VNS 4/2017 Valtioneuvoston selonteosta julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2018—2021

Kuntatalous vahvistui - näkymät kuitenkin vaikeutumassa

Eduskunnan sivistysvaliokunta on pyytänyt Suomen Kuntaliitto ry:ltä asiantuntijalausuntoa VNS 4/2017 Valtioneuvoston selonteosta julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2018—2021.

Kansantaloudessa on tapahtunut lievä käänne parempaan. Tämän myötä myös kuntatalouden ennakoidaan vahvistuvan viiveellä. Vaikka menokehitys jatkuu maltillisena, ongelmana on nyt tulojen merkittävä alentuminen. Verotulojen ennakoidaan pienenevän 0,7 % ja valtionosuuksien lähes 4 %.

Myös menot alentuvat kilpailukykysopimuksen, toimeentulotuen KELA siirron ja kuntien omien toimenpiteiden myötä. Verorahoituksen alentuminen yhdistettynä kuntien vuoden 2017 talousarvioissa ennakoituun investointitarpeiden kasvuun uhkaa kasvattaa lainanottoa merkittävästi.

Kuntatalous vahvistui viime vuonna tilikauden tuloksen ollessa noin 0,8 miljardia euroa. Tulosta paransivat erityisesti kuntien omat, noin 0,4 miljardin euron sopeuttamistoimenpiteet sekä kilpailukykysopimukseen liittyvien alentuneiden lomapalkkavarausten kirjautuminen vuodelle 2016.

Kuntasektorin menot kasvoivat erittäin maltillisesti, keskimäärin reilun prosentin. Vaikka kokonaisuutena vuosi 2016 oli positiivinen, tilikauden tulos oli negatiivinen 111 kunnassa, yhteensä 0,2 miljardia euroa.

Hallitusohjelman mukaisesti kuntien valtionosuuksiin ei tehdä indeksikorotusta vuosina 2018—2019. Valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus vuoden 2015 toteutuneiden kustannusten pohjalta vähentää kuntien peruspalvelujen valtionosuutta 73,4 milj. euroa ja opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan kuntien valtionosuuksia yhteensä 4,5 milj. euroa. Peruspalvelujen valtionosuuteen osoitetaan 25 milj. euron lisäys vuodesta 2018, jolla kompensoidaan varhaiskasvatusmaksujen alentamista.

Valtionosuuksissa otetaan huomioon kilpailukykysopimuksen perusteella tehtävät vähennykset. Peruspalvelujen valtionosuudesta vähennetään 468 milj. euroa v. 2018 suhteessa edelliseen julkisen talouden suunnitelmaan. Vuonna 2019 vähennys on 188 milj. euroa ja vuosina 2020—2021 n. 62 milj. euroa.

Vähennys mitoitetaan siten, että lomarahaleikkausta vastaava säästö vähennetään täysimääräisesti ja työajan pidennyksen arvioitu säästö osittain. Vuosityöajan pidennykseen perustuva leikkaus nousee täysimääräiseksi vuonna 2018. Työajan pidennyksen ei kuitenkaan arvioida tuottavan säästöä opetussektorilla. Lisäksi vähennyksen mitoituksessa otetaan huomioon sote- ja maakuntauudistuksen vaikutus kuntien menoihin.

Kuntaliitto suhtautuu periaatteessa positiivisesti niin rahoitusasematavoitteeseen kuin menorajoitteeseen. Niiden toteutuminen täysimääräisesti ei kuitenkaan Kuntaliiton mielestä ole mahdollista eikä todennäköistä.

Opetus- ja kulttuuritoimen hallinnonala

Varhaiskasvatus               

Hallitus päätti alentaa varhaiskasvatusmaksuja syksyn 2016 budjettiriihessä 1.3.2017 lukien 10 miljoonan euron vuositasolla. Kuntaliitto arvioi maksutuottojen alenevan noin 15-17 miljoonaa euroa. Todellisia vaikutuksia kuntataloudelle ei kuitenkaan vielä ole hyödynnettävissä esitettävän maksualennusmuutoksen vaikutusten arvioimiseksi. Julkisen talouden suunnitelma sisältää varhaiskasvatusmaksujen alentamisen 1.1.2018 lukien 70 miljoonalla eurolla. Maksualennus esitetään kompensoitavaksi kuntataloudelle yhteisöveron jako-osuuden ja kiinteistöveron korottamisella (yhteensä 85 miljoonaa euroa) sekä 25 miljoonan euron peruspalveluiden valtionosuusrahoituksella, yhteensä 110 miljoonaa euroa.

Kuntaliitto korostaa, että maksualennuksista aiheutuvat taloudelliset vaikutukset tulee kompensoida kunnille täysimääräisenä. Kuntaliitto arvioi palvelutarpeen lisäyksen kohdistuvan 4200 lapseen hallituksen maksujen alentamista koskevan työllisyysvaikutusarvion perusteella. Maksutulojen alentamisen lisäksi järjestämiskustannukset kasvavat. Palvelutarpeen kasvusta aiheutuvien järjestämiskustannusten kasvuun tulee arvioida myös lisätilantarpeesta aiheutuva kustannusten lisäys. Kuntaliitto arvioi esityksen vaikutusten olevan kunnille yli 130 miljoonaa euroa vuonna 2018.

Ammatillinen koulutus

Ammatillisen koulutuksen sääntely, rahoitus, ohjaus ja rakenteet uudistetaan. Tavoitteena on osaamisperustainen ja asiakaslähtöinen kokonaisuus, johon käytettävien resurssien vaikuttavuutta tehostetaan. Uusi järjestelmä otetaan julkisen talouden suunnitelman mukaan käyttöön v. 2018. Ammatillisen koulutuksen reformin toimeenpanon tukeen kohdistetaan 15 milj. euroa vuosina 2018 ja 2019. Rahoituksella vahvistetaan ammatillisen koulutuksen digitalisaatiota, ehkäistään koulutuksen keskeyttämistä ja syrjäytymistä sekä rakennetaan polkuja koulutukseen ja työelämään oppilaitosten ja työelämän yhteistyönä.

Kuntaliitto muistuttaa, että ammatillisen koulutuksen rahoitukseen on edellisellä ja tällä hallituskaudella kohdistunut huomattavia rahoituksen leikkauksia.

Hallitusohjelman mukaisesti vuonna 2017 ammatilliseen koulutukseen kohdistettiin 190 milj. euron säästöt. Lisäksi hallitusohjelman mukaan tavoitellaan merkittävimpiä pidemmän aikavälin rakenteellisia säästöjä reformistisilla uudistuksilla.

Kuntaliitto huomauttaa, että 15 miljoonan euron ammatillisen koulutuksen toimenpanoon kohdistettu tuki ei korvaa toimintaan kohdistuneita merkittäviä leikkauksia.

Kuntaliiton hallitus esitti kannanotossaan, että reformin toimeenpanoa tuettaisiin myöntämällä lisäpaikkoja reformin tavoitteita vastaaviin pilottikoulutuksiin. Uusien toimintamallien mukaisia pilottikoulutuksia tulisi suunnata esimerkiksi alueille, joissa on pulaa ammattitaitoisesta työvoimasta.

Hallituksen toimintasuunnitelmassa vuosille 2017-2019 todetaan: ”Lisäksi ammatillista koulutusta kehitetään ja parannetaan pääomituksen.” Taustamateriaalien mukaan valtio varautuu pääomittamaan myös ammatillisen koulutuksen oppimisympäristöjä ja -välineitä omistavaa ja ylläpitävää osaamiskeskusta tai muuta yhtiötä yhteensä 80 milj. eurolla.

Julkisen talouden suunnitelmassa ei vastaavaa kirjausta ammatilliseen koulutukseen liittyvästä pääomittamisesta ole.

Epäselvää on mitä pääomittamisella tässä yhteydessä tarkoitetaan erityisesti, kun suurin osa ammatillisen koulutuksen järjestäjistä on kuntia ja kuntayhtymiä.

Pääomittamista toteutettaessa asiaa tulee tarkastella myös hankintalain ja kiellettyä valtiontukea koskevien säännösten näkökulmasta.

Ammattikorkeakoulut      

Julkisen talouden suunnitelma sisältää 24 miljoonan euron rahoituksen ammattikorkeakoulujen pääomittamiseen.

Rahoituksen lisäys ammattikorkeakoulutukseen on perusteltua, mutta pääomarahoitus on kertaluontoista. Pääomarahoituksen mittaluokan olisi oltava todella tuntuva, jotta sillä on vaikutusta ammattikorkeakoulujen taloudelliseen itsenäisyyteen ja mahdollisuuksiin kohdistaa enemmän rahoitusta opetukseen ja tutkimukseen.

Perusrahoituksen turvaaminen on keskeistä toiminnan järjestämiseksi. Ammattikorkeakouluihin kohdistetut leikkaukset tuntuvat vielä useita vuosia toiminnassa, joten nyt on voitava varmistaa mahdollisuus pitkäjänteiseen työhön. Olisi tärkeää antaa panoksia korkeakoulujen uuteen innovaatiotoimintaan. Ammattikorkeakoulujen rooli innovaatioekosysteemeissä näyttää olevan juuri sitä ainutlaatuista toimintaa, mihin Suomessa olisi hyvät mahdollisuudet, jos rahoitusinstrumentit tämän tunnistaisivat. Tulisi luoda sellaisia rahoitusinstrumentteja, jotka edistävät innovaatioekosysteemitoimintaa ja sitä kautta tuovat nopeastikin käytännön hyötyjä rahoituspanostuksille.

Valtionavustusrahoitus

Laskennallisen valtionosuusrahoituksen ja valtionavustusrahoituksen välinen rajaus vaatii nykyistä tarkempaa selkiyttämistä. Lakisääteiset ja pysyväisluonteiset kuntien palvelujärjestelmään liittyvät tehtävät tulee rahoittaa ensisijaisesti valtionosuusjärjestelmän kautta, kun taas väliaikaisiin kehittämistarpeisiin liittyviä hankkeita ja tehtäviä voidaan harkinnan mukaan tukea valtionavustusrahoituksella. Valtionavustusrahoitus tulee rajata kohdentumaan erillisiin kokeilu- ja kehittämishankkeisiin ja investointeihin ja niillä voidaan tukea myös rakenteellisia muutoksia ja niihin kohdistuvia siirtymäaikoja.

Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla valtionavustusrahoitusta käytetään kohdennettuna ohjausvälineenä sellaiseen peruspalvelutoimintaan, jonka tulee olla valtionosuusrahoituksen piirissä. Lainsäädännön tulee toimia ohjausvälineenä yksittäisten valtionavustusten sijaan. Valtionavustusrahoitusta tulee siirtää valtionosuusrahoitukseen, jolloin kunnilla on itsehallintoonsa perustuva mahdollisuus käyttää valtion rahoitus yleiskatteisesti paikallisesti tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. 

Valtionavustusrahoitus on ongelmallinen, sillä rahoituksen saanti on vuosittain epävarmaa ja lisäksi rahoituksen määrä, painopisteet ja myöntökriteerit voivat merkittävästikin muuttua. Pitkäjänteinen toiminnan suunnittelu ja kehittäminen häiriintyvät tilapäisrahoituksen vuoksi, vaikka rahoituksella pyritään tukemaan toiminnan järjestämistä.

Esimerkiksi Kuntatalousohjelmaan 2018-2021 sisältyvään esi- ja perusopetukseen kohdennettavan tasa-arvoa edistäviin toimenpiteisiin suunnattavan rahoituksen täsmälliset kriteerit eivät kohdistu samalla tavoin kaikille kunnille johtuen kuntien, perusopetusta antavien koulujen ja oppilasalueiden erilaisuudesta. Paikallisesti kunnat pystyvät tukemaan opetuksen järjestämisen tarpeita tuloksellisemmin. Kaikissa kunnissa on tarve riittävälle, opetuksen järjestämistä tukevalle valtionosuusrahoitukselle. Valtionavustusrahoitusta jaetaan vain osalle kuntia ja koulutuksen järjestäjiä, mikä vähentää kaikille myönnettävän valtionosuusrahoituksen määrää. Tämä lisää vuosi vuodelta kuntien välisiä eroja toiminnan järjestämismahdollisuuksiin.

Valtionavustusrahoitus on pääsääntöisesti merkittävästi valtionosuusrahoitusta vähäisempää, mutta aiheuttaa huomattavaa työmäärää haku- ja raportointivaiheissa sekä kunnille että valtion viranomaisille. Lisäksi valtionavustuksia koskeva lainsäädäntö ja lukuisat ohjeistukset lisäävät hallinnollista taakkaa.
Myös Valtiovarainministeriön valtionavustustyöryhmän mietinnössä 29/2015 todetaan, että erilliset valtionavustusjärjestelmät aiheuttavat hallinnollista lisärasitusta ja kustannuksia, joten niiden käyttöönoton edellytyksiä tulee harkita tarkasti.

SUOMEN KUNTALIITTO

Terhi Päivärinta                                         Päivi Väisänen-Haapanen
johtaja, opetus ja kulttuuri                         erityisasiantuntija