Keskitetyt ratkaisut koettelevat kunnan itsehallinnon rajoja yhä pidemmälle

Kunnat ovat perustuslain takaamana itsehallinnollisia toimijoita, joissa valtuustot päättävät asioistaan. Valtion tulee osallistua kuntien toiminnan rahoittamiseen, koska kunnat hoitavat valtion säätämiä tehtäviä. Valtionosuudet ovat osa valtion vastuunkantoa. Kunnille ei voida määrätä uusia tehtäviä muutoin kuin lailla, ja ne voivat saada ehdollista valtionavustusta kehittämistehtäviin tai hankkeisiin.

Myös kunnan tietotyötä ohjataan lainsäädännön kautta. Keskeisin kunnan tiedonhallintaa ohjaava laki on Tiedonhallintalaki (906/2019), joka astui voimaan 2020. Se edellyttää kuntaa ylläpitämään tiedonhallintamallia. Valtiovarainministeriö vastaa julkisen hallinnon tietohallinnon yhteistyön varmistamisesta ja kehittämisestä. Tiedonhallintaa ohjaavien lakien lisäksi kuntia koskee muu toimiala- tai palvelukohtainen sääntely sekä EU:sta tuleva sääntely. Kuntien sääntelykehikko on vaativa ja kunnat kokevat vaikeuksia eri lakien soveltamissuhteissa.

Kunnat ovat monialakonserneja 

Kunnat ovat monialakonserneja, joilla on laaja vastuualue: varhaiskasvatus, perusopetus, toisen asteen koulutus, maankäyttö, kaavoitus, rakentaminen, liikenne, jäte-, vesi- ja energiahuolto, työllisyyspalvelut, kulttuuri, nuorisotyö sekä elinvoiman ja hyvinvoinnin edistäminen. Tietohallinto ja digitalisaatio eivät ole kunnille kuuluvia ydintehtäviä vaan tukitoimintaa, ja velvoitteet eivät sisälly valtionosuusrahoituksen kriteereihin.

Kuntien mediaanikoko on noin 6000 asukasta, eikä niillä yleensä ole omaa tietohallintohenkilöstöä, vaan tehtävää hoitaa sivutoimisesti esimerkiksi hallintopäällikkö tai kunnanjohtaja. Palvelut järjestetään eri tavoin: itsenäisesti, yhdessä muiden kuntien kanssa, sidosyksikköratkaisuilla, isäntäkuntamallilla tai näiden yhdistelmällä. Kuntaliitto selvitti kuntien ICT-järjestelyjä vuonna 2022, ja erilaisia paikallisia painotuksia on käytössä. Tulevat hankintalain muutokset voivat vaikuttaa näihin järjestelyihin. Linkki selvitykseen Kuntien tietohallinnon roolit.

Kuva1. Kuntien ict-palveluiden järjestämismallit. Kuntien tietohallinnon roolit -selvitys, Hillamo, Pesonen ja Menna, 2022.

Kehittämismyönteiset kunnat haluavat uudistaa toimintaansa ja luoda moderneja sähköisiä palveluja asukkailleen. Kehittäminen tulisi perustua kuntastrategiaan ja digikehittämiseen. Kuntien on löydettävä resurssit omasta budjetistaan, sillä kansallinen rahoitus on vähäistä ja tiukasti kohdennettua. Tämä sopisi kunnille hyvin, jos niillä olisi vapaus järjestää asiat parhaaksi katsomallaan tavalla, mutta monia asioita ratkaistaan keskitetysti kansallisesti ja kuntien liikkumatila jää koko ajan kapeammaksi. 

Keskitetyt ratkaisut tehostavat, mutta myös rikkovat toimivaa 

Suomessa on pitkä historia keskitettyjen tietovarantojen ja järjestelmien toteuttamisesta, kuten Digi- ja väestötietoviraston väestötietojärjestelmä (1969) ja terveydenhuollon KANTA-palvelu. 2010-luvulla toteutettiin KaPA-ohjelma, joka toi Suomi.fi -palvelut, kuten palveluväylän ja kansallisen sähköisen tunnistusratkaisun. Kuntien talousraportointi uudistettiin Kuntatieto-ohjelmassa. Tällä hetkellä työllisyysalueilla kipuillaan erityisesti TE-palveluihin liittyvien KEHA-keskuksen tietojärjestelmien vaatimusten sovittamisessa kuntien omaan toimintaypäristöön. 

Keskitetyt ratkaisut voivat helpottaa, mutta myös aiheuttaa manuaalista työtä ja lisäkustannuksia. Yhteinen ongelma on uusien ominaisuuksien käyttöönoton vaikeus, kuten tulorekisterin ja suomi.fi-palveluiden laajempi hyödyntäminen. Keskitetyt ratkaisut vaativat vakaata rahoitusta ja jopa vuosikymmenien elinkaaren - päättäjien tulisi arvioida niiden perustamista jatkuvuuden näkökulmasta varovaisesti. 

Keskitettyjen tietovarantojen ja palveluiden käyttöönotto ja kehittäminen perustuu usein aluetason tai kansallisen hallinnon tarpeisiin. Kunnilta vaaditaan tietojen toimittamista ja prosessien hoitamista keskitettyjen ratkaisujen kautta, mikä aiheuttaa oikeudellisia ja käytännön haasteita.

Keskitettyjä ratkaisuja perustellaan tehokkuudella ja yhdenmukaisilla toimintatavoilla, mutta ne eivät aina huomioi kuntien erilaisia toimintaympäristöjä ja itsehallintoa. Lisääntyvät vaatimukset yhteisiin ratkaisuihin hankaloittavat kuntien itsenäistä päätöksentekoa. Alue- tai kansallisen tason viranomaisten voi olla vaikea ymmärtää kuntien kritiikkiä valmiisiin, keskitettyihin ratkaisuihin, vaikka osa kunnista hyväksyy ne mielellään.

Tällaisessa toimintaympäristössä kunnan on vaikeaa ennakoida ja suunnitella digitaalista ympäristöään, kun sen täytyy reagoida nopeasti ulkoa tuleviin vaatimuksiin. Kunnan kehitys on lain vaatimusten mukaista ja taloudellisesti kestävää, mutta eri hallinnonalojen vaatimukset ovat hankalasti sovitettavissa. Aikataulut ja yksityiskohdat tulevat usein ulkoa, mikä aiheuttaa tasapainoilua omien tarpeiden ja kokonaisuuden hallinnan välillä. Ennakoimattomuus aiheuttaa kustannuksia lisenssimaksuista, käyttäjätuesta, koulutuksesta ja päällekkäisten sopimusten hallinnasta.  

Kehittämismyönteiset kunnat pyrkivät uudistamaan toimintaansa ja luomaan moderneja sähköisiä palveluja. Kehittäminen tulisi perustua kuntastrategiaan ja digikehittämiseen, ja rahoitus tulisi löytyä oman budjetin sisältä. Kansallinen digiarkkitehtuuri on pitkään perustunut keskitettyihin ratkaisuihin, kuten väestötietojärjestelmä ja KANTA-palvelu. Kuitenkin uusien ominaisuuksien käyttöönotto keskitettyjen ratkaisujen jälkeen on haastavaa, ja jatkuva ylläpito vaatii vakaan rahoituksen. Kunnat joutuvat tasapainoilemaan omien tarpeidensa ja ulkoa annettujen vaatimusten välillä, mikä aiheuttaa ennakoimattomia kustannuksia ja hankaluuksia yhteentoimivuudessa.

Kuinka välttää nämä ongelmat? 

1. Kunnalle uusia tehtäviä vain lainsäädännön kautta. On tärkeää tunnistaa lainsäädännölliset kipupisteet, joiden perusteella kunnilta vaaditaan tietojen toimittamista ja järjestelmien käyttöä. Näiden tehtävien rahoitus tulisi varmistaa koko elinkaaren ajan. Kuntien saamat hyödyt usein liioitellaan ja hallinnollista taakkaa vähätellään. Muutoskustannukset tulee ennakoida eikä lisätä kuntien tehtäviä vaivihkaa.
2. Yhteiskehittämistä tulee vahvistaa ja siihen tulee ohjata tavoitteellisesti. Mitä enemmän valtionhallinto haluaa ohjata kuntia keskitettyjen ratkaisujen käyttöön, sitä enemmän hallinnon eri tasojen, eri virastojen ja kuntien tulee oppia tekemään yhteistyötä. Ei riitä, että uudet ominaisuudet suunnitellaan valmiiksi pienessä piirissä ja niihin pyydetään kommentteja kunnilta, vaan yhteiskehittämisen tulee olla systeemistä, eri toimijoiden tarpeet alusta saakka huomioivaa. Vaivan palkaksi tulisi myös kuntien päästä aidosti hyötymään kehitettävistä ratkaisuista mahdollisimman laajasti.
3. Rahoitus ohjaa toimimaan tavoitteellisesti. Johtaminen tarvitsee tavoitetilan, rakenteet ja rahoituksen. Yhteiskehittämistä ei voi jäädä odottamaan hyvän tahdon varassa, vaan hallinnon ohjausrakenteita tulisi muuttaa systeemisempää kehittämistä suosiviksi. Ministeriöiden ja virastojen ohjausta tulisi tarkastella ja valtioneuvoston tavoite yhteiskäyttöisistä tietovarannoista ja järjestelmistä tulisi olla kunnianhimoisempi. Kuntatasolta katsottuna virasto on usein ohjaajan ja ohjattavan roolissa.
4. Digitalisaatio ja tietohallinnon järjestäminen pitäisi tunnistaa kuntien perustehtävänä myös kuntien perusrahoituksen osalta, ehkä jopa osana kuntien valtionosuuksien perusteita. Kuntien digitalisoitumista ohjataan lainsäädännön ja keskitettyjen tietojärjestelmien kautta, mikä vähentää kuntien valinnanvaraa. Kansalliset raamit voivat hidastaa automaation ja tekoälyn käyttöönottoa, jos yhteistyöhalukkuutta ei ole. Kuntaliitto saa yhä enemmän palautetta virastojen yhteistyöhaluttomuudesta.

Kansallisen arkkitehtuurin ohjaus ei ole kenenkään vastuulla 

Julkisen hallinnon säästöpaineet kohdistuvat ohjausrakenteisiin, joiden välitön vaikutus kansalaisten palveluihin tuntuu kaukaiselta. Kyseessä on vuosikymmenien aikana rakennetusta, kansallisesta tietoyhteiskunnan perustasta ja sen varaan koko ajan laskettavasta uudesta toiminnasta - käytännössä useiden eri virastojen sähköisistä palveluista kansalaisille ja yrityksille. Tämä perustan ylläpito edellyttää rahoitusta, mutta ennen kaikkea pitkäjänteisyyttä ja näkemyksellisyyttä, joka tuntuu nyt olevan ei-kenenkään vastuulla. Tämä pohja on vaarassa rapautua, jos edellä kuvattuja riskejä ei oteta vakavasti. 

Nykyisin tietoon liittyvä ohjaus tulee yhä vahvemmin suoraan laeista ja yhä vähemmän kevyempänä informaatio-ohjauksena. Vaikka sääntelyä on enemmän kuin koskaan, on samaan aikaan yhä vähemmän yhteistä pohdintaa siitä, miten käytännössä velvoitteista selvitään ja miten velvoitteita voidaan sovittaa yhteen. On vähemmän työryhmiä, jossa soveltamisen kysymyksiä pohdittaisiin yhdessä ja joissa pyrittäisiin löytämään konkreettisia ratkaisuja monimutkaistuviin kysymyksiin eri hallinnonalan asiantuntijoiden kesken. Tämä on etäännyttänyt eri hallinnon tasoja toisistaan ja väitän, että virastojen ja ministeriöiden asiantuntijoiden ymmärrys kuntien toiminnasta on heikentynyt 2020-luvulla. Tämä ei lupaa hyvää, sillä laadukas tietoyhteiskunta ei synny itsestään. Toimiva digitaalinen yhteiskunta edellyttää, että eri toimijoiden välistä kitkaa ei väistellä tai vaan ristiriidat kohdataan ratkaisuhakuisesti, ajan kanssa, yhteisen käytännöllisen vuoropuhelun kautta sovitellen erilaisia tarpeita yhteen toimivaksi kokonaisuudeksi. 

Kuntaliitto sanoittaa kuntien tarpeita ja tukee yhteistyötä 

Kuntaliitto edistää kuntien digitalisaatiota, tukee uudistumista ja verkostoitumista. Autamme kuntia hyödyntämään digitalisaation mahdollisuuksia ja toimimaan monimutkaisessa ympäristössä. Verkostomme kattavat tuhansia kunta-ammattilaisia. Tarjoamme kaikille kunnille avoimia verkostoja, kuten viikoittaiset digisumpit ja kohdennettuja asiantuntijaverkostoja, kuten tietosuojavastaavien verkoston. Järjestämme vuosittain kesäkuussa kuntien digiviikon, jolloin tuhannet ammattilaiset kokoontuvat digiaiheiden pariin.

Elisa Kettunen
Kirjoitus on julkaistu alun perin Systeemityöyhdistys SYTYKE ry:n jäsenlehti Sytykkeen numerossa 2 toukokuussa 2025.