Hallituksen esitys (luonnos) eduskunnalle laiksi varhaiskasvatuslain muuttamisesta

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua luonnoksesta hallituksen esitykseksi liittyen varhaiskasvatuslain muuttamiseen. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2022.

Yleiset huomiot

Kuntaliitto pitää hyvänä, että lapsen tukemisen osalta pyritään säädöspohjaa uudistamaan. Asia on ajankohtainen ja tärkeä. Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että esityksessä esitetyt lakimuutoksella saavutettavat tavoitteet vaikuttavat laajoilta ja suureellisilta suhteessa varattuun rahoitukseen.

Kuntaliitto pitää erikoisena lain valmisteluun liittyvää työskentelytapaa ja erityisesti sitä, että varhaiskasvatuksen osalta tuen käsittely on eriytetty esi- ja perusopetuksesta. Lisäksi Kuntaliitto on erityisen huolissaan esiopetuksessa olevan lapsen tuen kokonaisuudesta. Ehdotetun lakiuudistuksen yhtenä tavoitteena on luoda nykyistä vahvempi jatkumo varhaiskasvatuksesta esi- ja perusopetukseen. Olisi toivottavaa, että tuen ja säädösten kokonaisuutta kehitettäisiin tavoitteen mukaisesti kokonaisuutena eikä toiminnoittain kuten nyt tapahtuu.

Esityksen mukaan Opetushallituksen tulisi määrätä varhaiskasvatuksen perusteet siten, että varhaiskasvatuksen järjestäjät ja tuottajat voisivat ottaa ne käyttöön lain voimaantullessa eli 1.8.2022. Varhaiskasvatuslain mukaan kunnan on laadittava paikallinen suunnitelma Opetushallituksen määräyksen mukaisesti. Kunta ei voi aloittaa paikallisen suunnitelman laatimista ennen Opetushallituksen antamaa määräystä. Kuntaliitto muistuttaa, että paikallisten suunnitelmien laatimiseen on jätettävä riittävästi aikaa ja Opetushallituksen on otettava tämä huomioon määrätessään varhaiskasvatussuunnitelman perusteista.

Taloudelliset vaikutukset

Esityksen mukaan kustannusvaikutuksia syntyisi erityisesti erityisestä tuesta tehtävistä hallinnollisista päätöksistä, niiden valmistelusta ja niihin liittyvistä muutoksenhausta. Vaikka kyse on kunnalle uusista tehtävistä, tuen tarpeen arvioinnista, huoltajien osallisuudesta tuen arpeen arviointiin tai moniammatillisesta yhteistyöstä ei katsota syntyvän kuntiin uusia työtunteja tästä ehdotuksesta johtuen, koska tämä on ollut käytäntönä jo nykyisen lain mukaisesti. Kokonaiskustannusten arvioidaan lisääntyvän yhteensä 15 miljoonalla eurolla.

Kuntaliitto esittää, että päätösprosessin osalta kustannuksissa on huomioitava myös päätöksen tekemiseen liittyvä vaativa valmistelutyö sekä muutoksenhakuun liittyvät toiminnat. Kuntaliitto esittää, että karkeasti voidaan arvioida esitysten mukaisilla laskelmien perusolettamilla päätöksen ja siihen liittyvä prosessin osalta voidaan olettaa yhden päätökseni vievän keskimäärin yhteensä viisi tuntia. Arviossa on huomioitu myös muutoksenhakuun liittyvä työ. Voidaan siis arvioida, että kustannukset lisääntyvät uuden velvoitteen osalta lähes 4 miljoonaa euroa, ja kustannuslisäys tältä osin ei kohdennu lapsen varhaiskasvatukseen vaan hallintotyöhön.

Kuntaliitto pitää hyvänä, että esityksessä tunnistetaan varhaiskasvatuksen järjestämiskustannusten nousu myös yksityisessä varhaiskasvatuksessa olevien lasten osalta. Esityksen mukaan mainittu kokonaiskustannus pitää sisällään myös kompensaation tämä osalta. Kuntaliitto huomauttaa, että tältä osin luonnoksessa ei kuitenkaan ole esitetty tarkempia laskelmia. Kuntaliitto vaatii kustannusten lakimuutoksesta aiheutuneiden kustannusten seurantaa ja tarvittaessa tulee kompensaatiota varhaiskasvatuksen järjestämiskustannusten osalta tarkentaa.

Kustannusten korvaaminen kuntien välillä jaetun järjestämisvastuun tilanteessa

Kuntaliitto huomauttaa, että kunnalla on velvoite järjestää varhaiskasvatusta varhaiskasvatuslain 6 §:n mukaan myös lapselle, jonka kotikunta on joku muu tai lapsella ei ole kotikuntaa ollenkaan. Kunta saa peruspalvelujen valtionosuuden vain kunnassa asuvien perusteella. Kustannusten osalta nyt esitetty lakimuutos lisää varhaiskasvatuksen järjestämiskustannuksia myös tämän järjestämisvelvoitteen osalta.

Kuntaliitto vaatii lainsäädännön täydentämistä siten, että mikäli kunta järjestää varhaiskasvatusta lapselle, jolla ei ole kotikuntalain mukaista kotikuntaa Suomessa, valtio on velvollinen maksamaan varhaiskasvatuksen järjestäjälle peruspalvelujen valtionosuuden mukaisen korvauksen varhaiskasvatuksen järjestämisestä.

Lisäksi Kuntaliitto vaatii varhaiskasvatuslain 6 §:ään lisäystä siitä, miten kuntien väliset korvaukset toteutetaan tilanteessa, jossa kunta joutuu järjestämään varhaiskasvatusta ja mahdollisia lakiluonnoksessa esitetyn mukaisia tukitoimia toisessa kunnassa asuvalle lapselle, joka oleskelee kunnassa huoltajiensa työn, opiskelun, sairauden tai vastaavien syiden vuoksi, vaikka lapsen kotikunta on kotikuntalain perusteella toinen kunta.

Pykäläkohtaiset huomiot

Esityksen mukaan lakiin lisättäisiin uusi 3 a luku. uusien pykälien lisäksi lukuun koottaisiin hajallaan laissa olevat säännökset, mikä selkeyttäisi lapselle annettavan tuen säädöspohjaa ja lain sovellettavuutta.

15 a §. Lapsen kehityksen, oppimisen ja hyvinvoinnin tukeminen.

Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 15 a pykälä. Kuntaliitto pitää haastavana, että lapselle annettaisiin tukea lapsen edun ensisijaisuuden näkökulmasta, vaikka lapsen huoltajat vastustaisivat sitä. Erityisen haastavaksi tilanne muodostuu, kun tuen osalta tehdään esityksessä mainittu päätös huoltajien vastustuksesta huolimatta. Kuntaliitto toivoo asian selkiyttämistä lain perusteluissa nykyistä enemmän.

Pykälän 2 ja 3 momentissa säädettäisiin varhaiskasvatuksessa annettavan tuen rakenteesta. Ehdotetun 3 mom. mukaan jos 2 mom. tarkoitettu tehostettu tuki ei olisi riittävää on tukea annettava yksilöllisesti suunniteltuna erityisenä tukena. Perustelujen mukaan ratkaisu, milloin lapsen tuen tarve vaatii tehostettua tukea ja milloin erityistä tukea on arvioitava tapauskohtaisesti. Edelleen esityksen mukaan tehostettu tuki olisi tosiasiallista hallintotoimintaa, josta ei tehdä hallintopäätöstä. Sen sijaan erityisestä tuesta olisi tehtävä hallintopäätös. Kuntaliitto toteaa, että säännöksen ja sen perustelujen perusteella rajanveto eri tuen tasojen välillä on liian tulkinnanvaraista. Esityksen perusteella jää epäselväksi mm. se, milloin lapsen tukeminen olisi sellaista, että varhaiskasvatuksen järjestäjän olisi tehtävä asiassa hallintopäätös, johon on muutoksenhakumahdollisuus. Kuntaliitto katsoo, että kuntien tehtäviä ja lapsen oikeuksia koskevan sääntelyn tulisi olla selkeää ja täsmällistä. 

Kuntaliitto kummeksuu, että esityksen perusteluissa todetaan tehostetun tuen osalta ratkaisun tekisi varhaiskasvatuksen opettaja tai erityisopettaja. Kuntaliitto muistuttaa, että tuen toteuttamisen osalta voi kyse olla tukitoimista, joihin liittyy kustannusvaikutuksia. Opettaja tai erityisopettaja voisi Kuntaliiton käsityksen mukaan esittää tarvittavaa tukitoimea mutta ratkaisu tältä osin tulee tehdä kunnan määräämän viranomaisen toimesta.

Kuntaliitto huomauttaa, että varhaiskasvatuksessa on kyse ryhmämuotoisesta toiminnasta ja nyt säädöspohja rakentuu yksilön tukemiseen liittyvien rakenteiden luomiseen. Olisi toivottavaa, että lain perusteluissa huomioitaisiin koko ryhmän toimintaa tukevien rakenteiden vahvistaminen.

15 b § Lapselle annettava tuki ja tuen toteutus

Varhaiskasvatuslakiin esitetään lisättäväksi uusi 15 b §, jossa säädetään lapselle annettavasta tuesta ja tuen toteuttamisesta.

Pykälän 1 mom. mukaan tuki voisi sisältää lapsen tarvitsemia pedagogisia, rakenteellisia ja hoidollisia järjestelyjä, kuten varhaiskasvatuksen erityisopettajan antamaa konsultaatiota ja opetusta, varhaiskasvatuksen osallistumisen edellyttämiä tulkitsemis- ja avustajapalveluja tai apuvälineiden käyttöä.

Säännöksen perusteluissa kuvataan pedagogisia tuen muotoja ja järjestelyjä yksityiskohtaisesti. Perustelujen mukaan lista ei olisi tyhjentävä, vaan tuen toteuttamistapa jäisi paikalliseen ja tapauskohtaiseen harkintaan.

Kuntaliitto toteaa, että kuntien tehtävistä, mutta myös yksilön oikeuksien perusteista tulee säätää lailla. Sääntelyn tulee olla täsmällistä ja uusista ja laajenevista tehtävistä aiheutuvat kustannukset tulee korvata kunnille täysimääräisesti. Kuntaliitto muistuttaa, että lain perusteluilla ei voi luoda eikä laajentaa kuntien tehtäviä, velvoitteita tai lapsen oikeuksia. Nyt esitys ongelmallinen koska pykälän perustelut ovat pykälän sanamuotoa huomattavasti laajemmat.   

Kuntaliitto huomauttaa, että mikäli sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisten arvioinnin perusteella lapsen tuen tarve on sairaanhoidollinen, johon varhaiskasvatuksen henkilöstöllä ei ole osaamista eikä pätevyyttä, jää epäselväksi, kuinka lapsen tarvitsema tuki tulisi näissä tapauksissa järjestää ja kuuluuko se ylipäätään varhaiskasvatuksen tehtäväkenttään. Tältä osin esitystä tulee selventää.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos lapsi osallistuu useamman kuin yhden varhaiskasvatuksen järjestäjän tai tuottajan varhaiskasvatukseen ja lapsella on tuen tarve, on tuki suunniteltava, toteutettava ja arvioitava yhteistyössä. Säännöksen perustelujen mukaan, jos lapselle tehtäisiin esityksen 15 d §:ssä tarkoitettu hallintopäätös, olisi em. yhteistyövelvoite. Kuntaliitto toteaa, että säännöksen ja perustelujen välillä vaikuttaisi olevan ristiriita. Lisäksi Kuntaliitto toteaa, että lapsen tukea koskevat tiedot ovat salassa pidettäviä, joten lainvalmistelussa olisi hyvä arvioida esitettyä tilannetta myös salassapitoa ja salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskevan sääntelyn ja tietosuojan näkökulmasta. 

15 c §. Tuen tarpeen arviointi

Varhaiskasvatuslakiin esitetään lisättäväksi uusi 15 c §, jossa säädetään tuen tarpeen arvioinnista.

Pykälän perustelujen mukaan tarpeen arviointi voi käynnistyä myös huoltajan aloitteesta. Kuntaliitto huomauttaa, että lapsen tuen tarpeen arviointi on varhaiskasvatuksen järjestäjän tehtävä. Kuntaliitto toteaa, että esitys laajentaa kunnan arviointivelvoitetta nykyiseen verrattuna. 

15 d § Päätös annettavasta tuesta

Varhaiskasvatuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 15 d §, jossa säädetään erityisestä tuesta annettavasta päätöksestä. Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että hallintopäätöksen sisällöstä säädetään hallintolain 44 §:ssä. Säännös edellyttää, että hallintopäätöksestä ilmenee mm. yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu. Kuntaliitto vaatii, että esityksessä selkeytetään hallintopäätöksen ja varhaiskasvatussuunnitelmaan tehtävien kirjausten välistä suhdetta.

Kuntaliitto muistuttaa, että varhaiskasvatuslain 6 §:n mukaisesti kunnalla voi olla velvoite järjestää varhaiskasvatusta myös väliaikaisesti kunnassa oleskelevalle lapselle. Kuntaliitto huomauttaa, että ratkaisut tuen järjestämisestä voivat kuntien välillä erota paljonkin, eivätkä erityisen tuen päätökseen kuuluvat rakenteelliset tukitoimet ja muodot ole välttämättä molempien kuntien päätöksissä samanlaisia, vaikka ne olisikin valmisteltu hyvässä yhteistyössä.

Kuntaliitto vaatii, että lain valmistelussa tunnistetaan ja kuvataan tarkoin eri varhaiskasvatuslain 6 §:n mukaiset varhaiskasvatuksen järjestämisvastuuseen vaikuttavat tilanteet. Käytännössä voi syntyä tilanne, että erityisen tuen päätös lapsen osalta katsotaan olevan tarpeen vain toisessa kunnassa.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että esiopetuksen lisäksi lapsella on oikeus saada varhaiskasvatusta ja nyt näyttää syntyvän tilanne, jossa lapselle tulee tehdä kaksi erityisen tuen päätöstä sekä esiopetuksen että varhaiskasvatuksen osalta, vaikka lapsi olisikin käytännössä koko päivän samassa paikassa. Kuntaliitto näkemyksen mukaan jatkossa tässä tilanteessa pitäisi erityisen tuen ratkaisun osalta lapsella olla yksi voimassa oleva päätös. Kuntaliiton mukaan on tarpeellista arvioida nykyistä laajemmin erillisen esiopetustoiminnan kokonaisuuden toimivuutta ja sitä, olisiko jatkossa tarkoituksenmukaisempaa toteuttaa tämä osana varhaiskasvatusta tai perusopetusta.

Kuntaliitto esittää ruotsinkielisen käännöstäsmällisyyden tarkistamista. Esimerkiksi suomenkielisessä luonnosversiossa 15 d §:n mukaisen päätöksen tekemisestä vastaa varhaiskasvatuksen järjestämisestä vastaava kunta. Ruotsinkielisen käännöksen osalta todetaan, että päätöksestä vastaa se kunta, jonka alueella toimipiste sijaitsee ”Beslutet fattas av den kommun där det småbarnspedagogiska verksamhetsstället finns”.

Yksityinen varhaiskasvatus

Varhaiskasvatuslaki koskee myös yksityisen palvelutuottajia. Esityksen mukaan yksityisellä palveluntuottajalla olisi velvollisuus järjestää tukea ehdotetun lakimuutoksen mukaisesti. Tilanteessa, jossa asiakas tekee sopimuksen yksityisen palveluntuottajan kanssa käyttäen yksityisen hoidon tukea, kyse ei ole enää kunnan järjestämästä varhaiskasvatuksesta ja siihen liittyvästä toiminnasta. Esityksessä ehdotetaan, että tässä tilanteessa kunta tekisi lapsen erityisen tuen päätöksen. Kunnalla ei ole tässä tapauksessa roolia lapsen varhaiskasvatuksen järjestämisessä eikä tarkempaa lapseen liittyvää tietoa mikä olisi lapsen edun kannalta oleellista. Yksityisen hoidon tuen osalta on kyse perheelle maksettavasta tuesta lapsen hoitojärjestelyjen osalta lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain mukaisesti. Kuntaliitto ei pidä tarkoituksenmukaisena eikä lapsen edun kannalta hyväksyttävänä, että kunta tekisi erityisen tuen päätöksen yksityisen hoidon tuella toteutetun varhaiskasvatuksen osalta. Tähän on löydyttävä toinen ratkaisu. Asia on ongelmallinen myös salassapito- ja tietosuojasäännösten näkökulmasta.

SUOMEN KUNTALIITTO

Jarkko Lahtinen
kehittämispäällikkö

Keskeiset nostot Kuntaliiton lausunnosta

Kuntaliitto pitää hyvänä, että lapsen tukemisen osalta pyritään säädöspohjaa uudistamaan.

Kuntaliitto on erityisen huolissaan esiopetuksessa olevan lapsen tuen kokonaisuudesta. Ehdotetun lakiuudistuksen yhtenä tavoitteena on luoda nykyistä vahvempi jatkumo varhaiskasvatuksesta esi- ja perusopetukseen. Nyt kuitenkin uudistetaan vain varhaiskasvatuksen lainsäädäntöä omana kokonaisuutenaan ja rakennetaan säädöspohjaa yhteneväiseksi nykyisen esi- ja perusopetuksen lapsen tukemiseen liittyvän kokonaisuuden osalta. Olisi toivottavaa, että tuen ja säädösten kokonaisuutta kehitettäisiin tavoitteen mukaisesti kokonaisuutena eikä toiminnoittain kuten nyt tapahtuu. Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että esityksessä ei ole arvioitu esitetyn muutoksen suhdetta esimerkiksi kaksivuotisen esiopetuskokeilun ja lapsen tukemiseen liittyvän kokonaisuuden osalta.

Kuntaliitto esittää, että päätösprosessin osalta kustannuksissa on huomioitava myös päätöksen tekemiseen liittyvä vaativa valmistelutyö sekä muutoksenhakuun liittyvät toiminnat. Voidaan arvioida, että kustannukset lisääntyvät uuden velvoitteen osalta lähes 4 miljoonaa euroa, ja kustannuslisäys tältä osin ei kohdennu lapsen varhaiskasvatukseen vaan hallintotyöhön. Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että erityisen tuen valmistelu-, päätös- ja muutoksenhakuprosessi on varhaiskasvatuksen osalta kokonaan uusi tehtävä. Kokonaisuus edellyttää myös henkilöstön kouluttamista sekä tuen toimintojen tarkastelua.

Kuntaliitto vaatii lainsäädännön täydentämistä siten, että mikäli kunta järjestää varhaiskasvatusta lapselle, jolla ei ole kotikuntalain mukaista kotikuntaa Suomessa, valtio on velvollinen maksamaan varhaiskasvatuksen järjestäjälle peruspalvelujen valtionosuuden mukaisen korvauksen varhaiskasvatuksen järjestämisestä. Lisäksi Kuntaliitto vaatii varhaiskasvatuslain 6 §:ään lisäystä siitä, miten kuntien väliset korvaukset toteutetaan tilanteessa, jossa kunta joutuu järjestämään varhaiskasvatusta ja mahdollisia lakiluonnoksessa esitetyn mukaisia tukitoimia toisessa kunnassa asuvalle lapselle, joka oleskelee kunnassa huoltajiensa työn, opiskelun, sairauden tai vastaavien syiden vuoksi, vaikka lapsen kotikunta on kotikuntalain perusteella toinen kunta.

Kuntaliitto pitää huolestuttavana, että esityksessä varsinaisissa lakipykälissä esitetyt muutokset eivät ole linjassa esitettyjen lain perusteluiden kanssa. Kuntaliitto toteaa, että kuntien tehtävistä, mutta myös yksilön oikeuksien perusteista tulee säätää lailla. Sääntelyn tulee olla täsmällistä ja uusista ja laajenevista tehtävistä aiheutuvat kustannukset tulee korvata kunnille täysimääräisesti. Kuntaliitto muistuttaa, että lain perusteluilla ei voi luoda eikä laajentaa kuntien tehtäviä, velvoitteita tai lapsen oikeuksia. Nyt esitys ongelmallinen koska pykälän perustelut ovat pykälän sanamuotoa huomattavasti laajemmat.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että hallintopäätöksen sisällöstä säädetään hallintolain 44 §:ssä. Säännös edellyttää, että hallintopäätöksestä ilmenee mm. yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu. Kuntaliitto vaatii, että esityksessä selkeytetään hallintopäätöksen ja varhaiskasvatussuunnitelmaan tehtävien kirjausten välistä suhdetta.

Kuntaliitto huomauttaa, että ratkaisut tuen järjestämisestä voivat kuntien välillä erota paljonkin. Kuntaliitto vaatii, että lain valmistelussa tunnistetaan ja kuvataan tarkoin eri varhaiskasvatuslain 6 §:n mukaiset varhaiskasvatuksen järjestämisvastuuseen vaikuttavat tilanteet. Käytännössä voi syntyä tilanne, että erityisen tuen päätös lapsen osalta katsotaan olevan tarpeen vain toisessa kunnassa.