VNS 3/2013 vp Valtioneuvoston selonteko valtiontalouden kehyksistä vuosille 2014-2017

​Kehyspäätöksen pääasialliset vaikutukset kuntien talouteen

Kehyspäätöksen suurimmat menosäästöt kohdistuvat kuntasektorille. Hallitusohjelmassa päätetyn 631 miljoonan euron tilapäisen leikkauksen lisäksi kuntien valtionosuutta on leikattu vuoden 2012 päätöksillä 500 miljoonaa euroa niin, että vuonna 2015 valtionosuudet ovat 1.131 miljoonaa euroa alhaisemmat kuin hallituskauden alussa. Nyt tehdyt lisäleikkaukset entisten päälle merkitsevät valtionosuusleikkausten kohoamista 1,4 miljardiin euroon vuonna 2017. Tämä aiheuttaa laskennallisesti noin 1,4 veroprosenttiyksikön korotuspaineen kunnallisverotukseen. Tämä on reilusti yli puolet valtion päättämistä menojen leikkauksista. Vaikka julkisen talouden vakauttaminen on tärkeä asia, Kuntaliitto pitää näin suuria valtionosuusleikkauksia kohtuuttomina. Leikkaukset kiristävät kunnallisverotusta, nopeuttavat kuntien velkaantumista ja uhkaavat heikentää kuntapalvelujen saatavuutta. Leikkaukset eivät paranna julkisen talouden tilannetta, vaan siirtävät vaikeat säästöpäätökset käytännössä kunnanvaltuustojen harteille.

Kehysriihessä hallitus teki vuosia 2014–2017 koskevia veroratkaisuja, jotka lisäävät kuntien verotuloja. Jäteveron tuotto, noin 70 miljoonaa euroa, siirretään kunnille vuoden 2014 alusta lukien. Kiinteistöjen arvostamisperusteiden tarkistaminen ja ikäalennusten alentaminen lisäävät kuntien verokertymää noin 100 miljoonalla eurolla myös vuodesta 2014 lukien. Yhteisöverokannan alentaminen, osinkotulojen verotuksen siirtäminen pääomatuloverotuksen piiriin, vähennysoikeuksien rajaaminen sekä poistojen muutos sen sijaan heikentävät kuntien rahoitusasemaa noin 180 miljoonalla eurolla, ellei osinko - ja yhteisöveron muutoksista johtuvaa kuntien verotulomenetyksiä kompensoida kunnille. Kuntaliitto pitää ehdottoman tärkeänä, että muutokset yhteisöverossa ja osinkoverotuksessa kompensoidaan kunnille täysimääräisesti.

Kuntatalouden näkymät

Valtiontalouden kehyksessä esitetyt kuntatalouden kehitysnäkymät vastaavat tämän hetkistä käsitystä kuntien menojen ja tulojen kehityksestä keskipitkällä aikavälillä ilman sopeutumistoimenpiteitä. Peruspalveluohjelmassa todetaan, ”Kuntatalouden näkymät lähivuosille ovat huolestuttavat. Vuoden 2012 odotettua heikompi toteutunut kehitys yhdistettynä lähivuosille ennustettuun hitaaseen talouskasvuun ja valtionosuusleikkauksiin merkitsee sitä, että kuntatalous pysyy alijäämäisenä ilman mittavia sopeutustoimia. Kuntatalous ei ole tarkasteluajanjaksolla tasapainossa millään mittarilla arvioituna, koska vuosikate ei riitä kattamaan edes poistoja”.

Vuosina 2013–2017 toimintamenojen keskimääräiseksi vuotuiseksi kasvuksi ennakoidaan 3,6 prosenttia vuodessa, mikä on hyvin haasteellista ottaen huomioon kustannuspaineet sekä kuntapalvelujen kysynnän kasvu. Verorahoitus (kuntien verotulot ja valtionosuudet) lisääntyvät vastaavasti 3 prosenttia vuosittain. Toteutuessaan tämä kehitys merkitsee alhaisellakin toimintamenojen kasvulla kuntien vuosikatteen merkittävää heikkenemistä kehyskaudella.

Työmarkkinatuen rahoitusuudistus ja kuntatalous

Kuntien toiminnan ja talouden kannalta kehysriihen yksi keskeisimmistä on työmarkkinatuen rahoitusuudistus, jolla työmarkkinatuen rahoitus- ja aktivointivastuuta siirretään entistä enemmän kunnille.

Valtioneuvoston selonteon mukaan ”kuntien roolia ja vastuuta pitkäaikaistyöttömyyden aktiivisessa hoidossa korostetaan. Tähän liittyen osa työmarkkinatuen rahoitusvastuusta siirretään kunnille vuoden 2015 alusta lukien osana kuntien tehtävien uudelleen arviointia. Siirto vähentää valtion menoja 150 milj. euroa.”

Pitkäaikaistyöttömien rahoitusvastuun siirto Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnon alan budjetista kunnille aiheuttaa kunnille vähintään 150 miljoonan euron lisäkustannukset. Kunnille aiheutuvat todelliset lisäkustannukset riippuvat kuitenkin keskeisesti siitä, kuinka siirto toteutetaan.

Kehysriihen tiedotteessa mainitaan lisäksi, että ”työmarkkinatuen rahoitusuudistuksella luodaan mahdollisuuksia yli 300 päivää työmarkkinatuella olleiden pääsyyn aktiivitoimenpiteiden piiriin. Tämä toteutetaan vuoden 2015 alusta osana kuntien tehtävien arviointia ja työllisyyspolitiikan vastuunjaon tarkistusta.” Tämän perusteella uudistus on tarkoitus kohdentaa yli 300 päivää työmarkkinatukea saaneisiin ja uudistuksen tavoitteena on parantaa kohderyhmän aktivointiastetta nykyisestä.

Kuntatalouden kannalta kehyspäätös on kestämätön. Kuntien talous on osoittautunut viime vuoden ennakollisten tilinpäätöstietojen perusteella odotettuakin heikommaksi. Kuntien vuosikate heikkeni 800 miljoonaa euroa edellisvuodesta. Samalla kun kuntien taloustilanne vaikeutuu valtion toimenpiteiden johdosta, yleinen talouskehitys ei osoita piristymisen merkkejä. Kehyskaudella kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon menojen ennakoidaan kasvavan reaalisesti 1 054 miljoonalla eurolla ja esi- ja perusopetuksen menot 11 miljoonalla eurolla.

Työmarkkinatilanne on heikentynyt vaatimattoman talouskehityksen pitkittyessä. Kehyskaudella on ennakoitavissa, että myös työmarkkinatuelle joutuvien määrä kasvaa ja työttömyyden kesto edelleen pitkittyy.

Uudistuksen sisältö epäselvä

Alustavien tietojen perusteella kehysriihen linjauksessa on kyse ensisijaisesti periaatteellisesta työttömien perusturvaa koskevasta uudistuksesta, jossa kunnat vastaavat 100 % pitkään työttömänä (yli 300 pv työmarkkinatuella) olleiden perusturvaan kuuluvasta, työttömyyden perusteella maksettavasta työmarkkinatuesta.

Kuntien kustannusvastuu laajenee nykyisestä noin 180 miljoonasta eurosta (50 % yli 500 pv työttömyyden perusteella työmarkkinatukea saaneille työttömyyden perusteella maksetuista työmarkkinatuista) noin 500 miljoonaan euroon.

Kuntaliiton varovainen arvio uudistuksen lähtötilanteesta vuonna 2015

Valtion ja kuntien yhdessä rahoittamat työmarkkinatukimenot yhteensä

• Työmarkkinatuen kokonaismenot yhteensä noin 1 150 milj. euroa vuodessa

• Yli 300 päivää työmarkkinatukea saaneiden työmarkkinatuki yhteensä 650 milj. euroa

Työmarkkinatukikulujen jakautuminen yli 300 päivää työmarkkinatukea saaneiden osalta

Aktiivitoimien ajalta (yli 300 pv) maksettu työmarkkinatuki on noin 150 milj. euroa (valtion meno)

• Kuntien rahoitusvastuulla jo oleva työmarkkinatukiosuus (50 % yli 500 pv) 200 milj. euroa (kuntien nykyinen kustannusvastuu)

• Kuntien uusi perusturvan rahoitusvastuu bruttona vähintään 300 milj. euroa

  • Sisältää 300 pv työmarkkinatukea saaneet työttömyysajalta 100 % (100 milj. euroa) ja 50 % lisäyksen 500 pv työmarkkinatukea saaneiden osalta (200 milj. euroa)

• Valtion suora työmarkkinatukikompensaatio kunnille (50 %) 150 milj. euroa (valtion meno)

• Kuntien maksettavaksi jää nettolisäyksenä 150 milj. euroa, jonka summan valtio säästää

Työmarkkinatukiuudistukseen liittyviä muita tekijöitä

Mikäli kunnat eivät saa toiminnan järjestämisen ja muihin toimintakustannuksiin erillistä valtion tukea, muuttuu kuntien tilanne vielä edellä esitettyäkin laskelmaa huonommaksi ja maksettavaksi jää nettona vähintään noin 300 miljoonaa euroa.  Muu mahdollinen aktivointiin suunnattu rahoitus ei suoraan vähennä näitä kuluja koska nykyisillä soveltamisohjeilla kunnilta edellytetään aina omarahoitusta, joka keskimäärin on noin puolet kokonaistuesta. Tämän johdosta alle 300 miljoonan euron kulujen nettolisäykseen kunnille nykyjärjestelmällä ei päästä mitenkään.

Nykyisin työmarkkinatukea (698 €/kk) voidaan tietyin edellytyksin käyttää palkkatuen perusosan rahoitukseen, joka suunnataan työnantajalle palkkakustannuksiin. Tällöin työllistetyllä on tulonaan työnantajan maksama normaali työehtosopimuksen mukainen palkka. Muissa työllistymistä edistävissä palveluissa (esim. työkokeilussa, työvoimapoliittisessa koulutuksessa, uravalmennuksessa tai kuntouttavassa työtoiminnassa) työmarkkinatuki maksetaan suoraan osallistujille aktiivipalvelun aikaisena perusturvana (ts. työmarkkinatukena). 

Ilman suoraa valtionosuus- tms. kompensaatiota, joka rajaa kuntien työmarkkinatukivastuun nettokasvun 150 miljoonaan euroon, kuntien työmarkkinatuen rahoitukseen sidotut kustannusvastuut lisääntyvät vähintään noin 300 miljoonaa euroa.

Aikaisemmin esitetyn laskelman pohja pettää ja kuntien kulut lisääntyvät merkittävästi, mikäli suoraa kompensaatiota työmarkkinatukimenoihin ei tule tai perusturvan taso työmarkkinatuen osalta nousee tai jos aktivoinnin pohjataso laskee alle 30 %:n. Tällöin kuntien lisääntyneet aktivointiponnistelut eivät näy lisäyksenä tämän päälle. Sama vaikutus on sillä, että työttömien määrä lisääntyy ja/tai työttömyys pitkittyy ja työmarkkinatuen saajien määrä näin lisääntyy.

On myös selvää, että työttömyyden vähentämiseksi tehdyt toimet eivät näy vastaavan suuruisina säästöinä kuntien työmarkkinatukilaskussa. Vastuullisesti toteutettu aktivointi ei ole nollasumma peliä, vaan lyhyellä tähtäimellä se maksaa aina enemmän kuin säästöjä tulevaisuudessa kertyy.

Valtion tuella ja osittain omaa vastinrahoitusta hyödyntäen kunnat voivat kuitenkin aktivoida työttömiä nykyistä laajemmin. Tämä edellyttää uudenlaista otetta pitkäaikaistyöttömien aktivoimiseksi ja työmarkkina-asemansa kohentamiseksi. Tämä ei tule onnistumaan pelkästään kuntia pakottamalla, vaan on luotava uudenlainen, kuntia niin toiminnallisesti kuin taloudellisestikin kannustava kokonaisuus.

Kuntaliitto edellyttää, että

• uudistuksen lähtökohtana olleiden aktivointitavoitteiden saavuttamiseksi valtion tulee osoittaa kunnille aktivointiin kohdennettua erillisrahoitusta noin 200 miljoonaa euroa

• uudistuksen osalta käynnistyvissä selvityksissä ja työryhmissä on aina oltava Kuntaliiton täysivaltainen edustus. Tämä on tärkeätä, ollaanhan kunnille nyt siirtämässä merkittävää vastuuta pitkäaikaistyöttömyyden hoidosta tulevaisuudessa.

• rahoituksen kokonaisuudesta on käynnistettävä laaja erillisselvitys ottaen huomioon niin perusturvan muutokset kuin aktivointitoimenpiteiden rahoitussuhteet

• aktivointitoimenpiteiden osalta on luotava uudenlaisia ja nykyistä tehokkaampia tapoja kohottaa pitkäaikaistyöttömien työmarkkinakelpoisuutta ja työllistymistä vahvistaen kuntien merkitystä. Työllisyyden hoidon kuntakokeilulla tulee tässä toiminnassa olla merkittävä rooli.

• työvoiman palvelukeskusten osaamista on vahvistettava valmistauduttaessa uudistuksen toimeenpanoon vuoden 2015 alusta lukien.

Nuorisotakuun toteutuminen paikallistasolla

Nuorisotakuun toteuttamisessa tarvitaan niin kuntia, valtiota, työ- ja elinkeinoelämää kuin kolmatta sektoriakin. Kunnat eivät voi yksin saavuttaa nuorisotakuun tavoitteita.

Kunnat toimivat laajasti nuorten hyväksi

Nuorisotakuuseen sisältyviä tavoitteita nuorten sosiaaliseen vahvistamiseen on toteutettu kunnissa jo vuosia. Esimerkiksi etsivää nuorisotyötä on lähes joka kunnassa. Kuntouttavaa työtoimintaa, työpajatoimintaa ja työkokeiluja on yli 80 %:lla kuntia. Perusopetuksen jälkeiseen nivelvaiheeseen liittyvää koulutusta ja ohjausta on lähes 60 %:lla kuntia ja tähän liittyviä toimia on suunnitteilla yli 30 %:lla kuntia sekä monia muita toimenpiteitä.

Sektorien välinen yhteistyö kunnissa koskee niin nuoriso-, koulutus- kuin sosiaali- ja terveystoimen palveluja. Kuntien kokemusten perusteella toimivan palvelujärjestelmän tulee huomioida nuoret entistä kokonaisvaltaisemmin. Tähän myös on pyritty esimerkiksi moniammatillisten verkostojen tai yhteistyöryhmien avulla, joihin on koottu eri toimijoita sopimaan yhteistyöstä ja työnjaosta ja jossa tieto nuorista kulkee viranomaisten välillä.

Nuorten ohjautuminen työpajoille on Kuntaliiton saamien tietojen perusteella ollut viime aikoina heikkoa. Osasyynä tähän on ollut uuden työvoima- ja yrityspalvelulain tiukka toimeenpano-ohjeistus, joka ei ole mahdollistanut joustavaa, nuoren elämäntilanteen huomioivaa ohjausta työpajoille. Nuorisotakuun tavoitteiden toteutus ei kestä nuorten työpajojen vajaakäyttöä. Kuntaliiton näkemyksen mukaan TE-hallinnon ohjeistusta tulee pikaisesti korjata siten, että myös työpajojen ammatillinen osaaminen saadaan täysimittaisesti käyttöön nuorisotakuun toteutuksessa.

Kehysriihessä linjattu Kelan ammatillisen kuntoutuksen kriteerien lieventäminen on Kuntaliiton näkemyksen mukaan erittäin myönteinen muutos. Jotta muutoksen positiiviset vaikutukset todentuisivat, tarvitaan kuitenkin konkreettista panostusta ja uudenlaista monialaista yhteistyötä Kelan kuntoutuspalvelujen kehittämiseksi. Nykyinen palveluvalikko ja paikalliset kuntoutuskäytännöt eivät nykymuodossaan kykene kaikilta osin vastaamaan uudenlaisen kohdejoukon palvelutarpeeseen.

Ammatillinen koulutus uusille raiteille

Nykyinen ammatillisen koulutuksen ohjaus- ja rahoitusjärjestelmä ei tue sitä, että jokainen perusopetuksen päättävä nuori voisi jatkaa opintojaan lukiossa tai ammatillisessa peruskoulutuksessa, vaan paikkamäärien huomattavasta lisäämisestä huolimatta tuhansia nuoria on jäänyt vaille lukio- tai ammatillista peruskoulutusta.

Ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärä on vuosien 2000 - 2010 välillä kasvanut lähes 25 000:lla opiskelijalla. Samaan aikaan perusopetuksen päättävä ikäluokka on pienentynyt hieman. Opiskelijamäärän voimakkaasta kasvusta huolimatta niiden perusopetuksen päättävien nuorten osuus, jotka eivät jatka opintojaan heti tutkintotavoitteisessa koulutuksessa on pysynyt lähes ennallaan.

Kuntaliitto pitää hyvänä, että ammatillisen koulutuksen tarjonnan sopeuttamisen ajanjaksoa pidennettiin. Näin ratkaisut voidaan tehdä hallitummin.

Kuntaliitto katsoo, että nykyinen ammatillisen koulutuksen ohjaus- ja rahoitusjärjestelmä, jossa nuorten ja aikuisten ammatillinen peruskoulutus on yhdistetty, pitää pikaisesti muuttaa.

Nuorten ammatillisen peruskoulutuksen toiminta- ja rahoituslainsää-däntö tulee erottaa omaksi kokonaisuudeksi ja aikuisten ammatillinen koulutus koota puolestaan omaksi kokonaisuudeksi. Sama koulutusorganisaatio voi toteuttaa sekä nuorten että aikuisten koulutusta.

Nuorten koulutuksen osalta koulutuspaikkojen tulee olla siellä missä nuoretkin ovat. Ammatillisen aikuiskoulutuksen tulee joustavasti tukea alueen työ- ja elinkeinoelämän tarpeita.

SUOMEN KUNTALIITTO

Reijo Vuorento  
Apulaisjohtaja   

Tommi Eskonen
Erityisasiantuntija