Valtionosuusuudistuksen muistolle

Alusta alkaen lähtökohdat olivat sinulle hankalat. Eri suuntaan vetäviä ristikkäisiä toiveita ja kohtuuttomia odotuksia monesta suuntaa. Vastuulliset huoltajat vaihtelivat. ”Kun yksikin turvallinen aikuinen riittää” ei valitettavasti näissä hommissa riitä, vaan tueksi tarvitaan koko hallitusperhe, mielellään pari kummia myös oppositiosta. Vaikka parasta lähditkin yrittämään, tällä kertaa se ei riittänyt. Kiitos valtionosuusuudistus 8/23 - 11/25! 

Rakkaudentunnustus 

Ammatillisen osaamiseni ydintä ovat julkisen talouden rahavirrat ja kuntatalous, mutta aivan erityinen paikka sydämessäni on valtionosuusjärjestelmällä. Vaikeaksi ja monimutkaiseksi, jopa vastenmieliseksi pilkattu järjestelmä on saanut pulssini kiihtymään ja sydämeni sykkimään jo lähes 20 vuoden ajan.  

Ihastukseni alkoi lukioiden yksikköhintarahoituksesta, mutta laajeni nopeasti suoraan syvään päätyyn Ruotsin ja Suomen valtionosuusjärjestelmien vertailuksi. Ja sitten se olikin jo menoa. Valtionavut, -osuudet ja -avustukset, tasaukset, kriteerit ja määräytymisperusteet. Niiden vetoa on vaikea vastustaa. Onneksi mikään ei ole niin pysyvää kuin valtionosuusuudistus. 

Valtionosuusuudistusmenetys: Onnistumisia 3, epäonnistumisia 2 

Työurani aikana olen osallistunut viiteen suurempaan valtionosuusuudistukseen. Niistä kolme on edennyt hallituksen esitykseksi ja uudeksi valtionosuuslaiksi, kun taas kaksi on kariutunut. Näistä jälkimmäinen viime perjantaina.  

Vuosina 2007-2010 olin mukana niin kutsutun yhden putken valtionosuusmallin rakennuksessa ensin Vattin tutkijana ja sittemmin uuden valtionosuuden laskijana VM:ssä. Uudistus tuli voimaan sektoriministeriöiden eriasteisesta vastustuksesta huolimatta vuonna 2010 (HE 174/2009).  

Vuonna 2015 voimaan tulleessa uudistuksessa (HE 38/2014) parasta oli uudenlainen terveydenhuollon ja vanhustenhuollon tarveindekseihin perustunut sairastavuuskerroin, jota sittemmin on kehitetty nykyiseksi alueiden tarveperustaiseksi rahoitukseksi. Uudistuksen vaikutukset tulivat täysimääräisesti voimaan kuudentena vuonna vähentäen valtionosuutta enimmillään -600 (Merikarvia ja Eurajoki) ja lisäten +300 (Utsjoki ja Evijärvi) euroa asukasta kohden. Vertailuksi: perjantaina kaatuneessa uudistuksessa rajaus olisi ollut niin voimakas, että kaikki itseisarvoltaan yli 50 euron asukaskohtaiset muutokset olisi jätetty toteuttamatta ja betonoitu pysyvällä järjestelmämuutoksen tasauksella. 

Sote-erien valtionosuusrasite olisi pitänyt tajuta estää 

Ensimmäinen epäonnistumisen kokemus valtionosuusuudistusteni saagassa oli Juha Sipilän maakuntauudistuksen kaatuminen. Valtionosuuslaskelmia oli hiottu ja Excel-tiedostoja kertynyt, kun sote kaatui ja hallitus erosi maaliskuussa 2019. Jo tämän uudistuksen valmistelun aikana oli kirkkaana tiedossa maakuntien ja kuntien vastakkaisista intresseistä siirtymää edeltävien kustannusten optimointiin ja kuntien veroprosenttileikkauksen valtava mittaluokka. 

Hyvinvointialueiden perustaminen ja niiden rahoituksen siirto kunnista valtiolle vuonna 2023 rikkoi kuntien valtionosuusjärjestelmän (618/2021) ja se tuska tuntuu edelleen. Valtionosuuteen ujutetut sote-erät liittyvät hallintohistoriaamme suurimman uudistuksen tulo- ja menosiirtojen pehmentämiseen, mutta ne eivät ole puhdasoppisesti osa valtionosuutta - siis kustannuserojen tai tulopohjan tasausta. Jälkikäteen on usein harmittanut, miksi en yrittänyt enemmän ja vaatinut sote-eriä itsenäisiksi, täysin erilleen rakkaita valtionosuuksiani sekoittamasta. 

Onnistumisen elementit 

Vaikeinta valtionosuusuudistuksen läpimenossa on se, että uudistusta tehdään aina muutoksena vallitsevaan tilanteeseen. Muutos aiheuttaa voittoja ja tappioita, eikä häviäminen edes yhteisen hyvän vuoksi kiinnosta, jos samaan aikaan talouden näkymä heikkenee, verotulot pienenevät, yksikkökustannukset kasvavat ja kuntalaisten toiveet lisääntyvät.  

Uudistusten valmistelussa yksi on varmaa: tietojen, erityisesti laskelmien pihtaaminen ei koskaan johda hyvään. Tässä suhteessa tämän hallituskauden uudistus seilasi harmaiden pilvien alla jo pitkään ennen karilleajoa. Yksiäkään laskelmia ei ole saatettu julkisuuteen kuluneiden lähes 2,5 vuoden aikana. Vertailuksi: sote-uudistuksessa vuosina 2020-2021 laskelmat päivittyivät alueuudistus-sivustolle parhaimmillaan useita kertoja viikon aikana, mikä sai myös meidät Excelin kautta maailmaamme hahmottavat uskomaan valmistelun avoimuuteen ja auttamaan keskustelua pysymään faktapohjaisena ja etenemisen kannalta ajankohtaisissa asioissa. 

Kokemukseni mukaan uudistuksen läpimenon ratkaisee se, uskooko riittävän moni uuden laskentamallin kuvaavan todellisuutta vanhaa paremmin. Lisäksi pitää tunnustaa, että läpimenoa merkittävästi helpottaa tai jopa sen edellytyksenä on, että uudistuksesta aiheutuvien negatiivisten muutosten kompensointiin on ylimääräistä rahaa muutoshetkellä. Itse olisin valmis käyttämään vuosittaisia indeksikorotuksia tai kustannustenjaon tarkistuksen euroja poikkeuksellisesti uudistuksen läpivientiin, vaikka se ei kaunista olekaan ja ihan sieluakin riipii. 

Mitä seuraavaksi? 

Miten valtionosuusjärjestelmä saataisiin palautettua siihen tehtävään, johon se on tarkoitettu: toimimaan järjestelmänä, jolla valtion rahoitusosuus kunnallisiin peruspalveluihin ohjataan kuntiin, ja joka tasaa kuntien välisiä eroja sekä palvelujen järjestämisen kustannuksissa että eroja kuntien tulopohjassa. 

”Jos Sanna saisi päättää”, nykyinen rikkonainen valtionosuusjärjestelmä jaettaisiin kolmeen osaan (kuvio), joista kaksi ensimmäistä muodostaisivat uuden, korjatun valtionosuusjärjestelmän.  

Kuva 1. Valtionosuusjärjestelmän rakenne.

Järjestelmän ensimmäinen osa, kustannuserojen tasaus, sisältäisi rahoituksen peruspalveihin ja ottaisi huomioon erilaiset kuntalaisiin ja kuntaan liittyvät ominaisuuksia. Tähän juuri vastikään VATTin tekemä tutkimus (9/24) ja selvityshenkilöiden esitys (12/24) luovat hyvän pohjan.  

Uuden, korjatun valtionosuusjärjestelmän toinen osa keskittyisi tuloerojen tasaamiseen kuntien välillä. Erityisesti tulopohjan tasauksen taso ja laajuus ovat aina arvovalintoja ja edellyttävät poliittisia päätöksiä. Tasoa tai laajuutta ei ole johdettavissa tutkimusperinteestä tai kopioitavissa muiden maiden järjestelmistä. Tämä tarkoittaa, että niin kiinteistöjen, yhteisöveron tuoton, voimalaitosten kuin kaivosveronkin tasauskohtelu, kuten myös tasausrajan yläpuolella olevien kuntien tasausvähennysten ja alapuolella olevien kuntien tasauslisien tasosta päättäminen ovat aina poliittisia arvovalintoja, joita ei voi ohittaa. 

Sote-eristä eroon pilkkomalla ja liennytyksellä 

Tämän kierroksen valtionosuusuudistuksen tuskan, murheiden ja unettomien öiden pääsyyllinen, sote-erät, eivät kuulu puhdasoppiseen valtionosuusjärjestelmään ja siten ne erotettaisiin omaksi erilliseksi kokonaisuudekseen kokonaan pois ja mahdollisimman kauaksi valtionosuusmomentilta. Samalla tavalla eroon ensimmäisestä ja toisesta kokonaisuudesta erotettaisiin myös perustoimeentulotuen kuntarahoitusosuus, joka sekin on aikanaan sisällytetty valtionosuusjärjestelmään lähinnä siitä syystä, että teknisesti se nyt vaan oli helpointa tehdä niin. 

Erottamisen jälkeen sote-eristä eroon pääsy voitaisiin aloittaa negatiivisten sote-erien liennytyksestä. Lisärahaa tähän tuskin tulisi, mutta indeksikorotuksia tai kustannustenjaon tarkistuksen euroja voisi poikkeuksellisesti käyttää tähän tarkoitukseen.

Kuntien välinen eriytyminen pitää tunnustaa myös valtionosuudessa 

”Jos Sanna saisi päättää”, kuntien välinen eriytyminen tunnustettaisiin myös valtionosuusjärjestelmässä, ja ääripään kunnille hyväksyttäisiin kokonaisuudesta poikkeava, oma erillinen järjestelmänsä.  

Perusjärjestelmästä erilliseksi voisi olla perusteltua irrottaa esimerkiksi pääkaupunkiseudun kunnat kasvuun, segregaatioon ja muunkielisen väestön korkeaan osuuteen perustuen ja pitkien etäisyyksien kuntia Pähkinäsaaren rauhan rajan pohjoispuolella palvelujen saavutettavuuden ja syntyvyyden laskun takia. 

Lisää ajattelua tarvitaan heti. Parlamentaarinen tulevaisuustyö kuntarakenteen, palveluverkon ja kuntien kestävän rahoituksen arvioimiseksi käynnistyy toivottavasti pian. Sen lopputuloksena pitää löytää kestävä kuntien talouden tasapaino. Tämä tarkoittaa uudistusta, jossa kunnan koko tulopohja - verotulot, toimintatuotot ja valtionosuudet kokonaisuudessaan - täsmätään kestävälle tasolle suhteessa kuntien lakisääteisiin tehtäviin. Kunnilla Suomen eri osissa tulee olla tosiasialliset mahdollisuudet kansalaisille annetun palvelulupauksen mukaisten lakisääteisten palvelujen järjestämiseen kohtuullisella veroasteella myös tulevaisuudessa. 

Valtionosuusuudistuksen muistoa kunnioittaen ja seuraavaa kierrosta innolla odottaen,
Sanna