HE 183/2014 vp eduskunnalle laiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Työmarkkinatuen rahoitusmuutos
Hallituksen esitykseen 183/2014 vp sisältyy ehdotus työttömyysturvalain muuttamisesta työmarkkinatuen rahoitusvastuuta koskevilta osin. Esitetty muutos liittyy valtioneuvoston 21.3.2013 tekemään kehyspäätökseen 2014–2017, jonka mukaan kuntien roolia ja vastuuta pitkäaikaistyöttömien aktiivisessa hoidossa korostetaan.
Työmarkkinatukiuudistuksen kustannusvaikutukset kunnille
Hallituksen esityksessä työmarkkinatuen rahoitusvastuun siirron valtiolta kunnille on arvioitu lisäävän kuntien menoja 160 miljoonaa euroa. Samalla valtio säästää työmarkkinatuessa vastaavan summan. Tosiasiallisesti uudistuksen kokonaiskustannukset tulevat olemaan kunnille merkittävästi suurempia.
Hallituksen esityksessä on lähdetty siitä, että sekä kunnat että valtio maksavat kumpikin 50 % työmarkkinatukikuluista 300–999 päivää työttömyyden perusteella työmarkkinatukea saaneiden osalta ja 1000 päivän jälkeen kuntien osuus nousee 70 %iin. Nykyinen kustannusvastuu siis laajenee 50 prosenttiin 300–499 pv osalta (kokonaan uusi kohderyhmä) ja tämän kustannusvaikutus on TEM:n arvion mukaan 93 miljoonaa euroa. 500–999 päivää työmarkkinatukea saaneiden osalta kustannusvastuu säilyisi ennallaan 50 prosentissa. Kuntien nykyinen kustannusvastuu lisääntyy yli 1000 pv työttömyyden perusteella työmarkkinatukea saaneiden osalta 50 prosentista 70 prosenttiin. TEM:n arvion mukaan tämän kustannusvaikutus on 67 miljoonaa euroa. Työllistymistä edistävien palvelujen ajalta työmarkkinatuen maksaa valtio kokonaisuudessaan.
Näillä oletuksilla kuntien kustannusvastuu työmarkkinatuesta siis lisääntyy 160 miljoonaa (ei 150 miljoonaa) euroa ja valtio säästää vastaavan summan. Jos valtio siirtää työttömien perusturvaan kuuluvan työmarkkinatuen rahoitusvastuuta kunnille, eivät kunnat voi välttää maksuvastuutaan. Kunnat voivat aktivoinnilla siirtää osan työmarkkinatukikuluista takaisin valtiolle, mutta tällöin kuntien on rahoitettava aktivointitoimia merkittävästi enemmän kuin pelkän työmarkkinatukiosuuden maksaminen edellyttäisi. Tällöin ei myöskään valtion säästötavoite toteudu, koska työmarkkinatuen rahoitusvastuu on aktiivitoimien ajalta kokonaisuudessaan valtiolla ja valtio myös osaltaan osallistuu aktiivitoimien rahoitukseen.
Lyhyellä aikajänteellä uudistus kannustaa talousahdingossa olevia kuntia toteuttamaan aktivointia mahdollisimman alhaisilla kustannuksilla työmarkkinatukisäästöjen toivossa. Tällöin on uhkana, että palvelujen sisältöä ei kehitetä vastaamaan asiakkaiden tarpeita ja palvelujen vaikuttavuus heikkenee entisestään. Tällaisella kehityskululla voi olla jopa työttömyyttä pitkittävä vaikutus.
Erityisenä epäkohtana kuntien työmarkkinatuen rahoitusvastuussa on se, että kunnat joutuvat jo nykyisinkin rahoittamaan myös työssä oleville maksettavaa työmarkkinatukea. Mikäli kunnan osarahoitusvastuulle kuuluva henkilö saa alhaisten palkkatulojen johdosta soviteltua työmarkkinatukea, joutuu kunta rahoittamaan tästäkin tuesta puolet. Tämä on selvästi ristiriidassa järjestelmän aktivointiin kannustavan perusajatuksen kanssa.
Mikäli kunnat pystyisivät lisäämään työmarkkinatuen saajien aktivointia niin, että ne eivät joutuisi maksamaan työmarkkinatukiosuuden rahoitusvastuun laajennuksesta aiheutuvia lisäkustannuksia lainkaan, edellyttäisi se vähintään 30 000 työttömän jatkuvaa aktivointia nykyvolyymin lisäksi. Palkkatuetun työn ja kuntouttavan työtoiminnan volyymilisäys tulisi maksamaan kunnille vähintään 300 miljoonaa euroa, mikäli sillä pyrittäisiin säilyttämään kuntien työmarkkinatuen rahoitusosuus uudistusta edeltävällä tasolla. Samalla valtio joutuisi panostamaan rahoitusta ko. kohderyhmän aktivointiin merkittävästi nykyistä enemmän ja maksamaan myös työttömien osalta koko aktivointiaikaisen työmarkkinatuen (noin 160 miljoonaa euroa) tai palkkatuen, jolloin valtion säästötavoite ei toteutuisi.
Käytännössä kuntien kustannukset tulevat nousemaan merkittävästi arvioidusta, koska työttömyys edelleen kasvaa ja pitkittyy (kasvua elokuussa 2014 vuoden takaiseen verrattuna 29 000 työtöntä). Samalla myös valtion panostus työttömien palveluihin vähenee sekä TE-toimistojen ohjauksen ja neuvonnan että muiden työllistymistä edistävien palvelujen osalta. Kuntien maksama työmarkkinatukiosuus oli kesäkuussa 2014 yhteensä 19 543 743 euroa/kk ja kesäkuussa 2013 yhteensä 16 190 922 euroa/kk. Kasvua oli siis 17,2 %.
Työmarkkinatukiuudistuksen suora kustannusvaikutus olisi kuntien työmarkkinatukikustannusten nousun 17,2 prosentin nykytrendiä mukaillen 2015 luvuilla noin 168 miljoonaa euroa (eli 18 miljoonaa euroa alun perin ennakoitua enemmän). Tämän ohella kuntien vastuulle jo aiemmin siirtyneet työmarkkinatukikustannukset kasvavat samaa tahtia. Edellä mainittu kehitys vaatisi aktivointiasteen säilyttämistä vähintään nykytasolla ja aktivointivolyymin selvää kasvattamista. Kuntaliiton tuoreen selvityksen alustavien tulosten mukaan kunnat panostivat vuonna 2013 aktiiviseen työllisyydenhoitoon lähes 420 miljoonaa euroa ja lisäksi rahoittavat työmarkkinatukea 215 miljoonalla eurolla. Uudistuksen jälkeen vuonna 2015 kuntien työmarkkinatuen rahoituskustannukset tulevat yksin olemaan jo noin 463 miljoonaa euroa.
Budjettiriihen yhteydessä hallitus päätti kompensoida uudistuksesta kunnille 75 miljoonaa euroa muuttamalla yhteisöveron jako-osuutta kuntien hyväksi. Tämä kanavoitaneen kunnille valtionosuusjärjestelmän kautta työmarkkinatuen maksuosuuksien mukaisessa suhteessa.
Aktiivitoimien lisääminen on nykytilanteessa mahdotonta. TEM:n hallinnon alan määrärahaesitys ei turvaa edes aktivointiasteen nykytasoa, vaan johtaa aktivointiasteen noin 3 prosenttiyksikön laskuun. Työllistymistä edistävien palvelujen kohdentaminen yksinomaan työmarkkinatukea pitkään saaneille ei ole kokonaisuuden kannalta järkevää. Nykyisessä tilanteessa kunnat pystyvät korkeintaan loiventamaan kustannusten kasvutrendiä. Työmarkkinatukimenoja aidosti vähentävien aktiivitoimien järjestäminen maksaa kunnalle vähintään kaksi kertaa työmarkkinatuesta kertyneen säästön. Tämän lisäksi aktivoinnista aiheutuu valtiolle ainakin työmarkkinatuen (tai palkkatuen) verran kustannuksia. Uudistus ei tuo lainkaan lisäresursseja työllisyydenhoitoon, vaan sitoo kuntien resursseja entistä vahvemmin passiiviturvan rahoitukseen. Lisääntyvä aktivointi kasvattaa myös valtion menoja, ellei se johda kestäviin työllisyysvaikutuksiin.
Edelleen jää epäselväksi kuinka työmarkkinatuen rahoitusmuutos
1) tehostaa nykyisen palvelujärjestelmän toimivuutta?
2) selkeyttää kuntien ja valtion välistä työnjako?
3) kehittää kunta-valtio -yhteistyötä?
4) lisää kuntien mahdollisuuksia vaikuttaa pitkään työttömänä olleiden palvelujen järjestämiseen ja työllistymisen edistämiseen?
5) alentaa työttömyydestä aiheutuvia julkisia kokonaismenoja?
Kuntaliitto ei hyväksy työmarkkinatuen rahoitusvastuun lisäystä ja vaatii, että kuntien kasvavat kustannukset työmarkkinatuesta ja aktivoinnista korvataan täysimääräisesti.
Työllistymistä edistävä monialainen yhteispalvelu
Suomen Kuntaliitto suhtautuu myönteisesti työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun lakisääteistämiseen ja valtakunnallistamiseen. Kuntaliitto on myös omalla toiminnallaan tukenut työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun kehittämistä ja nykyisen TYP-toimintamallin vakiinnuttamista ja laajenemista. Lisäksi Kuntaliitto on osallistunut aktiivisesti eduskunnalle annetun lakiesityksen valmistelutyöhön.
Työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun valmistelussa on pyritty, että sen toimeenpano voitaisiin toteuttaa mahdollisimman pitkälti olemassa olevilla resursseilla ja toimijakohtaisilla lakisääteisillä tehtävillä. Hallituksen esitysluonnos onkin puitteiltaan melko väljä eikä se aseta esim. henkilöstön kelpoisuudelle erityisiä vaatimuksia. Ei kuitenkaan ole realistista olettaa, ettei toimintamallista aiheutuisi kunnille uusia lakiin perustuvia velvoitteita ja niistä johtuvia kustannuksia.
Uusi laki velvoittaisi kaikki kunnat liittymään alueelliseen verkostoon ja osallistumaan työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun tuottamiseen ja tarjoamaan asiakkaille tarpeen mukaisia sosiaali- terveyspalveluja. Kullakin työllistymistä edistävää monialaisesta yhteispalvelua järjestävällä verkostolla on oma johtoryhmä ja vähintään yksi yhteinen toimipaikka. Lisäksi kunta nimeää henkilön, joka johtaa työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun järjestämistä johtoryhmän linjausten mukaisesti. Toiminnallisesti uutena elementtinä laissa on erityisesti 3 kuukauden arviointijakso.
Nykyisin kunnat ovat mukana työvoiman palvelukeskuksissa vapaehtoisesti. TYP-verkosto kattaa suurimmat paikkakunnat ja valtaosan vaikeasti työllistyvistä työnhakijoista. Nykyisten 37 työvoiman palvelukeskuksen toimialue kattaa 124 kuntaa. Laki velvoittaa myös nyt virallisen TYP-toiminnan ulkopuolella olevat kunnat osallistumaan työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun tuottamiseen ja toiminnasta aiheutuviin kustannuksiin. Henkilöresursoinnin tulisi kullakin toimijalla lain mukaan olla asiakaskunnan koko huomioiden riittävä.
TE-hallinto arvioi nykyisen TYP-toimintamallin toimintamenojen olevan noin 17 miljoonaa euroa. Nykyisin henkilöstöä TYPeissä tulisi olla nykyisin suurin piirtein sama määrä kunnan ja TE-toimiston palveluksessa. Koska toimintamenot nykymallissa tasataan henkilöstökuluja lukuun ottamatta kunnan ja TE-hallinnon välillä, ovat myös kuntien TYP-toimintaan nyt osoittamat toimintamenot vähintään samalla tasolla. Tosiasiassa TYPeissä on ollut kunnan henkilöstöä noin 10 % enemmän kuin TE-hallinnon henkilöstöä. Useimmissa kunnissa osallistuminen työvoiman palvelukeskustoimintaan on ollut vapaaehtoista lisäpanostusta vaikeasti työllistyvien henkilöiden työllistymisen edistämiseen, johon kunnilla ei ole lakisääteistä velvollisuutta. Uudistuksen yhteydessä TE-hallinnolle on varattu 5 miljoonaa euroa lisärahoitusta monialaisen yhteispalvelun laajentamisen koko Suomen kattavaksi.
Työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun lakisääteistämisestä syntyy kunnille kustannuksia. Toiminnan perusrahoitustarve on vähintään 22 miljoonaa euroa, joka on vastaava summa kuin TE-hallinnolla. Summa koostuu nykyisen TYP-verkoston toimintamenoista (17 miljoonaa euroa) ja laajentumiskuluista (5 miljoonaa euroa). Lakiin sisältyvän arviointijakson toteutukseen sidotut lisäkustannukset ovat varovaisesti arvioiden 2,5 miljoonaa euroa (noin 40 henkilötyövuotta). Työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun johtamiseen ja koordinointiin liittyvät uudet kustannukset ovat 2,5 miljoonaa euroa (noin 30 henkilötyövuotta). Yhteensä lakiuudistuksesta kunnille aiheutuvat kustannukset ovat siis noin 27 miljoonaa euroa, näistä 17 miljoonaa euroa syntyy olemassa olevan TYP-verkoston lakisääteistämisestä ja 10 miljoonaa euroa tulee alueellisesta laajennuksesta ja uusista toiminnoista.
Uudistuksesta kunnille aiheutuvien uusien kustannusten arviointi on kuitenkin tässä vaiheessa haastavaa, koska paikalliset toimintamallit muotoutuvat vasta vuoden 2015 aikana.
Ehdotettuun lakiin työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta sisältyy myös asetuksenantovaltuuksia. Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin tarkemmin mm. monialaisen yhteispalvelun palveluprosessia, rahoitusta, kustannustenjakoa, organisointia ja johtamista koskevia asioita. Hallituksen esityksen liitteenä ei ole asetusluonnosta. Lain perusteluissa asetuksella säädettävät asiat on kuvattu vain ylimalkaisesti. Asetustekstin puuttuminen vaikeuttaa huomattavasti toimintamallin, vaikutusten, johtamisjärjestelmän ja kustannusten arviointia kuntien kannalta.
SUOMEN KUNTALIITTO
Tommi Eskonen
Eritysasiantuntija