HE laeiksi alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista sekä alueiden kehittämisen ja rakennerahastohankkeiden rahoittamisesta

Yleiset huomiot:

Sekä kansallista alueiden kehittämistä että EU:n rakennerahastojen hallinnointia varten uudistetaan ohjaavaa lainsäädäntöä uutta EU:n rahoituskautta 2014-2020 silmällä pitäen. Lakiesityksen valmistelua on ohjannut alue- ja rakennepolitiikan neuvottelukunta (ARNE). Kuntaliitto on edustettuna ARNE:ssa. Lakien valmistelun lähtökohtana on ollut luoda perusrakenne alueiden kehittämiselle ja tavoitteena on ollut välttää liian yksityiskohtaista lainsäädäntöä. Valmisteluprosessi on pirstoutunut yksittäisiin vaiheisiin johtuen lähinnä rakennerahasto-ohjelman hallinnoinnin vaiheittaisesta valmistelusta. Keskustelu lain kokonaisuudesta on jäänyt vähäiseksi ja siihen nähden lausuntoaika on valitettavan lyhyt.

Laki alueiden kehittämisestä ja rakennerahastojen hallinnoinnista pohjautuu pitkälti nykyisen lainsäädännön pohjalle. Lain perusteet säilyvät samansuuntaisina kuin nykyisin, samoin kuntien vastuu aluekehittämisestä valtion ohella. Lain tavoitteissa keskeistä on aluelähtöisyys.  Maakuntien liittojen tehtävät säilyvät lähes nykyisellään, samoin kehittämisen järjestelmä ml. keskeiset kehittämistä ohjaavat asiakirjat.

Laki alueiden kehittämisen ja rakennerahastohankkeiden rahoittamisesta ohjaa maakuntien liittojen osalta sekä kansallisista varoista että rakennerahastoista rahoitettavaa toimintaa. Lain sovellusalaa laajennettaisiin nykyisestä koskemaan liittojen sekä kansallisen että rakennerahastohankkeiden rahoittamisen ja ELY-keskusten ESR-kehittämishankkeiden lisäksi YM:n, LVM:n, OKM:n sekä STM:n hallinnonalojen rakennerahastohankkeiden rahoittamista. OKM:n toimialan EAKR-rahoitus kehittämis- ja investointihankkeisiin kulkee liittojen kautta. ELY:jen osalta lakia ei sovelleta mihinkään kansalliseen toimintaan.

Laki alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista:

Kuntaliiton näkemykset lain keskeisistä pykälistä:

Maakunnan liiton tehtävät (16§): pykälässä esitetyt tehtävät pohjautuvat nykyiseen lainsäädäntöön, joka on todettu toimivaksi. Pykälässä on uutena kohtana määritelty kohdassa 5 kulttuuria koskevien suunnitelmat osana maakuntaohjelmatyötä, mikä vastaa nykyistä käytäntöä.

Lain perusteluissa on todettu alueiden keskuskaupunkien tärkeä asema alueen elinvoimaisuuden kehittämisessä. Tämä näkökulma on huomioitu lain muotoiluissa (16§ kohta 1). Ko. pykälän perustava ajatus on ollut alueiden kehittämiseen liittyvien toimien monipuolisuus ja useat eri toteuttajatahot. Yhteistyön vahvistaminen aluekehittämiseen osallistuvien toimijoiden kesken on tulevaisuudessa yhä tärkeämpää käytössä olevien kehittämisresurssien vähetessä.

Maakunnan yhteistyöryhmä (23§): yhteistyöryhmän jäsenten asettaminen kunnanvaltuuston toimikaudeksi on myönteinen asia, samoin kuin nykyiseen säädöstöön tuleva muutos siltä osin, että enää ei edellytetä tasapuolista edustusta kolmen osapuolen kesken: kunnat, alueviranomaiset ja järjestöt. Tämä mahdollistaa kuntaedustuksen vahvistamisen kokoonpanossa. Maakunnissa tulee kuitenkin huolehtia siitä, että yhteistyöryhmän kokoonpano säilyy kattavana. Maakunnan yhteistyöryhmä antaa jatkossa hankkeita rahoittaville viranomaisille sitovan lausunnon maakuntansa alueelle kohdistuvista alueellisista hankkeista. Lisäksi esitetään, että maakunnan yhteistyöryhmä hyväksyisi maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelman. Tämä on muutos nykyiseen käytäntöön, tavoitteena on lisätä eri osapuolten sitoutuneisuutta maakuntaohjelman toteuttamiseen. Maakuntien yhteistyöryhmän kokoonpanoon tehty lievennys sekä aseman vahvistaminen aluekehittämistyössä sitovan lausuntomenettelyn kautta ovat kannatettavia asioita.

Maakunnan yhteistyöryhmän päätöksenteko ja hallintomenettely (26§):pykälän neljännessä momentissa todetaan, että ”rahoittava viranomainen ei voi myöntää…merkittävälle tai kokonaiskustannusarvioltaan suurelle alueelliselle hankkeelle tukea, jos yhteistyöryhmä ei ole hanketta puoltanut”. Lakivalmistelun yhteydessä on lähtökohtana ollut, että maakunnan yhteistyöryhmän ei tarvitse käsitellä kaikkia hankkeita niin linjatessaan (vrt. HALKE-linjaus 23.3.12), minkä vuoksi lakiluonnokseen on otettu määritelmä ns. merkittävästä tai kustannusarvioltaan suuresta hankkeesta. Nyt ao. momentin perusteella tulkinta on, että viranomainen saa myöntää rahoitusta ns. pienelle hankkeelle myös tilanteessa jossa maakunnan yhteistyöryhmä on asiasta eri mieltä. Kuntaliitto esittää ao. tekstikohtaa tarkennettavaksi: Rahoittava viranomainen ei voi myöntää maakunnan kehittämiseen liittyvälle alueelliselle hankkeelle rakennerahaston tukea, jos yhteistyöryhmä ei ole hanketta puoltanut tai työjärjestyksessä muutoin linjannut. MYR:n työjärjestyksessä on mahdollisuus määritellä yhteistyöryhmässä käsiteltävät hankkeet maakunnallisista lähtökohdista käsin. Yhtä yleistä, kaikkia maakuntia koskevaa rajaa on vaikea määritellä eikä siihen ole tarvetta.

Pykälän viidenteen momenttiin liittyen Kuntaliitto katsoo, että maakunnan yhteistyöryhmällä tulee olla mahdollisuus saada tietoonsa yhteenvetolistauksia saapuneista yritystukihankkeista ilman että niistä ilmenee yksittäisten hakemusten tietoja. Käytännössä maakunnan yhteistyöryhmällä voisi velvoittaa ELY -keskuksia toimittamaan yritystukihakemuksiin liittyviä koontilistoja yhteistyöryhmän sihteeristölle ennen viranomaispäätösten tekemistä. Tällä tavalla pystytään lisäämään ohjelmatyön läpinäkyvyyttä ilman että yksittäiset yrityshanketiedot tulevat julki.

Maakunnan yhteistyöryhmän tehtävät (27§): Maakunnan yhteistyöryhmän kokoonpanoa käsittelevässä pykälässä 23 on mainittu, että yhteistyöryhmä vastaa maakuntansa kehittämiseen vaikuttavien suunnitelmien ja sopimusten sekä kansallisten ja Euroopan unionin osarahoittamien ohjelmien toimeenpanon yhteensovittamisesta. Myös sihteeristön tehtäviä kuvaavassa pykälässä 25 on todettu valmisteilla olevien maaseuturahaston sekä meri- ja kalatalousrahaston hankkeiden yhteensovittaminen.  Maakunnan yhteistyöryhmän tehtäviä koskevassa pykälässä 27 voisi vahvemmin tuoda esiin eri ohjelmista rahoitusta hakevien hankkeiden yhteensovituksen maakuntatasolla sekä maaseudun kehittämisvaroista rahoitettavien hankkeiden tiiviimmän yhteensovittamisen maakunnalliseen kehittämistyöhön.

Paikalliset kehittämissuunnitelmat (30§): pykälän otsikko tulee muuttaa vastaamaan pykälän sisältöä. Perusteluteksteissä tulee kuvata tarkemmin, mistä on kyse eli korvamerkityn kestävän kaupunkikehittämisen osion toteuttamisesta.

Maakuntaohjelma (31§) on ko. maakunnan aluekehittämisen strateginen viitekehys, joka valmistellaan yhteistyössä kuntien, valtion viranomaisten ja alueiden kehittämiseen osallistuvien yhteisöjen ja järjestöjen sekä muiden vastaavien tahojen kanssa. Maakuntaohjelmassa on kuvattava mm. ohjelman tavoitteiden saavuttamista varten laadittavat yhteistyösopimukset. On tärkeää vahvistaa maakuntaohjelman asemaa keskeisenä alueen strategisena kehittämisasiakirjana ja lisätä vaikuttavuutta valtion aluehallinnon strategiseen suunnitteluun ja ohjaukseen.

Maakuntaohjelman asemasta (33§): Viranomaisten tulee ottaa toiminnassaan huomioon maakuntaohjelmat ja niiden toimeenpanosuunnitelmat sekä edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia alueen kehitykseen. Viranomaisella tarkoitetaan tässä yhteydessä valtion ja kuntien viranomaisia. Lausunto maakunnan liitolta tulee pyytää, mikäli poiketaan maakuntaohjelmasta. Pykälä osaltaan vahvistaa maakuntaohjelman vaikuttavuutta.

Euroopan unionin rakennerahasto-ohjelmat (34§): pykälän viidennessä momentissa mainittuun ARNE:n yhteensovitustehtävään toimenpideohjelman valmistelussa liittyen Kuntaliitto toteaa että valtakunnalliset teemasuunnitelmat ja niihin liittyvä päätöksentekotapa tulee käsitellä ARNE:ssa. Kuudennessa momentissa tulee tarkentaa, onko kysymyksessä valtakunnallisten teemojen ohjausryhmät ja asetustasolla tulee huomioida kunta- ja maakuntatason edustus ko. ohjausryhmissä.

Yhteistyösopimukset (44§): Pykälän sisältö vastaa pääosin nykyistä sääntelyä. Pykälää on tarkoitus soveltaa laajasti erilaisiin alueiden kehittämiseen liittyviin sopimuksiin. Perustelu-teksteissä on mainittu kasvusopimukset alueen elinkeinojen kehittämisen välineinä. Perusteluteksteissä on myös todettu, että jos yhteistyösopimuksen soveltamisala ei liity alueiden kehittämiseen, ei sopimukseen sovellettaisi tätä säännöstä. Tältä osin säännös jättää soveltamisalan tulkinnanvaraiseksi. Pykälässä mainittu viranomaisia koskeva velvoite sopimusten huomioimisesta toimintaa ja taloutta koskevissa suunnitelmissa on kannatettava asia.

Rahoituslaki:

Kuntaliiton näkemykset lain keskeisistä pykälistä:

Ministeriöiden myöntämä tuki (6§): lakia sovellettaessa tulee tiukentaa nykyistä menettelyä TEM:n varatessa osan maakunnan kehittämisrahasta käyttöönsä. Tilanteessa, jossa on enää vähäinen määrä sitomatonta maakunnan kehittämisrahaa jaettavissa maakunnille, täytyy olla hyvät perustelut TEM:n käyttöön pidätettävästä rahasta. 

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten myöntämä tuki (8§): mikäli ELY:jen ja liittojen välistä työnjakoa tehdään asetustasolla, lähtökohdaksi voisi ottaa hakijatahon (liittojen rahoittamissa  hankkeissa kunta, kunnallinen kehitysyhtiö, oppilaitos) ja hanketyypin (liittojen rahoittamia mm. elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä parantavat kehittämishankkeet, osaamisrakenteen kehittämistä tukevat hankkeet sekä yhdyskuntien vähähiilisyyteen liittyvät hankkeet, joissa kunnat toimijoina ja rahoittajina). ELY:t keskittyisivät yrityslähtöisiin hankkeisiin.

Maksatuksen hakeminen (19§) ja tuen maksaminen (20§): Iso periaatteellinen kysymys on viranomaisten mahdollisuus maksaa ennakkoa hankkeen toteuttajalle. Tällä hetkellä ainoas-taan maakuntien liitot voivat myöntää hankkeelle rajoitetusti ennakkoa. Kuntien ja kuntaomisteisten organisaatioiden näkökulmasta on tärkeää, että mahdollistettaisiin laajemmin ennakoiden hyödyntäminen rakennerahastotoiminnassa. Ennakoiden käyttö edistäisi hankkeiden oikea-aikaista toteutusta ja laajan toimijakentän osallistumista hanketoimintaan.

Maakunnan liittojen 26§: Maakunnan liittojen rakennerahastohankkeiden maksatusmenettely asiana on nyt edennyt lakitasolle. Asian valmistelu ARNE:ssa on jäänyt varsin vähäiseksi ja maakuntien liittojen näkemykset tästä pykälästä on ehdottomasti huomioitava. Perustelutekstien puuttuminen vaikeuttaa ko. pykälän sisällön arviointia, mutta on pääteltävissä, että liittojen myöntövaltuus siirtyisi tämän pykälän perusteella RR-ELY:ille.  Kuntaliitto katsoo, että liittojen myöntövaltuuden siirtäminen ELY:ille tulee hidastamaan tukirahoituksen mahdollista uudelleen budjetointia, jolloin ohjelmatyön joustavuus ja reagointikyky äkillisiin kehittämistarpeisiin kärsii. Myös vaikutukset liittojen yhteishankkeiden toteutukselle on arvioitava.

SUOMEN KUNTALIITTO

Leena Karessuo
johtaja
Alueet ja yhdyskunnat -yksikkö

Annukka Mäkinen
erityisasiantuntija