajan ja paikallisen työmarkkinatilanteen perusteella, taloussuhdannetilanteesta riippumattakin.

Kuntaliitto katsoo, että harkinnanvaraisuus lisää mahdollisuuksia kohdentaa palkkatukea nykyistä tarkoituksenmukaisemmin ja vahvistaa työnantajien halukkuutta hyödyntää palkkatukea. Joustavampi tukijakso voi myös tukea nykyistä paremmin toistaiseksi voimassa olevien työsuhteiden syntymistä, erityisesti pitkään työttömänä olleiden työnhakijoiden kohdalla. Mahdollisuus myöntää palkkatukea jatkojaksolle tilanteissa, joissa määräaikaisen työsuhteen jälkeen mahdollistetaan toistaiseksi voimassa oleva työsopimus, ehdotus mahdollisesti luo kannustinta vakinaistamiseen ja tukee palkkatuen tavoitetta edistää pysyvää työllistymistä ilman, että se ohjaisi määräaikaisten työsuhteiden ketjuttamiseen. 

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että harkinnanvaraisuuden lisääminen kasvattaa päätöksenteon, maksatuksen ja seurannan hallinnollista kuormitusta kaksivaiheisuudellaan. Mahdollisuus myöntää palkkatuki kahdessa jaksossa lisää asiantuntijan työvaiheita ja edellyttää asiakastietojärjestelmiltä sekä talousseurannalta nykyistä tehokkaampaa suorituskykyä seurata tukijaksojen kokonaiskestoa sekä varmistaa jatkopäätösten edellytykset. 

Lisääntyvä harkintavalta voi johtaa alueellisiin eroihin palkkatuen käytössä ja tukijaksojen pituudessa. Lisäksi on olemassa riski, että tukijaksoja lyhennetään kustannussyistä, jolloin uudistuksen tavoitteet voivat jäädä osittain toteutumatta. Tämän vuoksi valtakunnallisesti yhteneväiset soveltamiskäytännöt ja selkeä ohjeistus ovat keskeisiä tekijöitä uudistuksen yhdenvertaisen toimeenpanon kannalta. Tässä onnistuakseen tietoa-, johtamista- ja taloutta tukevien järjestelmien tulee tukea asiantuntijatyötä, ilman että se aiheuttaa kunnilla lisää taloudellista ennakoimattomuutta tai talouden lisäyspainetta.

Kuntaliitto katsoo lisäksi, että työvoimaviranomaisen mahdollisuuksia arvioida työnantajaan liittyviä palkkatuen myöntämisen edellytyksiä tulee vahvistaa. Nykyinen sääntely ei anna riittäviä mahdollisuuksia jättää palkkatukea myöntämättä tilanteissa, joissa työnantajaan liittyvät perusteet sitä edellyttäisivät. Palkkatuen keston joustavoittaminen ei yksin ratkaise palkkatukijärjestelmän keskeisiä haasteita. Mikäli palkkatuki säilyy työnhakijan työssäoloehdon ja työnantajien näkökulmasta yleisen toimivallan myöntämää kuntalisää vähemmän houkuttelevana tukimuotona, voi tämä työvoimaviranomaisilla olla kannustin lisätä omien kuntalisäratkaisujensa käyttöä. Tämä voi johtaa tukijärjestelmän hajautumiseen ja heikentää valtakunnallisen palkkatukijärjestelmän vaikuttavuutta.

Esityksessä todetaan myös, että valtiontukien yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen uudistaminen on edelleen kesken eikä asetuksen lopullinen sisältö ole vielä tiedossa. Kansallisen lainsäädännön muuttaminen ennen EU-sääntelyn valmistumista ei ole sääntelyn ennakoitavuuden, täsmällisyyden eikä oikeusvarmuuden näkökulmasta perusteltua. Tämän vuoksi Kuntaliitto pitää tärkeänä, että muutoksen jatkovalmistelu ja voimaantulo ajoitettaisiin siten, että lopullinen EU-sääntely olisi myös käytettävissä.

Esityksessä useampaan kertaan todetaan nyt tehtävillä muutoksilla olevan mahdollisesti vähäinen palkkatuen käyttöä lisäävä vaikutus, näin ollen tämä kaventaa myös työllisyyttä edistäviä toimia. Pienemmilläkin tehtäväkokonaisuuksien muutoksilla tulee pyrkiä kokonaisvaikuttavuuteen, jotta mahdolliset muutostyöt eivät aiheuta merkittävää hallinnollista lisätyötä työllisyysalueille. Hallinnollisen työn lisääntyminen on suoraan pois kohtaavasta työstä.
 

2.  Palkkatuen myöntämisen edellytykset

a. Työttömyyden pitkittymisen todennäköisyyden arvioimisesta luopuminen (nykyisessä 82 §:n 2 momentissa: “Jos tuella palkattava on ollut työttömänä välittömästi ennen palkkatuen myöntämistä yhtäjaksoisesti alle 12 kuukautta, palkkatuen myöntäminen edellyttää lisäksi, että henkilön työttömyys ilman palkkatuen myöntämistä todennäköisesti kestäisi yli 12 kuukautta.”)

Kuntaliitto pitää kannatettavana muutoksia, jotka vähentävät viranomaisen hallinnollista työtä ja mahdollistavat päätöksenteon nykyistä laajemman automatisoinnin. Ehdotettu muutos yksinkertaistaa palkkatuen myöntämisen edellytysten arviointia ja keventää työvoimaviranomaisten hallinnollista taakkaa. Työttömyyden pitkittymisen todennäköisyyden arviointi on käytännön työssä osoittautunut vaikeaksi ja osin tulkinnanvaraiseksi. Arvioinnin subjektiivisuus voi johtaa alueellisiin eroihin ja heikentää asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua. Kuntaliitto katsoo, että arviointikriteerien yksinkertaistaminen parantaa päätöksenteon ennakoitavuutta, yhdenmukaisuutta ja oikeusvarmuutta sekä helpottaa palkkatuen myöntämistä käytännössä.   

b. nykyinen ryhmä “ei ole ollut ansiotyössä kuuden edellisen kuukauden aikana” muutettaisiin muotoon “ei ole ollut vakinaisessa ansiotyössä kuuden edellisen kuukauden aikana” (82 §:n 1 momentin 5 kohta).

Kuntaliitto pitää ehdotettua muutosta kannatettavana. Palkkatuen kohderyhmän muuttaminen siten, että palkkatuen myöntämisen esteenä on ainoastaan vakinainen ansiotyö, eikä mikä tahansa ansiotyö kuuden edellisen kuukauden aikana, parantaa sääntelyn tarkoituksenmukaisuutta. Nykyinen sääntely on johtanut tilanteisiin, joissa lyhytaikainen tai satunnainen ansiotyö on estänyt palkkatuen myöntämisen, vaikka tuen tarve olisi ollut ilmeinen sekä työnhakijan että työnantajan näkökulmasta. Muutos tukee paremmin palkkatuen tavoitteita ja vähentää tilanteita, joissa lyhytaikainen työ muodostaa perusteettoman esteen palkkatuen myöntämiselle.
Kuntaliitto pitää tärkeänä, että sääntelyn soveltaminen on yksiselitteistä myös pidempikestoisissa määräaikaisissa työsuhteissa ja sijaisuuksissa. Tulkinnanvaraisuutta tulee välttää, jotta yksittäiset lyhyet määräaikaiset työsuhteet eivät estä palkkatuen myöntämistä tilanteissa, joissa tuen tarve on muutoin ilmeinen. Selkeästä ja valtakunnallisesti yhdenmukaisesta soveltamiskäytännöstä tulee huolehtia, jotta tämä edistää asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua ja tukee työvoimaviranomaisten päätöksentekoa.

c. muun samoihin palkkakustannuksiin myönnetyn tuen huomioiminen (84 §:n 1 mom. 6 kohta)

Kuntaliitto pitää ehdotusta perusteltuna, mutta suhtautuu varauksellisesti tavoitteeseen estää muu palkkakustannuksiin kohdistuva julkinen tuki. Sääntelyn ei tule tarpeettomasti rajoittaa kuntien, yhdistysten, järjestöjen tai muiden työnantajien mahdollisuuksia rakentaa tarkoituksenmukaisia työllistymistä tukevia palvelu- ja tukikokonaisuuksia. Ehdotuksen vaikutukset työllistämismahdollisuuksiin, erityisesti kolmannella sektorilla ja nykyisessä haastavassa julkisen talouden ja työmarkkinoiden suhdannetilanteessa, tulee arvioida huolellisesti. Ehdotuksessa tulee huomioida palkkatuen myöntämisen edellytysten selkeys ja ennakoitavuus sekä työvoimaviranomaisen, että työnantajan näkökulmasta. Ehdotuksella voi olla merkittäviä vaikutuksia erityisesti yhdistysten ja järjestöjen mahdollisuuksiin hyödyntää palkkatukea. Käytännössä sääntely voi jopa estää huomattavan osan kolmannen sektorin palkkatuetuista työsuhteista, koska henkilöstökustannuksiin myönnetyt yleisavustukset katsottaisiin palkkatuen kanssa päällekkäisiksi. Lisäksi ehdotus estäisi useilla työllisyysalueilla käytössä olevan palkkatuen ja kuntalisän yhdistämisen, mikä heikentäisi kuntien mahdollisuuksia edistää työllistymistä paikallisiin tarpeisiin soveltuvilla ratkaisuilla. Käytännössä ehdotus lisäisi työvoimaviranomaisen velvollisuutta selvittää työnantajan saamat avustukset ja muut julkiset tuet sekä niiden kohdentuminen ennen palkkatuen myöntämistä. Työnantajien osalta on huomioitava, ettei aina ole mahdollisuutta osoittaa, mihin kustannuksiin eri tuet kohdentuvat. Tämä mahdollisesti lisäisi asiantuntijoiden selvityspyyntöjä, tulkinnanvaraisuutta ja käsittelyaikoja. Ehdotuksen muotoilun pohjalta, muu julkinen tuki muodostaisi palkkatuen myöntämisen esteen, eikä näin ollen mahdollista yksilö- sekä tapauskohtaista harkintaa. Jos palkkatuen myöntämisen jälkeen ilmenisi muuta julkista tukea koskevia tietoja, edellyttäisi niiden selvittäminen työvoimaviranomaiselta jälkikäteistä hallinnollista työtä, joka voisi johtaa jo myönnetyn palkkatuen takaisinperintätoimiin. Säännöksen muotoilun tulee olla riittävän täsmällinen ja yksiselitteinen, jotta tällaiset tilanteet voidaan arvioida ja ratkaista työvoimaviranomaisten ja työnantajien näkökulmasta selkeästi, ennakoitavasti, yhdenmukaisesti ja ilman tarpeetonta tulkinnanvaraisuutta.

3. Lausuntonne säädösteknisistä muutoksista

Kuntaliitto korostaa, että palkkatukea koskevan sääntelyn tulee olla selkeää, ennakoitavaa ja helposti sovellettavaa, jotta palkkatuki toimii aidosti käyttökelpoisena työllistymisen edistämisen välineenä sekä työnantajille ja työvoimaviranomaiselle. Jatkovalmistelussa tulee varmistaa, että työvoimaviranomaiselle esitetty harkintavalta, toteutuu aidosti myös lain soveltamisessa. Mikäli sääntelyn reunaehdot muodostuvat liian yksityiskohtaisiksi tai kaavamaisiksi, harkintavalta jää käytännössä vähäiseksi eikä uudistus saavuta sille asetettuja tavoitteita. Tällöin palkkatuki säilyy käytännössä jatkossakin jäykkänä tukimuotona ja työvoimaviranomaisten kannustimet käyttää kuntien omia kuntalisäratkaisuja edelleen kasvavat. Lisäksi sääntelyn jatkokehittämisessä tulee arvioida kyvykkyydet päätöksenteon automatisoinnin laajentamiseen. Selkeä ja yhdenmukainen sääntely luo hyvän pohjan ja edellytyksen automatisoinnin hyödyntämiselle, mikä vähentää hallinnollista työtä, sujuvoittaa päätöksentekoa ja edistää asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua sekä kohtaava työtä.

4. Lausuntonne vaikutusten arvioinnista

Kuntaliitto katsoo, että esityksen vaikutusten arviointi jää osin puutteelliseksi. Ehdotettujen muutosten arvioidaan lisäävän palkkatuen käyttöä vain rajallisesti, eikä esityksessä riittävästi arvioida, ovatko ehdotetut täsmämuutokset riittäviä vastaamaan palkkatukijärjestelmän keskeisiin käyttöhaasteisiin. Palkkatukijärjestelmän kehittämisessä tulisi edetä kokonaisvaltaisemmin ja tavoitteena tulisi olla nykyistä joustavampi sekä työvoimaviranomaisten, että työnantajien tarpeita paremmin palveleva tukijärjestelmä. Kokonaisvaikutusten arvioimiseksi on tärkeää, että uudistuksen vaikutuksia arvioidaan systemaattisesti ja oikea-aikaisesti toimeenpanon jälkeen. Vaikutusarvioinnissa tulee tarkastella erityisesti sitä, miten muutokset vaikuttavat palkkatuen käyttöön, työllistymiseen sekä työvoimaviranomaisten ja työnantajien toimintaan. Samalla on perusteltua arvioida palkkatuen ja kuntien omien rekrytointi- ja työllistämistukien välistä suhdetta.

Kunnat ja työvoimaviranomaiset ovat kehittäneet palkkatuen rinnalle omia rekrytointi- ja työllistämistukimallejaan, jotka ovat osoittautuneet työnantajien näkökulmasta palkkatukea joustavammiksi ja hallinnollisesti kevyemmiksi tukimuodoiksi. Kuntien omissa toimintamalleissa, kunnat voivat itse myös ketterämmin määritellä kriteerejä, kohdentaa oikea-aikaisesti sekä tarvelähtöisesti hallinnollisen työn osuutta. Joustava malli madaltaa ja sujuvoittaa työnantajayhteistyötä. Näin ollen palkkatuen vaikuttavuuden arvioinnissa tulee tarkastella myös työssäoloehtoa koskevan sääntelyn vaikutuksia. Nykyinen sääntely, jossa palkkatuettu työ ei pääsääntöisesti kerrytä työssäoloehtoa, heikentää palkkatuen houkuttelevuutta työnhakijoiden näkökulmasta ja vähentää sen vaikuttavuutta työllistymisen välineenä. 

Työssäoloehdon kertymisen palauttamista tulisi arvioida osana palkkatukijärjestelmän kehittämistä silloin, kun työsuhde muutoin täyttää työssäoloehdon edellytykset. Työssäoloehdon kertymisen palauttaminen lisäisi kannustumia vastaanottaa palkkatuettua työtä ja tukisi kuntien työttömyysturvan rahoitusvastuun hallintaa. Nykyinen sääntely on lisännyt kuntien omien työllistämistukien käyttöä palkkatuen vaihtoehtona. Vaikutukset tulee arvioida osana uusituksen jatkovalmistelua ja seurantaa.

5. Lausuntonne starttirahaa koskevasta ehdotuksesta

Kuntaliitto pitää kannatettavana ehdotusta, jonka mukaan starttirahakauden aikana saadut yritystoimintaan liittymättömät tulot huomioitaisiin jatkossa ansaintaperusteisesti. Muutos selkeyttää sääntelyä, poistaa nykyisen tulkinnanvaraisuuden sekä edistää lain yhdenmukaista soveltamista työllisyysalueilla. Nykyinen sääntely on mahdollistanut erilaiset tulkinnat eri työvoimaviranomaisten välillä, mikä on voinut johtaa hakijoiden eriarvoiseen kohteluun riippuen siitä, millä työllisyysalueella asia ratkaistaan. Sääntelyn täsmentäminen vahvistaa asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua ja lisää päätöksenteon ennakoitavuutta. Ansaintaperusteinen tulkinta vastaa paremmin myös starttirahan tarkoitusta yrittäjän toimeentulo yritystoiminnan käynnistämis- ja vakiinnuttamisvaiheessa. Samalla se vähentää tulkintaeroista aiheutuvaa hallinnollista epävarmuutta sekä tukee työvoimaviranomaisten yhdenmukaista toimintaa koko maassa.

6. Muuta lausuttavaa

Lausunnolle tulleessa esityksessä pääpaino on siirretty kuntien harkintavallan lisäämiseen ja byrokratian purkamiseen. Uusi lausunnolla oleva palkkatukiuudistus ei vastaa täysin sille asetettuja odotuksia, sillä esitys keskittyy pelkästään tuetun työllistymisen joustavoittamiseen, mutta ei palauta työssäoloehdon automaattista kertymistä. Esityksen kustannus- ja hyötysuhde jää heikoksi koska ehdotettuihin muutoksiin liittyvät tietojärjestelmäkustannukset ylittävät niillä tavoiteltavat välittömät säästöt, eivätkä näin ollen ole saavutettuihin hyötyihin nähden oikeassa suhteessa. Palkkatuetulla työllä on erityisroolinsa korkean työttömyyden aikana sen poistaessa ansioluettelosta aukkoja, jotka vaikeuttavat työllistymistä, pitäen ihmiset kiinni työelämässä ja estäen passivoitumista työnhaussa. Jokainen tuettu työkuukausi ehkäisee lisäksi työelämävalmiuksien- sekä taitojen vanhenemista, talouskasvun vahvistuessa, yrityksille varmistetaan näin ollen myös saatavilla osaavaa työvoimaa.

Työssäoloehdon kertyminen lisäisi palkkatuen käyttöä. Se antaisi työlle virallisen ja arvostetun statuksen. Palkkatukiuudistuksen nykyinen malli luo työpaikoille haasteellisen asetelman, jossa työntekijät voidaan jakaa eri kategoriaan heidän taustatekijöidensä perusteella. Kahden henkilön tehdessä samaa työtä, on yksilön kannalta kohtuutonta, että toisen työ kerryttää työssäoloehtoa ja toisen ei.  Yhdenvertaisen kohtelun periaate murenee, kun samaa työtä tekevät asetetaan lainsäädännön myötä eriarvoiseen asemaan ja se voi luoda samalla myös tarpeetonta vastakkainasettelua työyhteisössä. Yksilölle tieto siitä, että työ kerryttää tulevaa turvaa, lisää sitoutumista ja työntekijän kokemusta yhteiskuntaan kuulumisesta sääntelyltään yhdenvertaisen työn tekemisen pohjalta. Sitoutumista tukee myös yksilön tietoisuus siitä, että aktiivisuus kantaa palkkatuetun työn jälkeenkin. 

Sääntelyn monimutkaistuminen, yksityiskohtaiset menettelysäännökset ja toistuvat täsmämuutokset sitovat henkilöstöresursseja hallinnollisiin tehtäviin ja vähentävät mahdollisuuksia kohdentaa resursseja vaikuttavaan asiakas- ja työnantajatyöhön sekä alueellisen elinvoiman vahvistamiseen.

SUOMEN KUNTALIITTO

Lassi Puonti 
työllisyysasiantuntija