Suomen Kuntaliiton lausunto Yhteiskunnan turvallisuus-strategia 2017 luonnoksesta

Suomen Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta osallistua Yhteiskunnan turvallisuusstrategian päivittämiseen sekä mahdollisuudesta lausua strategialuonnoksesta.

Strategian rakenteen arviointi

Yhteiskunnan turvallisuusstrategian 2017 tavoitteena on antaa suomalaisen varautumisen yhteistoimintamallin käytännöllinen kuvaus. Verkostomaisessa yhteiskunnassa varautumisen toimivuus riippuvainen kaikkien relevanttien toimijoiden tunnistamisesta, keskinäisestä vakioidusta tiedonvaihdosta, yhteisestä suunnittelusta sekä harjoittelusta.

Yhteiskunnan turvallisuusstrategian laadinnassa on perusteltua tavoitella kokonaisuutta, jossa toimintaympäristö ja eri toimijoiden roolit esitetään asiakokonaisuuden kannalta arvioituna tasapainoisesti. Yhteiskunnan turvallisuusstrategian ei tule toimia minkään toimijajoukon edunvalvonnan foorumina siitä huolimatta, että aiemmissa strategiaversioissa perusteetta eräät varautumisen sektorit ja tasot on jätetty miltei huomiotta. Tästä näkökulmasta arvioituna strategialuonnos näyttää ylikorostavan järjestöjen ja elinkeinoelämän merkitystä (esim. kappale 2.2). On toivottavaa, että kansallisen varautumisen malli kyettäisiin esittämään hallinnonalojen ja hallinnontasojen rajat ylittäen siten, että kaikki keskeiset toimijat ja keskeiset rakenteet on tunnistettu oikeassa mittakaavassaan.

Erityisen haasteen strategialuonnoksessa tuottaa liitteessä 1 esitettyjen strategisten tehtävien esittäminen erityisesti valtion hallintoa koskevina tehtävinä, vaikka käytännössä strategisiin tehtäviin varautuminen ja niiden vastuullinen hoitaminen edellyttävät keskushallinnon, aluehallinnon ja paikallishallinnon toimintojen yhteensovittamista. Strategisten tehtävien kuvauksissa on toki osin otettu huomioon kuntien ja maakuntien sekä muidenkin toimijoiden rooli ja tehtävät, mutta niiden kirjaaminen ei toteudu kattavasti tai ohjattuna, jonka vuoksi muiden kuin valtiollisten toimijoiden merkitys ja mittakaava eivät käy luotettavasti selville. Tämä johtaa tietojen hajanaisuuteen ja vaikeuttaa kokonaisuuden ymmärtämistä sekä asiakirjan hyödyntämistä.

Ottaen huomioon strategian perustavoitteet, ei strategiatehtävien kirjaaminen omaan liitteeseensä keskushallinnon näkökulmaa korostaen tunnu perustellulta. Käsittelyn kapeus liitteessä yksi antaa jopa ristiriitaisen kuvan koko asiakirjakokonaisuuden laadinnan tavoitteista. Tämän vuoksi tulisi arvioida olisiko yhtenä ratkaisuvaihtoehtona sijoittaa valtionhallinnon toimijoiden käyttöön tarkoitettu liiteasiakirja turvallisuusstrategian sijaan tarkoituksenmukaisempaan asiakirjakokonaisuuteen. Joka tapauksessa strategialuonnokseen olisi kirjattava esitettyä täsmällisemmät perusteet liitteelle, sekä kirjattava selkeästi, että strategisten tehtävien osalta kuvaukset on tietoisesti jätetty pääosin valtion toimijoiden tasolle, mutta alue- ja paikallishallinto voi hyödyntää niitä omia vastuitaan ja varautumisen yhdyspintojaan kartoittaessaan. Toisena ratkaisuna asiaan olisi strategisten tehtävien laajentaminen vielä perusteellisemmaksi esimerkiksi uhkakuvien päivittämisen jälkeen, jolloin kyettäisiin tosiasiallisesti tunnistamaan ja ratkaisemaan mahdolliset varautumisen epäjatkuvuudet. Tälle työlle tulisi varata riittävä monialainen resurssi työn laajuuden vuoksi.

Strategialuonnoksen uhka- ja riskiperusteisuus

Kansallinen riskiarvio päivitetään 2018 ja osin tämän vuoksi asiakirjan laatiminen ei ollut niin uhkakuvalähtöinen kuin perusteltua olisi. Tässä mielessä strategian painottaminen mallin kuvaamiseen on perusteltua, jolloin riskiarvion päivittämisen jälkeen voidaan suunnitella ja toteuttaa tarvittavat tarkennukset varautumisen painopisteissä. Kuntaliiton näkemyksen mukaan erityisesti hybridivaikuttamisen mahdollisuus merkitsee selkeätä tarvetta uhkakuvien päivittämiselle sekä siitä seuraaville tarpeille tarkastella turvallisuus- ja muiden viranomaisten toimivaltuuksia sekä erityisesti eri toimijoiden yhdyspinnan toimivuutta eri turvallisuustilanteissa.

Ulkoisen ja sisäisen turvallisuuden sisällöt nivoutuvat toisiinsa ja tämä sidoksellisuus aiheuttaa uusia vaatimuksia koko yhteiskunnalle sekä varautumisen sisältöä, että suorituskykyjä koskien. Kunnat muodostavat tärkeän osan sekä ulkoisen- että sisäisen turvallisuuden ylläpidon rakenteista ja resursseista. Epäsymmetristen uhkien vuoksi myös kuntatoimijat voivat kohdata ensimmäisenä vahingollista vaikuttamista tai ensimmäisenä havaita toimintaympäristön seurannan ja riskianalyysien kautta sellaisia muutoksia, jotka antavat aiheen oletukseen hybriditoiminnoista. Hybridivaikuttaminen edellyttää laajapohjaista käsittelyä, eikä sen merkitystä kuntatasolla ei tule ylenkatsoa. Uhkakuvien muuttuessa oleellista on huolehtia siitä, että turvallisuuden ylläpitämisessä turvallisuusviranomaisten kanssa kiinteässä yhteistyössä toimivien kuntien ja muiden siviiliviranomaisten väliset käytänteet tukevat avointa yhteistyötä.

Hybridiuhkien ollessa sodankuvan osittaiseksi muutokseksi tulkittava murros, tulee sen edellyttämät muutokset varautumisen vastuissa ja siviilitoimijoiden resurssitarpeissa ennakkoluulottomasti kyettävä arvioimaan.

Lisäksi kansainvälisen turvallisuustilanteen muutosten vuoksi varautumisen prosessin osalta kansainvälisten kokemusten hyödyntämistä varautumisessa tulisi korostaa kaikilla tasoillaan.

Yksityiskohtaiset huomiot

Kuntaliiton mielestä strategialuonnos olisi syytä vielä tarkistaa kieliasun osalta. Kuntaliiton näkemyksen mukaan luonnos osin horjuu kokonaisturvallisuuden terminologian käytössä (kappale 2.1). Kokonaisturvallisuuden mallin käytännön toteutusta varautumisen osa-alueella ei perinteisesti ole toteutettu sisäisen turvallisuuden strategioissa. On myös huomattava, että Yhteiskunnan turvallisuusstrategia kuvaa varautumisen mallin, mutta ei esimerkiksi ota kantaa kaikkiin turvallisuuden osa-alueisiin ja ulottuvuuksiin, jotka teoreettisesti tulisivat tarkemmin käsitellyksi termin yhteiskuntaturvallisuus alla.

s. 4 kappaleeseen Varautuminen olisi perusteltua sisällyttää viittaus perustuslakiin. Viittauksen poisjättäminen heikentää perustemäärittelyä.

s. 5 Omatoiminen varautuminen termin käyttö ei ole aivan yhtenevä pelastuslain tai kokonaisturvallisuuden sanaston määritelmän kanssa korostaessaan asuinyhteisöjä ja kotitalouksia. Omatoimisella varautumisella viitataan arkikäytössä hyvin laajasti kaikkeen siihen varautumiseen, mitä eri toimijat lainsäädännön vaatimusten mukaisesti tai säädösten vaatimukset ylittäen toteuttavat toiminnoissaan.

s. 6 Strategialuonnos antaa tuen maakuntien merkittävälle roolille varautumisen yhteistoiminnan alustarakenteen järjestäjänä valmisteltavaa lainsäädäntöä mukaillen. Lakivalmistelun ollessa kesken luonnoksessa ei kuitenkaan uskaltauduta ennakoimaan tai kommentoimaan kovinkaan kattavasti maakuntien mahdollista roolia. Jostain syystä sivulla 8 kappaleen Alueellinen varautuminen vuodesta 2019 alkaen toisessa kappaleessa annetaan kuitenkin tarkka, mutta epätosi kuva maakunnan roolista; Maakunnat eivät tosiasiallisesti huolehdi alueella toimivien muiden toimijoiden yhteiseen varautumiseen liittyvistä tehtävistä, vaan maakunnat vastaavat yhteisen varautumisen osa-alueen tehtävistä siten kuin lainsäädäntö edellyttää. Leimallisesti kyseiset tehtävät liittyvät yhteistyörakenteiden ylläpitämiseen ja yhteistyön kehittämiseen ja näitä tehtäviä tullaan toteuttamaan useiden toimijoiden sujuvassa yhteistyössä ja keskinäisen luottamuksen ilmapiirissä. Kuntaliitto esittää kirjauksen tarkistamista tältä osin, koska verkottuneessa yhteiskunnassakaan varautumiseen liittyviä vastuita ei ole mahdollista ulkoistaa toisille toimijoille, ja toimiva rakenne edellyttää varautumisen omistajuutta kaikilla tasoillaan. Samassa kappaleessa olevat viittaukset maakuntien toiminnan aloittamiseen vuonna 2019 tulisi korvata esimerkiksi kirjauksella maakuntien aloittaessa, ellei tyydytä vuosiluvun korjaamiseen. Kaiken kaikkiaan sote- ja maakuntauudistus on strategialuonnoksessa varsin epätasaisesti huomioitu. Uudistuksen huomiointi sekä strategiassa että strategisten tehtävien kirjauksissa tulisi linjata ja yhtenäistää jatkovalmistelussa.

s.7 Luonnoksessa käytetään sanaa turvallisuuspoikkeama ainoastaan tässä yhteydessä. Termin käyttö ei ole perusteltua asiakirjan yhtenäisyyden näkökulmasta.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan strategia osin horjuu kuntasektorin roolin esittämisessä lähinnä kirjausteknisistä syistä. Esimerkiksi sivulla 11 puhutaan paikallishallinnosta erotuksena viranomaisiin, vaikka Kuntaliiton käsityksen mukaan käytettäessä viranomainen termiä ilman tarkennetta viitataan sekä valtion-, aluehallinnon ja paikallishallinnon viranomaisiin. Vastaavalla tavalla Kuntaliitto esittää pohdittavaksi tulisiko sivulla 12 tarkentaa kirjauksia siten, että johtamisen suhteen käy selville kuntien johtamisjärjestelmien kriittinen merkitys osana varautumisen rakenteita. Luonnoksen kirjausasu viittaa Kuntaliiton näkemyksen mukaan yksipuolisesti toimivaltaisten turvallisuusviranomaisten roolin kuvaamiseen. Kuntatasolla aivan vastaavaa johtamistoimintaa toteutetaan vaativissa tilanteissa kunnan johtamisessa ja kunnan vastuulla olevien palvelujen ohjaamisessa. Saman kappaleen loppuosa käsittelee ainoastaan valtioneuvostotason johtamistoimintoja, mikä tulisi sivuotsikolla osoittaa tai vaihtoehtoisesti siirtää liitteen yksi alkuosaan.

Kuntaliitto esittää sivun 11 kuvaa 4 tarkennettavaksi siten, että toimivaltaisen ministeriön kahdensuuntainen tiedonvaihto valtioneuvoston tilannekeskuksen kanssa tulee huomioiduksi. Kuntaliiton näkemyksen mukaan myös kuvassa oleva ministerityöryhmän/ministerivaliokunnan asemointi ei ole täysin onnistunut.

Kuntaliitto esittää kappaleen 3.4 Sisäinen turvallisuus osittaista uudelleen muotoilua. Luonnoksen tekstisisällöt eivät rakenna näkökulmaa eri vastuutahojen varautumisen erityiskysymyksiin tai yhteistyöhön, vaan pitäytyvät yleisen tason tehtäväkuvauksen tasolla. Ratkaisuna tämä poikkeaa muista tekstiosuuksista ja samalla epäonnistuu kokonaisturvallisuuden mallin toteuttamisen esittämisessä sisäisen turvallisuuden osa-alueella.
Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä esittelevään kappaleeseen on jätetty viittaus turvallisuustutkintaan, joka jää tekstissä irralliseksi.

s. 17 Kappaletta 3.6. Väestön toimintakyky ja palvelut on perusteltua laajentaa esittämällä väestön ikääntymisen aiheuttamat haasteet palvelujärjestelmälle, samoin kuin yksityisten palvelujen roolin merkityksen kasvamisen ja sen vaikutukset varautumiseen. Lisäksi väestön toimintakyvyn edellytykset laajemmin samoin kuin perustuslain perusoikeusnäkökulma olisi tässä yhteydessä perusteltua esittää.
Samalla sivulla juuri ennen otsikkoa 3.6 viimeistä kappaletta pyydetään täydentämään siten, että huomioon otetaan myös sähkön siirtokapasiteetin turvaamisen merkitys esimerkiksi käyttämällä termejä sähkön tuotanto- ja siirtokapasiteetti

s. 17 Kappaleen 3.7. Henkinen kriisinkestävyys teemoja olisi perusteltua vielä syventää. Strategiakokonaisuutta ajatellen on kansalaisten roolin ja valmiuksien esiin nostaminen hyvä ja tarpeellinen kehityssuunta. Kaikilla kunnan toimialoilla on varautumiseen liittyviä strategisia tehtäviä ja kunnan rooli korostuu erityisesti väestön toimintakykyyn ja henkiseen kriisinkestävyyteen liittyvissä tehtävissä. Henkisen kriisinkestävyyden käsittelyn laajentaminen strategialuonnoksessa on erittäin perusteltua, mutta Kuntaliiton mielestä sen käsittely erityisesti strategialuonnoksessa ei ole päivittynyt nykyisen toimintaympäristön edellyttämällä tavalla. Luonnoksessa ei tuoda esiin esimerkiksi erittäin keskeisen viestinnän merkitystä. Kansalaisten tietoisuuden ja osaamisen kasvattaminen turvallisuuden edistämiseksi sekä omatoiminen varautuminen ja kyky selviytyä sekä toipua, ovat koko yhteiskunnan varautumisen näkökulmasta aivan keskeistä sisältöä. On kuitenkin vielä linjaamatta, kuinka koko viranomaiskentän tulisi omissa viestinnän sisällöissään ja muodoissaan sekä viestinnän yhteistyössä ottaa huomioon laajeneva ja eri tavoin motivoitunut pyrkimys horjuttaa yhteiskunnan yhteisöllisyyttä sekä uskoa julkisen hallinnon luotettavuuteen ja suorituskykyyn. Uusiin, kasvaviin haasteisiin suhteutettuna kuvaukset varhaiskasvatuksen, koulutuksen ja osaamisen ylläpitämisestä vaikuttavat otteeltaan liian perinteisiltä.
Samassa yhteydessä strategiassa olisi perusteltua tuoda epäkohtana esiin, että Suomessa ei ole olemassa kansalaisten käytössä olevaa hallinnonalojen yhteistä kriisipuhelinpalvelua eikä kansalaisportaalia, jonka kautta eri viranomaiset voisivat välittää tietoa häiriötilanteessa. Tämä portaali voisi hyödyntää myös sosiaalista mediaa ja myös sen seurantaa voisi tehdä poikkihallinnollisesti. Tähän on saatavissa paljon malleja kansainvälisesti ja asian nostaminen esille sopisi kokonaisturvallisuuden mallin edistämiseen luontevasti.

s. 19 Huomioon otettavien riskipiirteiden esittäminen kuvana tekstin sijaan ei tuo mitään lisäarvoa ottaen huomioon erityisesti, että vuodelle 2018 kirjattu sisältö poikkeaa vuosien 2010 ja 2015 kirjauksista.

s. 20 Virke ”Myöskään uhkien toteutumisen todennäköisyyden luotettava arviointi ei ole aina mahdollista ainakaan aikavälillä.” pyydetään täydentämään.

Aiemmin esitettyyn kritiikkiin viitaten Kuntaliitto ei lausu yksityiskohtaisesti liitteestä yksi. Kuntaliitto esittää kuitenkin harkittavaksi ruokahuollon turvaamisen esittämistä kootusti asian merkittävyyden vuoksi. Ruoan saatavuus, laatu ja turvallisuus kaikissa turvallisuustilanteissa esimerkiksi kouluissa ja varhaiskasvatuksessa sekä vanhustenhoidossa on välttämätöntä turvata. Strategisissa tehtävissä tehtävän kuvaus jää hajanaiseksi; Kohdassa 44 Koulutus- ja tutkimusjärjestelmän ylläpitäminen todetaan kouluruokailusta, että ”kouluruokailu… järjestetään mahdollisimman kattavasti kaikissa turvallisuustilanteissa”. Kohdassa 47 Päivittäistavarahuollon turvaaminen todetaan, että ”kunnat (jatkossa myös maakunnat) turvaavat vastuullaan olevien ruokapalveluiden jatkuvuuden vakavissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa”.

Hyödyntämällä valmistelukokoonpanon asiantuntemusta strategian jatkotyöstössä saavutetaan tasapainoinen sekä laajalti hyödynnettävissä oleva kuvaus kansallisesta varautumisen mallista. Kuntaliitto osallistuu mielellään tähän työhön.

SUOMEN KUNTALIITTO

Jarkko Huovinen
johtaja, alueet- ja yhdyskunnat

Vesa-Pekka Tervo
pelastustoimen kehittämispäällikkö