Linja-autoliikenteen järjestäminen ja rooli tulevaisuudessa kuntien näkökulmasta

Joukkoliikenteen rooli tulevaisuudessa

Joukkoliikenne on osa valtion, seutujen ja kuntien maankäytön ja liikennejärjestelmän kokonaisuutta ja palvelutoimintaa. Joukkoliikenteen ylläpitämisen mahdollisuuksiin vaikuttaa alue- ja yhdyskuntarakenne sekä niiden synnyttämä joukkoliikenteen kysyntä. Joukkoliikenteen asema ja rooli tulee määritellä yhtenä osana liikennejärjestelmää.

Kaupunkiseuduilla on yleensä isompia liikenteellisiä, ympäristöllisiä ja sosiaalisia tavoitteita joukkoliikenteen käytölle, jolloin sille halutaan vahva rooli. Pienemmillä seuduilla rooli on sosiaalisempi ja ensisijaista on peruspalvelujen ja henkilökuljetusten turvaaminen.

Mitä isompi osuus matkoista halutaan hoitaa joukkoliikenteellä, sitä parempaan palvelutasoon ja edullisempaan matkustamiseen on tarve. Siihen tarvitaan edistäviä toimia ja tehokkuuden lisäämistä, mutta myös julkista rahoitusta.

Mitä vähemmän joukkoliikenteelle on kysyntää, sitä vaikeampi on ylläpitää palveluja. Tuolloin kaikki toiminta-alueen henkilökuljetustarpeet tulee hoitaa mahdollisimman tehokkaasti ja hyvin koordinoituna.

Kuntien tehtäviä - kunnat ovat erilaisia

Kaikilla kunnilla on lakisääteisiä tehtäviä tiettyjen henkilökuljetusten järjestämisessä, mm. perusopetuslain ja vammaispalvelulain mukaisesti. Joukkoliikenteen järjestäminen tai tukeminen ei ole kuntien lakisääteinen vaan harkinnanvarainen tehtävä, josta kukin kunta päättää omien tarpeidensa mukaan.

Suurin osa kunnista on kuitenkin katsonut tarpeelliseksi tukea joukkoliikennepalvelujen ylläpitoa joko maksamalla lippukorvauksia tai ostamalla liikennettä. Suuret kaupungit ovat ostaneet liikennettä ja alentaneet lipunhintoja, keskisuurissa kaupungeissa on panostettu pääosin lipputukeen ja muissa kunnissa joko seutulippujen tukeen tai pienien lisäliikenteiden kuten palvelulinjojen ostoon. Noin neljäsosassa kuntia ei ole käytössä seutulippuja.

Maaseudun useamman kunnan välisiä ostoliikenteitä valtio on rahoittanut ilman kuntien tu-kiosuutta eli valtion osuus tarvittavasta tuesta on 100 %. Kuntien sisäisiä pieniä palvelulinjoja valtio on tukenut käynnistysvaiheessa kahden vuoden ajan, mutta sen jälkeen ne ovat siirtyneet kokonaan kuntien ylläpidettäväksi.

Kaupunkiseuduilla ja seutulippualueilla valtion avustus lippukorvauksiin ja kaupunkimaisen täydentävän liikenteen tukemiseen on edellyttänyt myös kuntien osallistumista tukeen. Valtion osuus joukkoliikenteen alijäämästä on vaihdellut näillä alueilla 20- 48 % välillä.

Suurimmat kaupungit ovat maksaneet itse joukkoliikenteeseen tarvittavan tukiosuuden. Valtio on osallistunut tukemiseen pienellä osuudella vasta viime vuosina. Valtion tuki on kattanut 1-3 % suurimpien kaupunkien joukkoliikenteen alijäämästä.

Joukkoliikennelain mukaisesti kunnat ja niiden tehtävät joukkoliikenteessä jakautuvat neljään ryhmään: viranomaiskaupungit (16), seutuviranomaiset (HSL+9 kaupunkia), seutuviranomaisten jäsenkunnat (55) ja muut kunnat (249 kpl). Nykyiset kunnalliset viranomaiset olivat myös aiemman henkilöliikennelain mukaisia lupaviranomaisia (Salo on uusi ja Varkaus jäi pois.) Liitteenä on kartta kunnallisista viranomaisista ja lista niihin kuuluvista kunnista.

Viranomaiskunnilla on PSA:n ja joukkoliikennelain mukaisia viranomaistehtäviä toimialueel-laan kuten palvelutasomääritys, liikenteen järjestämistavasta päättäminen, alueensa reittiliikenneluvista päättäminen. Seutuviranomaiseen kuuluvat kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta ja velvoitteistaan kuntalain mukaisesti tehdyssä yhteistoimintasopimuksessa.

Muilla kunnilla ei ole lakisääteisiä joukkoliikenteen tehtäviä. Muiden kuntien alueella paikalliset ELY- keskukset ovat joukkoliikenteen toimivaltaisia viranomaisia. ELY- keskukset toimivat kuitenkin yhteistyössä kuntien ja maakuntien liittojen kanssa mm. palvelutasoa määriteltäessä.

Joukkoliikenteen järjestämistarve

Joukkoliikenteen ylläpitäminen nykytasoisena on edellyttänyt valtion ja kuntien tukea. Tukea on joukkoliikenteelle kohdennettu joko maksamalla lippukorvausta matkalippujen hinnanalennuksista tai ostamalla heikosti kannattavia liikenteitä. Lipputukea on maksettu aiemmin liikenneluvan ja nykyisin siirtymäajan sopimuksien erityistä suojaa nauttivien liikenteiden alennettuihin lippuihin. Ostoliikenteet on pääosin hankittu kilpailuttamalla hankintalain mukaisesti.

Tukemisen lainsäädäntö on muuttunut 2009 joulukuussa voimaan astuneiden säädösten myötä (joukkoliikenteen palvelusopimusasetus (PSA) ja joukkoliikennelaki).  Näiden lakien mukaisesti ensimmäiset siirtymäajan sopimukset päättyvät kesäkuussa 2014, jolloin ne on korvattava säädösten mukaisilla järjestämistavoilla. Viimeiset siirtymäajan sopimukset päättyvät v. 2019.

Kaukoliikenne ja muu sellainen liikenne, johon julkista tukea ei ole juurikaan maksettu, tultaneen jatkossakin järjestämään pääosin markkinaehtoisena, ilman julkista tukea. Tavoitteena on edistää tervettä kilpailua ja kilpailukykyä. Markkinaehtoisen liikenteen reittiliikenneluvat myönnetään joukkoliikennelain säännösten mukaisesti.

Alueellisissa ja seudullisissa liikenteissä, joissa nyt on käytössä merkittävä lipputuki ja täydentäviä ostoliikenteitä, tarvitaan PSA:n mukaiset järjestämistavat ja kokonaisvaltainen suunnittelu. Isoilla kaupunkiseuduilla on tarve lisätä kilpailukykyä ja joukkoliikenteen käyttöä, jotta liikenne- ja ympäristöpoliittisia tavoitteita pystytään täyttämään. Muilla kaupunkiseuduilla on tarve pystyä kehittämään palvelutasoa, niin että käyttö ainakin säilyy ja joiltain osin kasvaa.

Maaseudulla on tarve peruspalvelujen turvaamiseksi lisätä tehokkuutta, yhdistää eri kuljetustarpeita käyttäen hyväksi matkojen yhdistelyä ja kutsuohjattuja liikenteitä sekä hakemalla uudenlaisia henkilökuljetusten ja tavarakuljetusten yhdistelmiä. Selvitysmies Juhani Paajanen tulee tekemään asiaan liittyen kehittämisesityksiä maaliskuun lopussa. Myös hallitusohjelman puolivälitarkistuksessa todettiin, että hallitus käynnistää julkisin varoin tuettujen henkilökuljetusten uudistamisen.

Linja-autoliikenteen järjestämistavat ja rahoitus

Joukkoliikenteen viranomaiset valitsevat palvelutasomääritystyön ja alueellisen suunnittelun pohjalta toimialueellaan liikenteen järjestämistavan (markkinaehtoinen tai PSA- liikenne) ja PSA- liikenteen järjestämisen sopimusmallin (käyttöoikeussopimus tai bruttosopimus) alueen ja tarpeen mukaisesti. Viranomaiset tekevät yhteistyötä yhteisten liikennepalvelujen järjestämisessä. PSA- liikenne hankitaan hankintasäädösten mukaisesti (PSA, joukkoliikennelaki ja hankintalaki). 

Käyttöoikeussopimus on hyvin samantyyppinen järjestely kuin aiempi lupamenettely. Siinä yrittäjä saa yksinoikeuden tietyn liikennekokonaisuuden hoitamiseen ja tuloihin, mutta kantaa osaltaan myös riskiä liikenteen tuottavuudesta. Bruttosopimus on malli, jossa tilaaja ottaa suuremman vastuun liikenteestä ja yrittäjä on operatiivinen toimija, jolle sopimuksessa voidaan antaa esim. bonustyyppisiä kannusteita liikenteen palvelun kehittämisestä. Kummassakin sopimusmallissa liikenteen menoja ja julkisen tuen tarvetta hallitaan palvelutason määrällä ja laadulla sekä lippujen hinnoittelulla.

Liikennehankintoja voidaan tehdä vain käytettävissä olevien määrärahojen puitteissa. Näin ollen tarvitaan pitkäjänteistä valtion tukipolitiikkaan, jotta ELY- keskukset tietävät käytettävissään olevat määrärahat ja voivat suunnata niitä toimialueellaan tehokkaasti sopimuskautena. Samoin kunnalliset viranomaiset tarvitsevat nykyistä pitkäjänteisemmin tiedon valtion tuen määrästä liikenteidensä hoitoon.

Kunnat osallistuvat joukkoliikenteen rahoitukseen kuten aiemminkin harkintansa mukaisesti. Kuntien maksuosuuteen vaikuttavat haluttu palvelutaso ja lippujen hinnat. Palvelutasomääritysten ja järjestämistapaselvitysten pohjalta ELY- keskukset arvioivat yhdessä kuntien kanssa, millaista liikennettä pyritään järjestämään ja mikä olisi kunkin kunnan rahoitusosuus. ELY- keskukset tekevät kuntien kanssa nykyisiä seutulippusopimuksia vastaavat yhteistyösopimukset ennen liikenteen hankintaa alueen mukaan keväällä tai alkusyksystä 2013.

Nykytilanteessa ei näytä siltä että enempää valtiolla kuin kunnillakaan olisi mahdollisuutta li-sätä merkittävästi joukkoliikenteen rahoitusta. Vähintään kustannustason nousun suuruinen lisäys määrärahoihin kuitenkin tarvittaisiin, jos nykyistä palvelutasoa ja lippujen hintatasoa toivotaan ylläpidettäväksi. Valtion ja kuntien tulisi siis varata ensi vuoden talousarvioonsa nykyinen joukkoliikennetukensa korotettuna kustannustason nousuarviolla. Lippujen hintoja tulee myös korottaa kustannustason nousulla.

Mikäli laadituissa palvelutasomäärityksissä ja niiden pohjalta tehdyissä liikennesuunnitelmissa halutaan palvelutasoa joiltain osin nostaa, tarvitaan siitä syntyvien lisäkustannusten kattamiseksi liikenteen tehostamista, lisää lipputuloja ja/tai lisärahoitusta sekä valtion että kuntien puolelta. Kaupunkiseuduilla on tavoitteena ja mahdollistakin saada myös niin paljon lisämatkustajia, että lisälipputuloilla voidaan kattaa ainakin osa lisäpalvelun kustannuksista.

Lisätarvetta julkiseen rahoitukseen voivat aiheuttaa myös sellaiset nyt heikosti kannattavat liikenteet, joiden palvelutasoa haluttaisiin jatkossakin vielä ylläpitää, vaikka matkustajamäärät ovat vähentyneet kannattavuusrajan alapuolelle. Tällaisia vuoroja on viime vuosina jouduttu lakkauttamaan ja tulevaisuudessakin näitä joudutaan ratkomaan, kun julkisin varoin tuettuja peruspalveluja arvioidaan.

Ensimmäisillä palvelutason määrityskierroksilla ja laadituissa liikennesuunnitelmissa ei kaikilla alueilla vielä ole pystytty tekemään täydellä teholla joukkoliikennelain edellyttämää joukkoliikenteen suunnittelua seudullisina tai alueellisina kokonaisuuksina. Toimivien ja tehokkaiden joukkoliikenteen palvelujen aikaansaaminen edellyttää vielä lisätyötä ja myös jo mainittuja henkilökuljetusten tarpeiden yhteen sovittamista seuraavilla suunnittelukierroksilla.

Viranomaisten valmistelutilanne ja keskeiset haasteet

Linja-autoliikenteen järjestämistä uuden lainsäädännön mukaan on nyt valmisteltu yli kolme vuotta. Vielä reilu vuosi on jäljellä ennen kuin ensimmäiset siirtymäajan sopimukset päättyvät. Jäljellä oleva aika tuntuu nyt kireältä, koska vaikka yleisperiaatteet ovat selvillä, monet yksityiskohdat tulevat ratkaistavaksi vasta tämän kevään aikana.

Palvelusopimusasetus annettiin jo vuonna 2007, joten tietoa rakennemuutoksen tarpeesta on ollut jo pitkään. On kuitenkin vaikea arvioida, kuinka hyvin linja-autoala on valmistautunut tuleviin muutoksiin ja kuinka hyvät valmiudet yrityksillä on osallistua tarjouskilpailuihin.

Viranomaispuolella valmistelu on varsin pitkällä: palvelutasomääritykset ja järjestämistapa-päätökset on tehty, yksityiskohtaiset järjestämissuunnitelmat ja sopimustavat on valmisteltu ja suurimmassa osassa viranomaisia päätökset on joko tehty tai tehdään lähikuukausien aikana. Liikenteen kilpailuttaminen käynnistyy alueittain vaihdellen keväällä tai alkusyksystä, pienemmissä kohteissa mahdollisesti myöhemminkin.

Hankintojen sujuminen ja kilpailuttamisen hallinta on tärkeä kokonaisuus. Viranomaisten työn tueksi on Liikennevirastossa valmisteltu kilpailuttamisasiakirjojen malleja ja ohjeistusta. Kaupunkiviranomaiset tekevät hankintojen valmistelussa yhteistyötä Paikallisliikenneliiton avustuksella.

Kuntaviranomaisista Hyvinkää ja Imatra ovat jo tehneet käyttöoikeussopimukset suppeahkoista liikenteistään. Laajemmista kokonaisuuksista pisimmällä valmistelussa on Lappeenranta, joka käynnistänee liikenteen kilpailuttamisen lähiviikkoina. Lappeenrannassa on tehty viime vuosina määrätietoista suunnittelua joukkoliikenteen palvelujen kehittämiseksi. Matkustajamäärät ovat nousseet ja uusi järjestämistapa edesauttaa kasvavien lipputulojen hyödyntämistä ja subventiotarpeen hallintaa.

Seudullisissa viranomaisissa noudatetaan joukkoliikennelainsäädännön lisäksi yhteistoimintasopimuksessa sovittuja toimintatapoja ja jäsenkunnat osallistuvat sopimuksen mukaisesti valmisteluun. Seudullisissa viranomaisissa kuten Tampereen seudulla on edetty asteittain uuden järjestämistavan suuntaan. Tampereen seudulla on pyrkimys korkeatasoiseen joukkoliikenteeseen ja viranomainen (joukkoliikennelautakunta) on suosittanut alueensa liikenteen järjestämistä pääosin PSA:n mukaisesti. Kunnat ovat ottaneet yksityiskohtaisemmin kantaa oman alueensa liikenteiden palvelutasoon ja järjestämiseen PSA:n menettelyjä noudattaen. Päätöksenteko etenee aikataulun mukaisesti.

ELY- keskusten toimialueilla kunnat ovat voineet olla mukana palvelutasomäärityksissä ja niiden pohjalta laadittavien liikennesuunnitelmien valmistelussa. Järjestämistapoja on myös käsitelty alueellisissa joukkoliikennetyöryhmissä, joissa kunnat ovat jäseninä. Liikennevirasto valmistelee yhteistä mallia nykyisen lippusopimuksen tilalle tulevasta ELY- keskusten ja kuntien välisestä yhteistyösopimuksesta. Kuntasopimukset solmitaan loppukeväästä tai alkusyksystä, kun järjestämistavat ja tarkennetut kustannusarviot ovat käytettävissä.

ELY- keskusten valmistelutilanteissa ja myös kuntien aktiivisuudessa ja tietämyksessä on alueellisia eroja, jotka johtuvat mm. alueiden koosta, nykyisten liikenteiden monimuotoisuuksista ja kannattavuudesta sekä käytettävissä olevista resursseista. Monella alueella kuten Keski-Suomen ELY- keskuksessa on jo hyvin edetty alueellisessa suunnitteluyhteistyössä kuntien kanssa. Isommissa ELY- keskuksissa kuten Pohjois-Savossa resurssien niukkuus alueen laajuuteen ja työllistävyyteen nähden hankaloittaa kokonaisuuden hallintaa ja rahoituksen suuntaamista. Pohjois-Savonkin alueella on kuitenkin jo edetty keskeisten yhteysvälien kuntaneuvotteluihin ja lausuntokierros järjestämistavoista on käynnissä. Alueella on  haettu aktiivisesti uusiakin toimintamalleja kuten Varkauden seudun viiden kunnan yhteinen logistiikkakeskus, jossa yhteistyössä ELY- keskuksen kanssa suunnitellaan ja järjestetään Keski-Savon alueen liikennepalvelut.

Aikataulullisesti liikenteen hankintojen haastavin osa näyttäisi olevan lippu- ja maksujärjes-telmien yhteen sovittaminen. Silloin kun viranomainen järjestää liikenteen PSA:n mukaisesti tulee sen liikennettä kilpailutettaessa määritellä myös käytettävä lippu- ja maksujärjestelmä niin, että se on yhteen toimiva koko alueella, antaa tilaajalle luotettavat tiedot matkustamisesta ja on myös tasapuolisesti kaikkien tarjoajien käytettävissä, myös seuraavilla sopimuskausilla. Keskisuuret kaupunkiseudut ovat käynnistäneet yhdessä Liikenneviraston kanssa ns. Piletti- hankkeen, jonka tavoitteena on järjestää lippu- ja maksujärjestelmän hallinta viranomaisille. Itse järjestelmä hankitaan markkinoilta ns. palvelusopimusmallilla ja mm. bussien nykyiset rahastuslaitteet hyödynnetään. Hankinta toteutetaan neuvottelumenettelyllä ja se on käynnissä.

Valtion joukkoliikennerahoitus huolestuttaa

Kunnat ja valtio ovat edellä esitetyn mukaisesti yhdessä tukeneet nykyisten joukkoliikennepalvelujen ylläpitoa. Yleistavoitteena on ollut, että alijäämän kustannukset jaettaisiin pääsääntöisesti tasan kuntien ja valtion välillä, sillä tarkennuksella että isoissa kaupungeissa kaupungit ovat kantaneet lähes täyden vastuun ja maaseudun pitkillä runkolinjoilla taas valtion vastuu on merkittävämpi. Valtion rahoitus ei ole seurannut liikennöinnin kustannustason nousua eikä kehittämistarpeita, joten kaupunkiseuduilla on valtion osuus tuesta pudonnut (20- 40 %) ja maaseudun liikennepalveluja on lakkautettu kysynnän hiipuessa.

Järjestämistapamuutos ei itsessään tarvitse muuttaa kustannusjakoa kuntien ja valtion välillä. Koska työnjako on kuitenkin aikaa myöten luistanut alkuperäisestä tavoitteesta ja valtion tukeen on myös muodostunut alueittaisia eroja ja epätasapainoa, on rahoituksen tarkistamiseen ja selkeyttämiseen tarve. Järjestämistavat vaikuttavat myös rahoituksen kohdentamiseen, kun rahoitus kohdistetaan kokonaispalveluun eikä enää esim. pelkästään lipputukeen. Tätä tarkistusta tekee parhaillaan liikenne- ja viestintäministeriön rahoitustyöryhmä.

Suurin huoli kuntien kannalta on epätietoisuus valtion joukkoliikenteen rahoituksen pitkäjänteisyydestä ja pysyvyydestä. Joukkoliikenteen kustannustaso on noussut vuosittain 3-5 %. Lipunhintojen korotuksella on turvattu vastaava osuus lipputuloista kuin ennenkin, mutta myös alijäämien osuuteen olisi tullut tehdä vastaava tarkistus. Kun valtion määrärahoihin ei ole tehty indeksitarkistuksia, ovat ne jääneet jälkeen tarpeesta. Tämä on johtanut siihen, että on jouduttu vähentämään liikennettä, korottamaan lipunhintoja tai kunnat ovat joutuneet kasvattamaan maksuosuuttaan myös valtion osuuden katteeksi.

Valtiolta tarvitaan selkeä kanta siihen, että valtio osallistuu jatkossakin joukkoliikennepalvelujen ylläpidon rahoittamiseen ja määrärahoihin tehdään riittävät indeksitarkistukset vuosittain.

Joukkoliikenteessä syntyvän alijäämän suuruuteen vaikuttaa oleellisesti joukkoliikenteen kustannustaso ja sen muutokset. Tärkeää olisi nyt huolehtia siitä, että hillitään joukkoliikenteen ja kuntien muiden henkilökuljetusten kustannustason nousua. Kustannuksia ovat viime vuosina lisänneet valtion omat toimenpiteet mm. polttoaineveron ja arvonlisäveron korotukset. Valtiolta toivotaankin nyt toimia joukkoliikenteen kustannusten hillitsemiseksi, yhtenä keinona mm. polttoaineveron palautusmenettelyn käyttöönotto. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Timo Kietäväinen
varatoimitusjohtaja 

Silja Siltala
liikenneinsinööri