Verohallinnon ohjeluonnoksesta selventämään rakentamiseen liittyvää uutta tiedonantovelvollisuutta

Verohallinto on pyytänyt 4.4.2014 Suomen Kuntaliitolta lausuntoa Verohallinnon ohjeen luonnoksesta rakentamiseen liittyvästä tiedonantovelvollisuudesta, joka korvaa samannimisen ohjeen vuodelta 2013.

​Ohjeluonnos on varsin kattava ja se etenee loogisesti. Verrattuna aiempaan ohjeeseen, ohjeluonnokseen on lisätty esimerkkejä ja pääsääntöisesti hyviä täsmennyksiä. Esimerkit edesauttavat ohjeen tulkintaa huomattavasti. Ohjeluonnoksessa on myös huomioitu joitain kunta-alaa erityisesti askarruttaneita kysymyksiä kuten ns. kunnan omat työt. Yksityishenkilöiden ilmoittamisvelvollisuuden erottaminen omaksi kokonaisuudeksi selkeyttää ohjetta.

Yksityiskohtainen eri tilanteiden sääntely ja ohjeistus tekee ohjeluonnoksesta kuitenkin myös hankalan hallita ja luonnos jättääkin kokonaisuudesta jossain määrin sekavan kuvan. Mielestämme tärkeää on saada ohjeeseen vielä muutamia tarkennuksia tulevien ilmoitusvelvollisten mieltä askarruttaviin kysymyksiin ja pyrkiä selkeyttämään ohjeen keskeisiä asioita.

Keskeistä olisi selkeyttää urakka- ja työntekijätietojen ilmoitusvelvollisuuden eroa heti ohjeen alusta alkaen nykyistä paremmin. Ohjeessa tulisi pystyä myös huomioimaan alalla toimivien tahojen erilainen terminologian käyttö esimerkiksi maanrakentamisen ja kunnossapidon osalta sekä selkeyttää rakentamispalvelun ja yhteisen työmaan määritelmää näiltä osin. Aiempi ohjeistus, kuten myös uusi ohjeluonnos, aiheuttaa hämmennystä kunnallisella alalla erityisesti näiltä osin.

Seuraavassa käymme ohjeluonnosta läpi erityisesti keskeisiksi katsomiltamme osin sekä pyrimme huomioi maan kohdat, jotka jäävät turhan tulkinnallisiksi tai joihin sisältyy joitain muita ongelmia.

Rakentamispalvelun ja yhteisen työmaan määrittelystä ohjeluonnoksessa

Olemme jo aiemmin pyrkineet tuomaan esille sitä, että kunta-alalla huomattava osuus tilatuista rakentamis- ja huoltopalveluista liittyy muuhun kuin talonrakentamistoimintaan.

Ohjeluonnoksen kohdassa 2.2.2 Kunnossapitotyö on kunnossapitotyö määritelty siten, että kyse olisi aina rakennukseen kohdistuvasta korjaustyöstä. Tältä osin termien määrittelyä tulee selkeyttää ja ottaa huomioon myös infrarakentaminen.

Kunnallisella alalla kunnossapito ymmärretään ohjeluonnoksessa mainittua huomattavasti laajemmin, koska määritelmä tulee Laista kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta (31.8.1978/669). Kyseisen lain 3 §:n mukaan "kadun kunnossapito käsittää kadun rikkoutuneen päällysteen korjaamisen tai uudelleen päällystämisen, sorapäällysteisen kadun tasaisena pitämisen ja sorapäällysteisen kadun ajoradan pölyn sitomisen. Kadun kunnossapitoon luetaan katualueella olevien istutusten, kadun kalusteiden, korokkeiden, suojakaiteiden, liikennemerkkien ja muiden vastaavien laitteiden kunnossapito. Kadun kunnossapito käsittää myös ne toimenpiteet, jotka talvella ovat tarpeellisia kadun pysyttämiseksi 1 momentin mukaisessa kunnossa, kuten lumen ja jään poistamisen, kadun pinnan pitämisen tasaisena, liukkauden torjumisen, liukkauden torjumiseen käytetyn kiviaineksen poistamisen tuojien, sadevesikourujen ja -kaivojen avoinna pitämisen.".

Kuten edeltä voidaan todeta, niin kunta-alalla on kunnossapito termin alla totuttu pitämään myös sellaisia toimenpiteitä joita ei ole syytä pitää rakentamispalveluina ja joita ohjeluonnoksessa käsitellään jossain määrin kohdassa 2.3.4 Kiinteistönhoito ja huoltotyöt. Tämä määritelmä ero tulee tehdä ohjeessa selväksi, koska se on omiaan aiheuttamaan sekaannusta ilmoitusvelvollisuuden soveltamisalasta. Ohjeen kohtaan 2.2.2 tulee ottaa selkeä viittaus siihen, että se ei vastaa Lain kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta laajaa määritelmää kunnossapidosta.

Kunta-alalla keskustelua on herättänyt myös urakkatietojen ilmoitusvelvollisuuden koskeminen erityisesti väylien hoidossa käytettäviä ns. elinkaarimalleja tai kokonaishoitopalveluita. Käänteisen arvonlisäverotuksen ohjeistuksessa on linjattu, ettei kokonaishoitopalvelu ole rakentamispalvelua. Kokonaishoitopalvelun määrittelyn osalta on viitattu AVL 29 § 2 momenttiin jonka mukaan "kokonaishoitopalvelulla tarkoitetaan yleisen tien tai rautatien rakentamis- ja kunnossapitopalvelua, josta saatava vastike määräytyy liikennemäärän tai muun vastaavan tien tai rautatien käyttöä kuvaavan suoritemäärän (liikennesuoritteen) perusteella". Elinkaarimalleja toteutetaan kuitenkin eri tavoin ja se, milloin kyseessä ei katsota tai mahdollisesti katsotaan olevan kyse rakentamispalvelusta, tulisi selvittää ja ohjeistaa.

Kunnossapidon, kiinteistönhoidon ja huoltotyön erot tulee käsitellä nykyistä kattavammin ja asiaa tulisi myös selventää esimerkillä liittyen katujen kunnossapitoon ja rakentamispalvelujen rajaukseen. Tässä kohdassa tulisi käsitellä myös erityisesti teiden hoitoon liittyviä alueurakoita. Kuntien kokemuksen mukaan esimerkiksi ns. alueurakoiden (teiden kunnossapito ja ylläpito) arvonlisäverokohtelu on edelleen tulkinnallista (rakentamispalvelua vai ei) tältä osin silloin kun niihin liittyy vähäisissä määrin teiden paikkausta tai muuta vastaavaa.

Kohdassa 3.2.1 on kerrottu yhteisen työmaan synnystä ja siitä miten työsuojeluviranomaiset ovat asiaa uudessa ohjeistuksessaan tulkinneet. Työsuojeluviranomaisten ohjeistus kuten VerohaIlinnon ohjeluonnoskaan ei vastaa kysymykseen siitä milloin yhteinen työmaa muodostuu ns. alueurakoissa joissa työ on pääsääntöisesti Kunnossa- ja puhtaanapitolain mukaista tien tai muun alueen kunnossapitoa joka ei muodosta suljettua työmaa-aluetta. Kunta-alan toimijoiden tulee saada selkeä vastaus siihen voiko alueurakat muodostaa yhteisen työmaan ja siten työntekijöiden tiedonantovelvollisuuden ja jos voi, niin millä ehdoin.

Samassa 3.2.1 kohdassa on käyty läpi sitä, että yhteinen työmaa syntyy työmaan alkaessa vaikka toisen työnantajan työntekijät aloittaisivat työnteon myöhemmin, jos tieto yhteisen työmaan synnystä on jo olemassa. Asian selkeyttämiseksi kunnallisille toimijoilla ohjeessa olisi hyvä todeta esimerkin muodossa, että kunnan omien työntekijöiden voimin aloitettu työmaa muodostaa yhteisen työmaan ja siten kunnan omien työntekijöiden työntekijätietojen ilmoitusvelvollisuuden heti töiden alkaessa, jos työmaalla jossain myöhemmässä vaiheessa tulee työskentelemään useamman työnantajan työntekijöitä.

Urakkatietojen ja työntekijätietojen ilmoittamisvelvollisuuden perusteista

Ohjeluonnoksen sivulle 4 on lisätty kappale siitä, että urakka- ja työntekijätiedot annetaan eri perustein. Lisätty kappale ja sitä edeltävä kappale antavat kuitenkin sen kuvan, että työntekijätietojen antaminen on jotenkin alisteista urakkatietojen antamiseen nähden. Sivun 4 toisessa kappaleessa sanotaan, että "urakkatietojen lisäksi kaikista yhteisellä rakennustyömaalla työskentelevistä henkilöistä annetaan tiedot" ja uudessa kolmannessa kappaleestakin jää vaikutelma, että työntekijätiedot ja niiden antaminen liittyvät jotenkin urakkatietoihin, vaikka näin ei välttämättä tarvitse lainkaan olla.

Ohjeen alussa tuleekin tehdä selväksi, että ilmoitusvelvollisuudet ovat täysin itsenäisiä eivätkä ne liity välttämättä mitenkään toisiinsa. Ilmoitusvelvollisuuden raja-arvot lasketaan myös eri perustein mikä olisi hyvä tuoda esillä jo tässä vaiheessa.

On tilanteita joissa syntyy työntekijätietojen ilmoitusvelvollisuus, mutta välttämättä yhtään urakkaa ei tarvitse Verohallinnolle ilmoittaa tai tilanteita joissa urakat ovat yksittäisiä eikä yhteistä työmaata synny. Lisäksi kohdassa viitataan urakkatietojen osalta siihen, että kyse on oltava arvonlisäverolaissa tarkoitetuista rakentamispalveluista, mutta työntekijätietojen osalta ei kerrota mitä yhteisellä työmaalla tarkoitetaan tai miten se syntyy tai määritellään. Ohjeen alussa tulisi pyrkiä luomaan nykyistä luonnosta kattavampi kuva kahdesta eri ilmoitusvelvollisuudesta ja niiden toisistaan riippumattomista rajauksista.

Myös ohjeen myöhemmissä vaiheissa on mielestämme erityisen tärkeää korostaa ilmoitusvelvollisuuden perusteita ja rajauksia Esimerkiksi kohdan 3.4.5 esimerkkiä 13 voisi selkeyden vuoksi jatkaa niin, että jos ulkopuolinen tilaus ylittäisi 15.000 euron raja-arvon, niin työntekijätietojen ilmoitusvelvollisuus koskee myös tilaajan eli tässä tapauksessa kunnan omia työmaalla työskenteleviä työntekijöitä. Asiaa ei voi mielestämme liikaa korostaa kuten ei sitäkään, että yhteinen työmaa voi syntyä jo ennen kuin useamman työnantajan työntekijät aloittavat työskentelyn työmaalla.

Työn tilaaminen oman organisaation eri yksiköitä tai konsernin sisällä

Kohtaan 2.3.5 ohjeluonnokseen on otettu tarkennus työntilaamisesta oman organisaation eri yksiköitä. Kyseinen asia ja Verohallinnon aiemmat ohjeistukset ovat puhuttaneet paljon kuntasektorilla ja asian erityinen ohjeistus on tarpeen. Kohdassa puhutaan niin saman konsernin sisäisistä tilauksista kuin oman organisaation sisäisistä tilauksista. Otsikon olisikin hyvä vastata paremmin sisältöä ja nämä kaksi kokonaisuutta tulisi myös tekstissä pystyä erottamaan toisistaan paremmin.

Kyseisen kohdan kolmannessa kappaleessa sivulla 11 on mainittu, että "jos työn tekemiseen osallistuu useamman kuin yhden työnantajan työntekijöitä, on työntekijätiedot ilmoitettava, jos hankkeen kokonaisarvo on yli 15.000 euroa". Kunta-alalla paljon kysymyksiä on herättänyt myös se, että mitä kaikkea hankkeen kokonaisarvoon lasketaan. Ohjeluonnoksen muotoilu tässä yhteydessä antaa ymmärtää, että arvoon voitaisiin laskea mukaan myös tilaajan oman työn arvo, vaikka käsityksemme mukaan näin ei ole. Asia olisi siis hyvä selventää myös tässä kohdassa selkeästi ja samassa yhteydessä todeta myös se, että työntekijätietojen ilmoitusvelvollisuus koskee myös tilaajan työntekijöitä, jotka työskentelevät yhteisellä työmaalla.

Asia selkeyttäisi mielestämme hyvin esimerkki kunnan ja sen omistaman yhtiön välisestä yli 15.000 euran urakkatilauksesta, joka samalla muodostaisi yhteisen työmaan kunnan ja kunnallisen yhtiön työntekijöiden toimesta.

Muita havaintoja ja kommentteja ohjeluonnokseen liittyen

Sivulla 9 on viitattu Verohallinnan ja Rakennusteollisuus RT ry:n yhteistyössä tekemään luetteloon yleisimmistä rakentamispalveluista, jotka kuuluvat rakennusalan käännetyn arvonlisäverovelvollisuuden piiriin. Ohjeluonnoksen lausuntoaikana vero.fi sivuilta löytyvä vastaava linkki Rakennusteollisuuden sivuille (käänteiseen arvonlisäverotuksen ohjeistuksen yhteydessä) ei ole toiminut ("sivua ei löytynyt") joten luettelon linkitys on syytä tarkistaa tässä yhteydessä.

Kappaleessa 4 selvitetään tietojen ilmoittamismenettelyä silloin, kun kotitalous on rakennuttajana. Ohjeluonnoksen alussa on mainittu, että tässä ohjeessa käsitellään tilanteita joissa rakentaminen liittyy luonnollisen henkilön harjoittamaan yritystoimintaan sekä sitä, kun talotehdas tai rakennusliike toimii yksityishenkilön työmaalla. Kohdassa 4.1 on kuitenkin käsitelty yksityishenkilön ilmoitusvelvollisuutta laajemminkin ja kerrottu mitä tietoja ja milloin Verohallinnolle on annettava. Ohjeluonnoksessa ei kuitenkaan ole käyty tältä osin läpi sitä, mitä kotitalouden ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnistä (tietoja ei ole ilmoitettu eikä rakennusvalvontaviranomaiselle esitetä Verohallinnon todistusta loppukatselmuksen yhteydessä) tältä osin seuraa. Laiminlyönnin seuraamukset yksityishenkilöIle tulisi käydä läpi tässä yhteydessä kuten myös se, että laiminlyönti ei estä loppukatselmuksen varsinaista suorittamista. Ohjeen kohdassa 8.1 laiminlyöntimaksusta ei ole eritelty seuraamuksia yksityishenkilöille, elinkeinonharjoittajille tai yrityksille joka on omiaan aiheuttamaan hämmennystä asian suhteen.

Yhteenveto

Rakennusurakoiden ja työntekijätietojen ilmoitusvelvollisuus tulee aiheuttamaan kuntasektorille huomattavasti lisää töitä ja sen johdosta on keskeistä, että asiaan liittyvä ohjeistus onmahdollisimman selkeää ja yksinkertaista.

Kuntaliitto on edellä kiinnittänyt asioihin joiden tulkinta vaatii mielestämme tarkempaa ja selkeämpää ohjeistusta. Ilmoitusvelvollisuuksien perusteet sekä niiden erot tulee ohjeessa olla mahdollisimman selkeästi kirjattuna. Kunnossapidon, kiinteistönhoidon ja huoltotöiden määrittelyä tulee selkeyttää ja yhteisen työmaan muodostumista näissä tilanteissa kuvata nykyistä paremmin.

SUOMEN KUNTALIITTO

Jukka Hakola
veroasiantuntija