Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laeiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain ja potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi

​Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt lausuntoa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain ja (”asiakaslaki”) potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (”potilaslaki”) muuttamista koskevasta lakiesityksestä.

Ehdotetulla sääntelyllä vahvistettaisiin muistutusmenettelyn asemaa asiakkaiden ja potilaiden ensisijaisesti käytettävissä olevana keinona palveluaan tai kohteluaan koskevan tyytymättömyyden ilmaisuun. Lakeihin ehdotetaan myös lisättävän kanteluja koskevat säännökset, jotka mahdollistaisivat kantelujen siirtämisen muistutuksina käsiteltäviksi.

Lisäksi sosiaali- ja terveydenhuollon laeista ehdotetaan kumottavan kantelujen vanhentumisaikaa koskevat säännökset, jolloin vanhentuminen määräytyisi eduskunnan käsittelyssä olevien hallintolain yleisten säännösten nojalla (HE 50/2013 vp, hallintolain 8a luku). Luonnosta hallituksen esitykseksi päivitetään tältä osin vielä tarvittaessa lausuntokierroksen jälkeen.

Ehdotukset pohjautuvat mm. terveydenhuollon valvontatyöryhmän mietintöön (sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistiota 2012:8), aluehallintovirastojen valtakunnallisen kantelujen ja siihen liittyvien prosessien kehittämishankkeen yhteydessä tehtyyn kantelun käsittelyprosessin kehittämistä koskevaan selvityshenkilöraporttiin (VM 126:00/2010) ja kanteluryhmän loppuraporttiin (valtiovarainministeriön julkaisuja 11/2012).

Lausunnonantajia pyydetään esittämään erityisesti näkemyksensä valitusta sääntelymallista. Lisäksi lausunnonantajia pyydetään esittämään näkemyksensä siitä, miten sääntelyn toimeenpanoa muistutuksen aseman vahvistamiseksi tulisi tukea ja minkälainen rooli ministeriöllä tulisi olla toimeenpanossa.

Kuntaliitto esittää lausuntonaan seuraavia huomioita:

Yleistä

Valvontaviranomaisille vuosittain tehtyjen kanteluiden määrät ovat 2000-luvulla keskimäärin vähintään kaksinkertaistuneet  ja mm. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle (jäljempänä Valvira) tehtyjen kanteluiden kasvuvauhti on viimeisten kolmen vuoden aikana ollut erityisen voimakasta.

Valvontaviranomaisten resurssit laillisuusvalvonnan suorittamiseen ovat rajalliset eikä ole odotettavissa, että niitä voitaisiin määrällisesti kasvattaa. Kanteluiden käsittelyssä on ilmennyt viiveitä  ja kantelukäsittelyyn tarvittavan resurssin jatkuva lisätarve on vähentänyt merkittävästi valvontaviranomaisten mahdollisuutta muuhun valvontatoimintaan kuten suunnitelmalliseen, oma-aloitteiseen ja ennaltaehkäisevään ohjaukseen ja valvontaan. Samalla valvontaviranomaisten mahdollisuudet reagoida riittävän nopeasti kanteluista ja muuta kautta ilmenneisiin aitoihin laillisuus- ja oikeusturvaongelmiin ovat heikentyneet.

Valtionvarainministeriö asetti lokakuussa 2010 aluehallintovirastojen valtakunnallisen kantelujen ja siihen liittyvien prosessien kehittämishankkeen, jonka yhtenä osaprojektina oli käsiteltävien kantelujen määrään vaikuttavia toimenpiteitä kartoittanut selvitystyö. Tammikuussa 2011 valmistuneen Kanteluhankkeen selvityshenkilön raportin myötä valtionvarainministeriö asetti vuoden 2011 keväällä nk. kantelutyöryhmän valmistelemaan valvontaviranomaisten kanteluasioiden käsittelyä koskevan lainsäädännön uudistamista. Kanteluhankkeen selvityshenkilön raportissa ehdotettiin myös potilaslakiin ja asiakaslakiin uusia säännöksiä, jotka mahdollistaisivat valvontaviranomaiselle tehdyn kantelun siirtämisen palveluntuottajalle muistutuksena käsiteltäväksi.

Kantelutyöryhmä muodostui eri ministeriöiden, Valviran ja aluehallintovirastojen virkamiehistä. Lisäksi se kuuli asiantuntijoina mm. eduskunnan oikeusasiamiehen toimiston sekä oikeuskanslerinviraston virkamiehiä.

Kuntaliitto toteaa, että työryhmässä oli laaja edustus valtiohallinnosta, mutta Kuntaliiton tai kuntien edustusta ei työryhmässä ollut. Kuntia ei Helsingin kaupunkia lukuun ottamatta työryhmän työskentelyn aikana kuultu muullakaan tavoin.

Kantelutyöryhmän ensisijaisena tavoitteena oli selvittää, miten sen hetkistä kaavamaista ja täysimittaista kanteluiden käsittelyä voitaisiin joustavoittaa, tehostaa ja nopeuttaa oikeusturva- ym. hyvän hallinnon takeita vaarantamatta. Työryhmän tuli mm. myös selvittää, voidaanko kanteluasian käsittely siirtää muistutusmenettelyyn tai muulle asian vastuutaholle.

Kantelutyöryhmä päätyi ehdottamaan, että hallintolakiin (434/2003) otettaisiin nykyistä kattavammat ja joustavammat yleissäännökset hallintokantelumenettelystä siten, että käsittelysäännökset olisivat yhdenmukaiset muiden valvontaviranomaisten so. ylimpien laillisuusvalvojien kantelukäsittelyyn sovellettavan sääntelyn kanssa. Se myös esitti, että sosiaali- ja terveysministeriö arvioisi, millä edellytyksillä muistutusmenettelyä voidaan nykyistä paremmin hyödyntää sosiaali- ja terveydenhuollon laadunvarmistus- ja valvontamekanismina.

Syksyllä 2011 paljastuneiden valelääkäritapausten johdosta sosiaali- ja terveysminiteriö asetti työryhmän selvittämään ja arvioimaan terveydenhuollon ammatinharjoittamisoikeuden myöntämistä sekä ammatinharjoittamisen seurantaa ja valvontaa. Tämä ns. terveydenhuollon valvontatyöryhmä katsoi tärkeäksi, että kanteluasioiden käsittelyä koskevan lainsäädännön uudistuksella voitaisiin nopeuttaa ja tehostaa myös terveydenhuollon asioiden käsittelyä ja että kantelut käsiteltäisiin samoin perustein ja samoin menettelytavoin koko maassa. Lisäksi se mm. ehdotti omavalvonnan keskeisestä sisällöstä säätämisestä lain tasolla sekä jälkikäteisvalvonnan muuttamista terveydenhuollon osalta siten, että potilaiden väitteet ja vaatimukset hoidon epäkohdista ja puutteellisuuksista käsiteltäisiin ensi vaiheessa muistutusmenettelyssä.

Terveydenhuollon valvontatyöryhmä kuuli työnsä aikana toimeksiantonsa mukaisesti laajasti eri terveydenhuollon toimijoita, mm. Kuntaliiton sekä Vantaan kaupungin edustajia.

Sosiaali- ja terveysministeriön sosiaalihuollon järjestämistä, kehittämistä ja valvontaa koskeva työryhmän keväällä 2011 laatiman mietinnön mukaan valvontaa tulee kohdentaa entistä ennakoivampaan suuntaan ja julkisten ja yksityisten toimijoiden toimintaa tulee yhdenmukaistaa. Valvonnan kehittäminen nykyistä ennakoivammaksi esim. valvontaohjelmien muodossa, on kirjattu myös Valviran vuosille 2011–2015 koskeviin strategisiin kirjauksiin.

Yleisenä huomiona voidaan todeta, että kanteluiden määrän kasvun taustalla on toki muitakin, mm. palvelujärjestelmän resursointiin ja lisääntyneisiin tehtäviin liittyviä syitä, joita lainsäädäntöuudistus ei tavoita.

Tästä huolimatta julkista hallintotehtävää hoitavan toimintaan tai toimimatto-muuteen tyytymättömän kannalta on tärkeää, että häntä koskevan kanteluasian läpimenoaika olisi mahdollisimman lyhyt.

Lainsäädäntöuudistukset, joilla kyettäisiin samanaikaisesti sekä lisäämään päätösten laatua että parantamaan toiminnan tehokkuutta, olisi asiakastyytyväisyyttä, päätösten vaikuttavuutta ja kanteluiden kohteena olevien oikeussuojaa lisäävä vaikutus.

Kuntaliitto esittää harkittavaksi, ottaen huomioon sosiaalihuollon ja terveydenhuollon toimintakulttuurin ja oikeussuojajärjestelmän erot, olisiko ehdotettu uudistus syytä toteuttaa ensin terveydenhuollon kantelujen osalta. Terveydenhuollon oikeussuojajärjestelmässä muistutusten ja kantelujen asema on suhteellisesti ottaen merkittävämpi kuin sosiaalihuollossa. Myös aiemmat asiaa koskevat selvitykset ovat pääsääntöisesti käsitelleet terveydenhuoltoa.

Ehdotetun sääntelymallin osalta Kuntaliitto katsoo, että lakiluonnoksessa esitetty malli (muistutusmenettelyn lähtökohtainen ensisijaisuus, joka voitaisiin toteuttaa viranomaisen siirtomenettelyllä) on esitetyistä malleista joustavin. Tapausten lyhyemmät käsittelyajat, mikäli niihin uudistuksella päästäisiin, edistäisivät samalla sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden sekä tapauksen vireillepanijan oikeusturvaa.

Kuntaliitto korostaa, että kanteluiden määrään voidaan parhaiten vaikuttaa asiakastilanteessa tapahtuvan vuorovaikutuksen kautta. Riittävä informaatio ja tehtyjen ratkaisujen perusteleminen ymmärrettävällä tavalla ovat tällöin avainasemassa. Muistutus on kantelun ohella yhtälailla jälkikäteinen keino. Kuntien lisääntyneet tehtävät ja resurssien mm. valtionosuuksien leikkaukset näkyvät asiakas- ja potilastyössä mm. lisääntyvänä kiireenä. 

Kuntaliitto on huolissaan siitä, että valvontaviranomaisten työtä keventävät ratkaisut saattavat lisätä työmäärää kunnissa. Jos asiakas on omassa kantelu-asiassaan arvioinut, että hän tarvitsee asiaan liittyen ulkopuolista arviointia valvontaviranomaisten toimesta, on epätarkoituksenmukaista siirtää asiaa ikään kuin pakollisena esivaiheena muistutusmenettelyssä käsiteltäväksi. Valvontaviranomaisten harkintaa asiain siirron suhteen ei saa ohjata heidän omaan resursointiinsa liittyvät tekijät.

Ehdotettu toimintamalli tulee Kuntaliiton näkemyksen mukaan tosiasiassa laajentamaan kuntien muistutusten käsittelymenettelyä nykyisestä, joten valtion tulee hallitusohjelman mukaisesti korvata kunnille yli puolet ehdotetusta toimintamallista aiheutuvista kustannuksista.

Kuntaliitto toteaa kannattavansa valvonnan painopisteen siirtämistä jälkikäteisvalvonnasta potilasturvallisuuttaja laatua korostavaan ennakoivampaan omavalvontaan. Kuntaliitto katsoo, että Valviran ja aluehallintovirastojen laatimat yksityiskohtaiset, käytännössä kuntia velvoittavat valvontaohjelmat, joita on annettu kattavasti sosiaali- ja terveydenhuollon toimintojen osalta, tuovat kunnille kuitenkin jatkuvasti uusia tehtäviä, joista tulisi perustuslain 121.2 §:n mukaan säätää lailla.

SUOMEN KUNTALIITTO

Tarja Myllärinen
johtaja, sosiaali- ja terveys

Sami Uotinen 
johtava lakimies, Sote-tiimin esimies 

1)  Kasvu vireille tulleiden kanteluiden määrässä vuosien 2000 ja 2009 välillä oikeusasiamiehellä 62 %, oikeuskanslerilla 37 %, aluehallintovirastoissa/ lääninhallituksissa 65 % ja Valvirassa/TEOssa 83 %. Myös ratkaisut ovat lisääntyneet samassa suhteessa. Samanaikaisesti myös muiden laillisuusvalvonnallisten asioiden kuin kanteluiden määrät ovat kasvaneet.

2)  Ongelmia on ollut erityisesti terveydenhuollon kanteluiden käsittelyajoissa, jotka ovat useissa tapauksissa olleet 2000-luvulla yli kaksi vuotta.yisesti terveydenhuollon kanteluiden käsittelyajoissa, jotka ovat useissa tapauksissa olleet 2000-luvulla yli kaksi vuotta.