HE 241/2020 vp/Maakuntavero

Kiitän mahdollisuudesta lausua hyvinvointialueiden perustamista koskevasta lainsäädännöstä ja siihen liittyen maakuntaverosta mahdollisena hyvinvointialueiden rahoitusmuotona.

Totean alkuun, että olin jäsenenä maakuntaverokomiteassa, joka julkisti mietintönsä 11.3.2021, ja yhdyn sen johtopäätöksiin.

Nostan tässä lausunnossa esille seikkoja, joihin on syytä kiinnittää erityistä huomioita arvioitaessa mahdollisen maakuntaveron käyttöönoton vaikutuksia.

Sote-uudistuksen rahoituksen ennakoitavuus

Nyt eduskunnan käsittelyssä oleva hallituksen esitys hyvinvointialueiden perustamisesta merkitsee jo yksistään itsenäisen Suomen historiassa kenties laajinta julkisten palvelutehtävien sekä niihin liittyvän rahoituksen uudelleenorganisointia. Tämän lisäksi, kuten hallituksen esityksessäkin todetaan, hyvinvointialueille myöhemmin mahdollisesti myönnettävä verotusoikeus muuttaisi olennaisesti hyvinvointialueiden rahoituksen kokonaisuutta.

Sote-uudistusta on valmisteltu sekä viime että tällä vaalikaudella ainakin alkuvaiheessa valtionrahoitukseen perustuen. Mikäli uudistuksen toimeenpanovaiheessa rahoitusjärjestelmää muutettaisiin osittain maakuntaveroon perustuvaksi, loisi se merkittävän epävarmuus- ja epäjatkuvuustekijän hyvinvointialueiden toiminnan käynnistämiselle ja vakiinnuttamiselle.

Toisaalta on selvää, että hyvinvointialueiden valtionrahoitukseen ja sen määräytymisperusteisiin kohdistunee nopeitakin muutostarpeita. Samoin kritiikki muun muassa valtionrahoituksen kannustinvajeisiin kustannusten hillinnän näkökulmasta on aiheellista. Näitä ja muita ongelmia kuitenkin voidaan ja pitääkin ensisijaisesti korjata valtionrahoitusta kehittämällä.

Jotta voidaan aidosti arvioida seuranta- ja tutkimustietoon sekä päättäjä- ja käyttäjäkokemuksiin perustuen rahoitusjärjestelmän toimivuutta kokonaisuudessaan sekä tarpeita maakuntaveron käyttöönotolle sitä vasten, tulisi hyvinvointialueiden olla toiminnassa useita vuosia, kenties vaalikausiakin.

Vasta tätä kautta on nähdäkseni mahdollista todentaa, onko valtionrahoitukseen perustuvassa järjestelmässä sellaisia ongelmia, jotka mahdollinen maakuntavero ratkaisisi ilman, että se aiheuttaisi samalla uusia ongelmia toisaalle.

Maakuntaveron edellyttämän valmisteluaikataulun osalta maakuntaverokomitean mietinnössä (s. 144) todetaan, että ”hallituksen esityksen valmistelulle ja eduskuntakäsittelylle tulisi varata useampi vuosi ennen maakuntaveron suunniteltua käyttöönottoajankohtaa”.

Maakuntaveron vaikutukset yhdenvertaisuuteen 

Suomessa ei tiettävästi ole ennen nyt työskennellyttä parlamentaarista komiteaa laaja-alaisesti selvitetty maakuntaveron veropohjaa, veroastetta tai tasauksen tarvetta eikä varsinkaan tehty laskelmia maakuntaveron vaikutuksista. Myöskään maakuntaverosta aiemmin esitettyjä kannanottoja ei siten ole voitu perustaa tällaisiin, varsin olennaisiin, tietoihin.

Maakuntaverokomitean mietintö osoittaa, että ansiotuloverotus soveltuu selvästi parhaiten maakuntaveron veropohjaksi. Vaikka mietintöön sisältyviin laskelmiin ja skenaarioihin sisältyy monia oletuksia ja herkkyystekijöitä, viittaavat ne vahvasti siihen, että jo melko pieni ansiotuloihin perustuva maakuntavero lisäisi eriarvioisuutta maakuntien rahoituksessa ja kansalaisten verorasituksessa. Näin tapahtuisi, vaikka laskelmissa sovelletaan nykyistä kuntien verotuloihin perustuvaa tasausjärjestelmää voimakkaampaa tasausta.

Sote-kustannusten kasvupaineen ja heikon verotulopohjan keskittyminen samoille alueille on tässä keskeinen selittäjä. Tulos on ristiriidassa sote-uudistukselle asetetun yhdenvertaisuuden vahvistamistavoitteen kanssa. Tästä seuraa myös, että oletettavasti koko hyvinvointialueiden rahoitusjärjestelmä pitäisi uudistaa maakuntaveron käyttöönoton yhteydessä, jotta eriarvoisuusongelma voisi ratketa. Myös siirtymäkauden järjestelyjä luultavasti tarvittaisiin.

Maakuntavero voidaan myös nähdä mahdollisuutena sote-kustannusten kasvun hillintään. Tästäkään ei kuitenkaan ole yksiselitteistä tutkimus- tai kokemusperäistä tietoa. Ei voida sulkea pois sitäkään vaihtoehtoa, että kun sote-palvelujen kysyntä on lähes rajatonta, voisi tähän kasvavaan kysyntään vastaaminen kustannusten hillinnän sijasta johtaa myös niiden kasvuun ja siten (työn) verotuksen kiristymiseen.

Tehtävät ja rahoitus muodostavat kokonaisuuden

Maakuntien rahoitusta ja tehtäviä on tarkasteltava kokonaisuutena. Lähtökohtaisesti verotusoikeus - eli mahdollisuus päättää myös tuloista ja kantaa näistä päätöksistä vastuu - vahvistaisi itsehallintoa selvästi, ja sen voidaan katsoa kuuluvan itsehallinnon keskeisiin tunnusmerkkeihin.

Toisaalta myös tehtävien luonteella on merkitystä. Kun kaakuntien tehtävät muodostuvat ainakin alkuvaiheessa sosiaali- ja terveydenhuollosta sekä pelastustoimesta, on niissä kysymys viime kädessä perusoikeuksien toteuttamisesta varsin tiukan lainsäädännön puitteissa.

Samalla yleiskatteinen valtionrahoitus tukee myös itsehallinnollisuuden tavoitteita antaen alueille liikkumavaraa rahoituksen kohdentamisesta ja mahdollistaen hyötymisen laskennallisia kustannuksia tehokkaammasta palvelujen järjestämisestä. Sen sijaan oman verotusoikeuden puuttumisen ei tarvitsisi johtaa itsehallintoa kaventavaan hyvinvointialueiden valtion ohjaukseen ja esimerkiksi palvelujen tuotantotavoista päättämisen rajoittamiseen läheskään siinä määrin, mitä hallituksen esitys toteutuessaan merkitsisi.

Maakuntaverokomitean kanssa rinnakkain on niin ikään parlamentaarisesti arvioitu maakuntien tehtävien laajentamista (Valtiovarinministeriön julkaisuja 2021-1). Tähän viitaten maakuntaverokomitea toteaa mietintönsä johtopäätöksissä (s. 148): ”Vaikka tehtäviä laajennettaisiin esillä olleiden laajempienkin vaihtoehtojen mukaisesti, komitea katsoo, etteivät näiden tehtävien siirrot ole vielä sellaisia, joilla hyvinvointialueiden omaa verotusoikeutta voitaisiin perustella. Hyvinvointialueiden verotusoikeus voisi tulla harkittavaksi tilanteessa, jossa hyvinvointialueiden tehtävät laajenisivat merkittävästi monialaisemmiksi ja etenkin siinä tapauksessa, jos niille tulisi yleinen toimiala.”

Tältä osin on myös huomionarvoista, että tiettävästi missään - ainakaan Pohjoismaassa - ei ole ollut eikä ole itsehallinnollisia toimijaa, jonka tehtävinä olisi käytännössä ainoastaan sosiaali- ja terveydenhuolto ja jolla olisi verotusoikeus.

Pohjoismaiset mallit eivät ylipäänsä tarjoa maakuntaverosta suoraan sovellettavia ratkaisuja tai kokemuksia Suomen oloihin. Tanskassa maakuntaverosta luovuttiin suuren alue- ja kuntauudistuksen yhteydessä 2007. Norjassa maakunnilla ei ole lainkaan sote-tehtäviä ja verotusoikeus on muodollinen. Ruotsissa taas maakunnilla on paljon muitakin kuin sote-tehtäviä, mutta toisaalta sosiaalitoimen tehtävät ovat kunnilla.

Toinen maakuntaveron käyttöönottoa - ilman verokattoa - puoltava seikka liittyy maakuntien luottokelpoisuuteen, nollariskisyyteen ja lainarahoituksen saatavuuteen sekä hintaan. Toisaalta valtio rahoittaisi joka tapauksessa valtaosan maakuntien toiminnasta ja investoinneista. Valtio voi myös halutessaan taata - ja alkuvaiheessa joutuu takaamaan - maakuntien lainarahoitusta ja ns. nollariskisyys voi toteutua myös tätä kautta.

Investointien rahoitusta ja ohjausta on myös mahdollista kehittää ilman maakuntaveron käyttöönottoakin eikä hallituksen esitykseen sisältyvä malli ole tässäkään suhteessa ainoa mahdollinen (Kuntaliitto on käsitellyt tätä tarkemmin lausunnossaan valtiovarainvaliokunnalle 2.3.2021). On myös todennäköistä, että valtiolla säilyy vahva intressi hyvinvointialueiden lainanottoon siinäkin tapauksessa, että niillä olisi verotusoikeus, kun huomioidaan hyvinvointialueiden tehtävien luonne, yhteistyötarpeet sekä rahoitusperiaatteen soveltuminen viime kädessä sekä käyttötalouteen että investointeihin.

Kuntien verotusoikeuteen ei pidä puuttua

Lopuksi totean, että kuntien verotusoikeus on perustuslain suojaamaa, kuten maakuntaverokomitean mietinnöstäkin (s. 44) hyvin ilmenee.

Sote-uudistus toteutuessaan leikkaa merkittävän osan kuntien verotuloista, mutta jättää velat ja mittavat investointipaineet edelleen kunnille. Samalla kuntatalouden suhteellinen velkaantuneisuus kasvaa merkittävästi ja sen volyymi supistuu huomattavasti. Tämä yhdistelmä jo yksistään aiheuttaa suuren haasteen kuntien rahoituksen riittävyyden ja saatavuuden turvaamiselle sekä järjestelmän uskottavuuden säilyttämiselle myös luottoluokittajien ja rahoittajien silmissä.

Kuntien verotusoikeuteen puuttuminen tai jo pelkkä spekuloiminen tällaisella saattaisi aiheuttaa kuntien talouden ja rahoituksen näkökulmasta erittäin suuren ja vaikeasti hallittavan riskin.

Edettiinpä maakuntaveron suhteen tulevaisuudessa miten tahansa, sen ei pidä - eikä sen tarvitse - edellyttää kuntien verotusoikeuteen kajoamista.

Suomen Kuntaliitto ry

Timo Reina
varatoimitusjohtaja