Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Oikeusministeriö pyytää Kuntaliiton lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistusta on valmisteltu usean vuoden ajan. Uudistus valmistellaan pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelman 22.6.2011 mukaisesti yhteistyössä työmarkkina-osapuolten ja kansalaisjärjestöjen kanssa. Tavoitteena on eurooppalaisen lainsäädäntökehyksen huomioon ottava uusi yhdenvertaisuuslainsäädäntö. Kuntaliitto on osallistunut keskusteluihin esityksestä oikeusministeriön koolle kutsutussa verkostossa talvella 2012-2013. 

​Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua esitysluonnoksesta ja esittää lausuntonaan seuraavaa:

Yleisiä kommentteja 

Esitysluonnoksessa esitetään yhdenvertaisuuslainsäädännön soveltamisalan laajentamista siten, että ehdotettu yhdenvertaisuuslaki tulisi sovellettavaksi lähtökohtaisesti kaikessa julkisessa ja yksityisessä toiminnassa. Lain ulkopuolelle jäisivät yksityis- ja perhe-elämään kuuluva toiminta sekä uskonnonharjoitus. Kuntaliitto pitää tervetulleena esitysluonnoksen pyrkimystä yksinkertaisempaan soveltamissäännökseen, mutta huomauttaa, että esityksellä laajennetun soveltamisalan vuoksi on huomattavia vaikutuksia kuntien toimintaan ja talouteen. Kuntaliitto katsoo, että näitä vaikutuksia ei riittävän perusteellisesti ole selvitetty esitysluonnoksessa.

Laajennettu soveltamisala johtaa lukuisiin uusiin soveltamistilanteisiin. Kuntaliitto toivoo, että esitysluonnoksesta lain soveltaja saisi soveltamistilanteisiin apua ja konkreettisia toimintaohjeita. Kuntaliitto pitää perusteltuna esimerkkien lisäämistä esitysluonnokseen ja ylipäänsä esityksen selkeyttämistä.

Laajempi soveltamisala johtaa syrjinnän kiellon laajamittaisempaan soveltamiseen paikallistasolla. Tämän lisäksi esitys tuo uutuuksina kuntakentälle viranomaisen nykyistä laajemman suunnitteluvelvollisuuden, kokonaan uuden koulutuksen järjestäjän edistämis- ja suunnitteluvelvollisuuden sekä työnantajan edistämis- ja suunnitteluvelvollisuuden. Lisäksi kuntien osalta merkittävässä asemassa on esityksen ehdottama uusi syrjintäperuste ”kohtuullisten mukautusten epääminen”, joka mm. vaatii toimintatapojen muokkaamista ja mahdollisesti osittain tilojen uusimista niissä tilanteissa, joissa kunnat tarjoavat julkisia palveluita. 

Taloudellisten vaikutusten arvioinnista

Esitysluonnoksen loppupäätelmä taloudellisten vaikutusten osalta on, että ehdotuksella arvioidaan olevan myönteinen vaikutus sekä valtion että kuntien talouteen. Vaikutusten suuruusluokkaa on kuitenkin, esitysluonnoksen mukaan, mahdotonta arvioida.

Kustannuksia aiheutuisi välittömästi kunnille ainakin seuraavista esityksen täytäntöönpanotoimenpiteistä: Koulutuksen järjestäjän uudet edistämis- ja suunnitteluvelvoitteet, viranomaisen laajempi suunnitteluvelvollisuus, työnantajavelvoitteet, kohtuullisten mukautusten saattaminen lain tasolle yleisesti esimerkiksi asiakaspalvelutilanteissa ja -tiloissa sekä yksittäisissä tilanteissa sekä koulutuskustannukset lain voimaantulon yhteydessä.

Soveltamisalan laajenemiseen liittyvät uudet velvoitteet (ml. mukauttamisvelvoitteet), edistämisvelvoitteet sekä suunnitteluvelvoitteet ovat kunnille uusia tehtäviä, joten valtion tulee hallitusohjelman mukaisesti korvata kunnille yli puolet toiminnasta aiheutuvista kustannuksista.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan esitysluonnos ei nykymuodossaan riittävästi ota kantaa kuntien esityksestä johtuvaan resurssitarpeeseen. Uusien tehtävien kustannukset sivuutetaan arvioinnissa viittaamalla lain vaikutuksiin yrityksiin, vaikka kuntasektorin velvoitteet kokonaisuutena ovat paljon laajemmat kuin yritysten. Esitysluonnos sivuuttaa myös täysin soveltamisalan laajenemisen johdosta kunnille välttämättömät koulutuskustannukset. Kuntaliiton kannan mukaan esityksen vaikutukset kuntataloudelle tulisi arvioida esityksen perusteluissa perusteellisemmin.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan esitysluonnoksen loppupäätelmä esityksen myönteisistä taloudellista vaikutuksista ei toteudu ainakaan lain voimassaolon ensimmäisten vuosien aikana kuntataloudessa.

Esitysluonnoksen suhteesta erityislainsäädäntöön

Esitysluonnoksessa ei käsitellä tai kartoiteta viranomaisen ja koulutuksen järjestäjän edistämisvelvoitteisiin tai suunnitteluvelvollisuuteen liittyen erityislainsäädännössä jo näitä vastaaviin tavoitteisiin pyrkivä säännöksiä, vaikka sellaisia erityislainsäädännössä on. Kuntaliiton näkemyksen mukaan esityksen perusteluissa tulisi käydä läpi myös erityislainsäädännön, esimerkiksi koulutusta koskevan erityislainsäädännön säännöksiä edistämistoimenpiteistä ja suunnitteluvelvoitteista. Esitys tulisi myös eksplisiittisesti ottaa kantaa siihen, tulisiko velvoitteista säätää yleis- vai erityislainsäädännössä.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan kuntia koskevia erillisiä suunnitteluvelvoitteita tulisi lainsäädännössä lähtökohtaisesti välttää. Jos suunnitteluvelvoitteista kuitenkin säädetään, niitä tulisi nähdä osana kuntien toiminnan kokonaissuunnittelua.

Yksityiskohtaisia kommentteja

Soveltamisala

Ehdotettua lakia sovelletaan perustelujen mukaan luonnollisiin henkilöihin. Perustelujen mukaan laki voi kuitenkin, jos oikeushenkilöiden taustalla olevien luonnollisten henkilöiden suojan tarve sitä edellyttää, tulla sovellettavaksi myös oikeushenkiöiden välisissä suhteissa (s. 33). Kuntaliiton näkemyksen mukaan esitys ei edelleenkään riittävän selkeästi ota kantaa lain mahdolliseen soveltamiseen epätyyppisiin toimintamuotoihin, kuten esimerkiksi toiminimellä toimiviin palvelujen tarjoajiin. Kuntaliiton näkemyksen mukaan lain tasolla tulisi selkeästi rajata oikeudellisten henkilöiden suhteet, mukaan lukien viranomaisten suhteet yrityksiin, lain ulkopuolelle. Kuntaliiton näkemyksen mukaan perusteluissa pitää selkeästi ottaa kantaa epätyyppisten, esimerkiksi toiminimellä toimivien, asemaan.

Esitysluonnoksen kohta 2.1: Lainsäädäntö ja käytäntö

Esitysluonnoksen perusteluissa tulisi huomioida 1.1.2013 voimaantullut maankäyttö- ja rakennuslain muutos (21.12.2012/958).

Esitysluonnoksen kohta 4.3: Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esitysluonnoksen arvioinnissa viranomaisvaikutuksista ei huomioida esityksen vaikutuksia kuntien viranomaisten toimintaan. Sekä soveltamisalan muutoksella että esityksen ehdottamilla uusilla velvoitteilla on vaikutuksia kuntien viranomaisten toimintaan. Näitä tulisi Kuntaliiton näkemyksen mukaan ehdottomasti avata perusteluissa.

Ehdotettu 5 § ja 6 §

Ehdotetun 5 §:n mukaan viranomaisen on arvioitava yhdenvertaisuuden toteutumista ja ryhdyttävä tarvittaviin edistämistoimenpiteisiin. Lisäksi säädetään viranomaisen suunnitteluvelvollisuudesta. Näistä uusi tehtävä nykylainsäädäntöön verrattuna on viranomaisen laajempi suunnitteluvelvollisuus.

Ehdotetun 6 §:n mukaan koulutuksen järjestäjän ja sen ylläpitämän oppilaitoksen on arvioitava yhdenvertaisuuden toteutumista ja ryhdyttävä tarvittaviin edistämistoimenpiteisiin. Lisäksi säädetään koulutuksen järjestäjän suunnitteluvelvollisuudesta. Kaikki tehtävät ovat uusia.

Kuntaliiton kanta on, että lakiin perustuvia suunnitteluvelvoitteita tulisi lähtökohtaisesti välttää. Sääntelytapa, jonka mukaan lain tasolla säädetään erilaisista suunnitteluvelvoitteista, on liian tavoitteellinen, jäykkä ja lisää perusteettomasti kuntien hallinnollista taakkaa.

Kuntaliitto pitää ensisijaisen tärkeänä, että kunnille koulutuksen järjestäjinä, annetaan mahdollisuus eri lakisääteisten suunnitelmien yhdistämiseen, ei pelkästään muodollisesti vaan myös sisällöllisesti, suunnitteluun liittyen ja ajallisesti. Edistämistoimenpiteiden sääntelyn jatkovalmistelu tulisi tehdä läheisessä yhteistyössä mm. tasa-arvolain uudistamistyön kanssa, jotta varmistetaan, että yhdenvertaisuus- ja tasa-arvosuunnittelusta tulee myös käytännön tasolla toimiva kokonaisuus. 

Ehdotettu 6 §

Ehdotetun 6 §:n 1 mom. ja 3 mom. kohdistavat edelleen velvoitteita koulutuksen järjestään ja oppilaitokseen. Kuntaliitto esittää, että lainkohtaa muokataan seuraavasti:

6 § 1 mom.: Koulutuksen järjestäjän on arvioitava ...

6 § 3 mom.: Koulutuksen järjestäjän on varattava ...

Kuntaliitto toteaa, että sääntely koulutusta koskevassa lainsäädännössä kohdistuu koulutuksen järjestäjään organisaatiotasolla ja oppilaaseen tai opiskelijan yksilöä koskevissa asioissa. Oppilaitokseen ei voida kohdistaa erikseen velvoitteita, sillä koulutuksen järjestäjä vastaa oppilaitosten toiminnasta ja sen organisoinnista. Kuntaliitto esittää, että pykälän velvoitteet kohdistetaan pelkästään koulutuksen järjestäjään.

Oppilaitos ei ole oikeudellinen henkilö, johon lainsäädännössä voidaan kohdistaa velvoitteita (tai oikeuksia). Koulutuksen järjestäjä, esimerkiksi kunta, sen sijaan on. Pykäläluonnos tällä hetkellä kohdistaa oppilaitoksiin käytännön velvoitteita, joista oikeudellisesti koulutuksen järjestäjä on vastuussa. Pykälän ja sen perusteluiden mukaan oppilaitoksissa laaditaan suunnitelma yhteistyössä henkilöstön ja oppilaiden kanssa. 

Oppilaitos ei ole oikeudellinen henkilö, johon lainsäädännössä voidaan kohdistaa velvoitteita (tai oikeuksia). Koulutuksen järjestäjä, esimerkiksi kunta, sen sijaan on. Pykäläluonnos tällä hetkellä kohdistaa oppilaitoksiin käytännön velvoitteita, joista oikeudellisesti koulutuksen järjestäjä on vastuussa. Pykälän ja sen perusteluiden mukaan oppilaitoksissa laaditaan suunnitelma yhteistyössä henkilöstön ja oppilaiden kanssa.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan lähtökohtana tulisi olla, että taho, joka kantaa oikeudellisen vastuun toimenpiteiden lainmukaisuudesta ja suunnitelmien olemassaolosta, on myös vastuussa niiden käytännön toteuttamisesta.

Ehdotettu 8 §

Kuntaliiton näkemyksen mukaan käsite ”jotakuta toista” läheisten piirin määritelmänä lisää epävarmuutta lain soveltamistilanteissa. Sekä lain soveltajan että syrjintäsuojan kannalta määritelmä on liian avoin ja on ongelmallinen oikeusvarmuusnäkökulmasta.

Lain 8 §:n syrjintäkiellon mukaan ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän […] tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Kuntaliitto esittää, että lainkohtaa muokataan seuraavasti: ”Ketään ei saa syrjiä iän, alkuperän […] tai muun näihin verrattavissa olevan henkilöön liittyvän syyn perusteella”, jolloin säännöksestä selkeästi ilmenisi, että henkilöön liittyvä muun syyn on oltava samantasoinen kuin muut pykälässä olevat syrjintäperusteet. Palvelun tarjoajan ja koulutuksen järjestäjän oikeussuojan näkökulmasta tärkeää olisi perusteluissa mahdollisimman täsmällisesti ja konkreettisesti avata mihin pykälässä viitataan.

Kuntaliitto toivoo myös perusteluihin lisää konkreettisia esimerkkejä kohtuullisista ja kohtuuttomista mukautuksista.

Ehdotettu 10 §

Kuntaliitto kiinnittää huomiota ehdotetun 10.1 §:n muotoiluun, jonka mukaan erilainen kohtelu ei ole syrjintä jos kohtelu perustuu lakiin tai sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite. Kyse on perusoikeuden rajoitussäännöksestä, koska pykälässä rajoitetaan myös perustuslaissa suojattua syrjintäsuojaa. Kuntaliiton mukaan ei ole riittävästi avattu, mihin esityksen tarkoittama hyväksyttävä tavoite viittaa. Tämä on ongelmallista sekä lain soveltajan oikeusvarmuuden kannalta että lain yleisen hyväksyttävyyden kannalta.

Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi mietinnössään PeVM 25/1994 ottanut kantaa perusoikeuksien rajoittamista koskeviin vaatimuksiin. Valiokunta totesi, että rajoitusten tulee perustua lakiin. Rajoitusperusteiden tulee olla sekä tarkkarajaisia että riittävän täsmällisesti määritettyjä, ja niiden olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Lisäksi valiokunta katsoi, että rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan on kyseenalaista, onko ehdotetun 10 §:n poikkeamissäännös riittävän tarkkarajaisesti ja täsmällisesti säädetty.

Ehdotettu 12 §

Ehdotetun 12 §:n 2 mom. mukaan erilainen kohtelu henkilön liittyvän syyn perusteella, kun kyse on koulutuksen, sosiaaliturvaetuuksien tai muiden sosiaalisin perustein myönnettävien tukien, alennuksien tai etuuksien taikka yleisesti saatavilla olevan irtaimen tai kiinteän omaisuuden taikka palvelun tarjoamisesta tai saamisesta, on oikeutettua, ”jos kohtelulle on 10 §:n 1 momentissa säädetyt perusteet. Erilainen kohtelu etnisen alkuperän perusteella on kuitenkin sallittua vain 8 §:n 3 momentissa säädetyssä tarkoituksessa.”

Ehdotetun 10 §:n 1 mom. mukaan ”Erilainen kohtelu ei ole syrjintää, jos kohtelu perustuu lakiin tai sillä muutoin on hyväksyttävä tavoite ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia. Ehdotetun 8 §:n 3 mom. mukaan ”Syrjintää ei ole sellainen oikeasuhtainen erilainen kohtelu, jonka tarkoituksena on tosiasiallisen yhdenvertaisuuden edistäminen taikka syrjinnästä johtuvien haittojen ehkäiseminen tai poistaminen.

Ehdotettu 12 §:n 2 mom. on lain tavoitteiden kannalta keskeinen säännös. Lainkohdassa säädetään erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteista erityistilanteissa eli säädetään tilanteista, jolloin oikeutetusti saa poiketa yleisestä syrjintäkiellosta. Lain soveltajan kannalta lainkohta on keskeinen ja käytännön soveltamiselle erittäin merkityksellinen. Lainkohta tulisi sen käytännön merkityksen vuoksi säätää helposti sovellettavan muotoon. Kuntaliiton näkemyksen mukaan ehdotettu 12 §:n 2 momentti ei ehdotetussa muodossa riittävän helposti ja ymmärrettävästi välitä lain soveltajalle poikkeamissäännön sisältöä.

Ehdotettu 20 §

Esitysluonnoksessa esitetään säädettäväksi tekijän tuottamuksesta riippumattomasta hyvityksestä 20 §:ssä. Hyvitys voitaisiin tuomita myös syrjinnästä muun henkilöön liittyvän syyn perusteella eli syrjintäperusteluettelo jää tältä osin avoimeksi. Kuten yllä jo todettiin ”muu henkilöön liittyvä syy” ei ole tarkasti rajattu esitysluonnoksessa. Avoin luettelo yhdessä tuottamuksesta riippumattoman vastuun kanssa johtavat kestämättömään tilanteeseen lain soveltajan kannalta. Kuntaliiton näkemyksen mukaan syrjintäperusteet tulisi asettaa hyvityksen osalta eri asemaan ja ”muu henkilöön liittyvä syy” on jätettä pois luettelosta.

Lisäksi esitämme, että esityksen 20 §:n 2 momenttia on muutettava siten, että hyvityksen saaminen yhdenvertaisuuslain nojalla estää muun kuin taloudellisen vahingon korvaamisen vaatimisen muun lain nojalla. Tämä vastaisi nykylain sääntelyä, jonka muuttamiseen ei Kuntaliiton näkemyksen mukaan ole esitetty riittävästi perusteita. Ehdotettu sääntely johtaisi vielä nykytilannetta isompaan sanktiokumulaation riskiin ja tilanteisiin, joissa viranomainen, koulutuksen järjestäjä tai palvelun tarjoaja pahimmassa tapauksessa voisi joutua monen lain nojalla korvausvelvolliseksi. 
 
SUOMEN KUNTALIITTO

Tuula Haatainen
varatoimitusjohtaja

Ida Staffans
lakimies