Erityisopetuksen vaikuttavuus ja alueelliset erot (k 18_201 109)

​Valtiontalouden tarkastusviraston eduskunnalle antamista erityisopetusta koskevista suosituksista Kuntaliitto toteaa seuraavaa:  

Yleistä
Vuonna 2011 tapahtuneen perusopetuslain muutoksen jälkeen erityisen tuen piirissä olevien oppilaiden määriä ei aivan suoraan voida verrata aiemmin erityisopetukseen otettujen tai siirrettyjen oppilaiden määriin.  

Vuonna 2010 erityisopetuksen piirissä oli noin 46 700 oppilasta. Vastaavasti vuonna 2011 erityisen tuen piirissä oli 44 000 ja v. 2012 noin 41 000. Mikäli tehostetun tuen piirissä olevat oppilaat lasketaan yhteen, saadaan tuen piirissä olevien yhteismääräksi v. 2012 68 400. Merkille pantavaa on, että tehostetun tuen piirissä olevien oppilaiden määrä kasvoi vuosien 2011-2012 välillä 18 000 oppilaasta 27 400 oppilaaseen eli kasvua oli yhden vuoden aikana noin 52 %. 

Tavoitteena erityistä tukea saavien oppilaiden osalta on ollut, että he opiskelevat yhä suuremmassa määrin lähikoulussa ja omassa luontaisesti määräytyvässä oppilasryhmässään. Ensisijaisena lähtökohtana on erityistä tukea tarvitsevan oppilaan integrointi yleisopetukseen.  

Erityiskoulujen määrä on vuodesta 2000 vuoteen 2012 vähentynyt 260 erityiskoulusta 110 kouluun eli erityiskoulujen määrä on laskenut n. 58 prosentilla. Tähän kehitykseen on vaikuttanut lähikouluperiaatteen yleistyminen ja inkluusion toteutuminen.      

Tarkastusviraston kertomuksessa ei ole tarkasteltu 1.1.2011 voimaan tulleen oppimisen ja koulunkäynnin tuen vaikuttavuutta. Kuntaliiton näkemyksen mukaan kolmiportaisen tuen yleisen, tehostetun ja erityisen tuen toteutumista ja vaikuttavuutta tulisi arvioida valtakunnallisesti.   

Tarkastusviraston suositukset 

Tarkastusvirasto suosittaa, että tukijärjestelmää tulisi muokata siten, että riittävän varhaisella puuttumisella saataisiin vähennettyä tarvetta erityiseen tukeen ja oppimäärien yksilöllistämisiin perusopetuksen viimeisillä luokilla. 

Vuoden 2011 alussa voimaan tulleen perusopetuslain muutoksen yhtenä keskeisenä tavoitteena oli tuen varhentaminen peruskoulun ensimmäisille vuosiluokille ottamalla käyttöön oppimisen ja koulunkäynnin kolmiportainen tuki. Painopistettä pyrittiin siirtämään aiempaa selkeämmin varhaiseen tukeen ja ennalta ehkäisevään toimintaan. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan tehostetun ja erityisen tuen käyttöönottoon liittyvät toimintatavat laajensivat kuntien tehtäviä ja lisäsivät kuntien kustannuksia.Todellisia kustannuksia ei lain valmistelun yhteydessä arvioitu eikä kuntien kasvaneita menoja korvattu valtion toimesta. Tämä saattaa olla yhtenä syynä, ettei tukijärjestelmä ole kaikilta osin mahdollistanut riittävän varhaista puuttumista. 

Erityiseen tukeen ja oppimäärien yksilöllistämisiin liittyvien päätösten painottuminen perusopetuksen viimeisille luokille saattaa osaltaan johtua luokanopettaja- ja aineenopettajajärjestelmän eroavaisuuksista.  

Luokanopettajalla, joka pitää suurimman osan luokkansa oppitunneista, on parempi oppilastuntemus ja mahdollisuudet opetuksen eriyttämiseen kuin aineenopettajilla.   

Kuntaliiton mielestä pitäisi tarkemmin selvittää, mitkä ovat tukijärjestelmän mahdolliset ongelmakohdat ja onko nykyinen kolmiportainen tukijärjestelmä sittenkään paras toimintamalli oppilaan saaman tuen näkökulmasta.  

Kuntaliiton näkemyksen mukaan olisi myös hyvä arvioida, mahdollistaako nykyinen tiukka, yksityiskohtainen lainsäädäntö parhaalla mahdollisella tavalla oppilaan tukipalvelujen toteutumisen ja tehokkaiden palvelujen järjestämisen. 

Yhtenä kehittämisvaihtoehtona tulisi pohtia nykyisen lainsäädännön väljentämistä ja yksinkertaistamista sekä luopumista nykyisestä kolmiportaisesta tukijärjestelmästä.  

Tuloksellisuuden näkökulmasta saattaisi olla parempi vaihtoehto, että lainsäädännössä asetettaisiin vain oppimisen ja koulunkäynnin tuen tavoitteet ja kunnat päättäisivät niistä keinoista, millä tavoitteisiin päästään.

Tarkastusvirasto suosittaa, että kuntien välisiin eroihin paneuduttaisiin ja tukijärjestelmää kehitettäisiin edelleen siten, että oppilaan oikeus saada tukea toteutuu koko maassa tasavertaisesti. 

Kuntaliiton ylläpitämän perusopetuksen ja lukiokoulutuksen vertailutietokannan (Kouluikkuna) kautta Kuntaliitto seuraa muun muassa erityisopetuksen toteutumista eri kunnissa. Tietokannassa on tällä hetkellä mukana 60 kuntaa.  

Kouluikkunan tietojen mukaan erityistä tukea v. 2012 sai noin 8,3 % koko oppilasmäärästä. Laskua edelliseen vuoteen verrattuna oli -0,2 prosenttiyksikköä. 

Tehostetun tuen piirissä v. 2012 oli 4,9 % oppilaista. Tehostetun tuen piirissä olevien oppilaiden määrä kasvoi vuoteen 2011 verrattuna 1,6 prosenttiyksiköllä. 

Vuonna 2012 koko oppilasmäärästä 5,1 % oli luokkamuotoisessa erityisopetuksessa ja integroituna yleisopetukseen oli 3,6 % koko oppilasmäärästä. Tältä osin ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia edelliseen vuoteen verrattuna. 

Kuntaliiton omien havaintojen perusteella oppilaan oikeus saada tukea toteutuu koko maassa verrattain hyvin. Vaikka kuntien välillä onkin eroja siinä, kuinka suuri osuus oppilaista on erityisen tuen tai tehostetun tuen piirissä, perusopetuslain mukainen oppimisen ja koulunkäynnin tuki toteutunee yhdenvertaisesti koko maassa.   

Kuntaliitto kannattaa tarkastusviraston suositusta siitä, että tehostettua ja erityistä tukea koskevan tilastoinnin parantamiseen kiinnitetään huomiota. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan tulisi lisäksi arvioida, missä määrin oppimisen ja koulunkäynnin kolmiportainen tuki on lisännyt kunnissa hallinnollisia, moniammatilliseen yhteistyöhön liittyviä tehtäviä sekä missä määrin erilaisten kirjallisten selvitysten kuten pedagogisen arvion, pedagogisen selvityksen ja oppimissuunnitelman laatiminen ovat lisänneet tehtäviä kunnissa ja onko niihin käytetty aika ollut perusteltua. Olisi hyvä myös selvittää, missä määrin byrokratian kasvattaminen on vähentänyt aikaa oppilaan kanssa tehtävältä koulutyöltä. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan tulisi selvittää, missä määrin lakiuudistus on lisännyt osa-aikaisen erityisopetuksen, samanaikaisopetuksen ja tukiopetuksen tarvetta. 

Tärkeää olisi myös arvioida, miten uudistus on vaikuttanut tehostettua ja erityistä tukea saavien oppilaiden määriin ja arvioida niiden kustannusvaikutukset. 

SUOMEN KUNTALIITTO     

Juha Karvonen
kehittämispäällikkö