Kuntaliiton lausunto luonnokseen hallituksen esitykseksi valtion aluehallinnon uudistamiseksi (HE 13/2025 vp)

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua esityksestä.

Esityksen yleiset vaikutukset kuntien talouteen 
ja hallintoon

Valtion aluehallinnon uudistaminen on Kuntaliiton näkemyksen mukaan tarpeellista. Uudistuksen yhtenä tavoitteena oleva valvonta- ja lupakäytäntöjen yhdenmukaistaminen ja luvitusprosessien nopeuttaminen on myös tarpeen sekä yhdenvertaisuuden että alueiden elinvoiman turvaamisen näkökulmista.

Hallituksen esityksen kannatettava lähtökohta on, että uudistuksella ei muuteta kuntien ja valtion välistä työnjakoa. Valtion aluehallinnon tehtävillä on paljon yhdyspintoja kuntien tehtävien kanssa, joten muutoksella on väistämättä vaikutuksia kuntiin. Näitä yhdyspintoja ei hallituksen esityksessä tunnisteta riittävästi ja siksi Kuntaliitto haluaa nostaa niitä esiin. Uudistuksen jatkovalmistelussa ja toimeenpanovaiheessa on tarpeen arvioida tarkemmin uudistuksen vaikutuksia kuntiin yhteistyössä kuntasektorin kanssa.

Uudistuksessa valtion virastojen toimialueet laajenevat ja on tärkeää, että valtion aluehallinto pysyy aidosti alueilla ja toimii kehittäjäkumppanina kunnille ja maakunnille. Voidakseen toimia tehokkaasti valtion aluehallinnon tulee tuntea alueelliset ja paikalliset olosuhteet. Yhtälailla on tärkeää, että kaksikielisillä alueilla hallinto pystyy aidosti palvelemaan molemmilla kansalliskielillä ja tuntee molempien kieliryhmien olosuhteet. Erityisesti valtakunnallisen lupa- ja valvontaviraston ja kuntien tehtävien yhdyspintoja on arvioitava ja luotava uusia yhteistyörakenteita. Jotta alueellinen vuorovaikutus varmistetaan, on arvioitava myös elinvoimakeskusten yhdyspintoja kaupunkeihin, kuntiin ja maakuntiin sekä säätää molempien minimitaso virastojen alueelliselle yhteistyölle.

Valtion aluehallinnon tehtävillä on lukuisia yhtymäpintoja kuntien tehtäviin, joten muutoksella on väistämättä vaikutuksia kaupunkeihin, kuntiin ja muihin kuntasektorin toimijoihin kuten maakunnan liittoihin, kuntien omistamiin kehittämisyhtiöihin ja ammatillisen koulutuksen järjestäjiin.

Elinvoima, työllisyys ja maahanmuutto

Elinvoimakeskusten tehtävät linkittyvät tiiviisti sen toimialueen kuntien elin- voimatehtäviin, erityisesti työllisyyden, osaavan työvoiman, yritystoiminnan kestävän kasvuun ja TKI-toiminnan sekä maahanmuuttajien kotoutumisen ja työperusteisen maahanmuuton osalta. On tärkeää, että valtion aluehallinnon uudistuksessa kuntien ja kaupunkien kasvanut rooli työllisyyden, elinvoiman ja kasvun mahdollistajina tunnistetaan ja otetaan huomioon. Kuntien ja valtion toimijoiden muodostamaa elinvoiman ja työllisyyden ekosysteemiä tulisi tarkastella kokonaisuutena ja synergioita hyödyntäen. Tässä uudistuksessa huomio kiinnittyy vain valtion tehtävien uudelleenorganisointiin.

Alueellisen työllisyyden ja osaavan työvoiman saatavuuden tehtävissä elinvoimakeskukset toimisivat yhteistyössä työllisyysalueiden kanssa. Työllisyys-, elinkeino- ja yrittäjyyspalvelut ovat tärkeitä jokaisen kunnan elinvoimaisuuden tarkastelussa. Päällekkäiset tehtävät kuntien ja elinvoimakeskusten välillä eivät lisää vaikuttavuutta. Tarvitaan selkeä vastuunjako tehostamaan toimintaa. Kunnan ja alueen elinvoima on kiinni yrittäjyydestä, työllisyydestä ja niihin kytkeytyvien palveluiden toimivuudesta. Näiden asioiden oikein hoitaminen vaikuttaa merkittävästi kuntatalouteen nyt ja tulevaisuudessa.

Työperusteisen maahanmuuton, maahanmuuttajien kotoutumisen ja hyvien väestösuhteiden edistämisen tehtäväryhmässä elinvoimakeskusten tehtävänä olisi edistää työperäisen maahanmuuton sekä kansainvälisen osaamisen hyödyntämistä alueen elinkeinoelämän tarpeiden mukaisesti. Lisäksi elinvoimakeskusten tehtävänä olisi edistää maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä sekä hyviä väestösuhteita. Kunnat ovat 1.1.2025 alkaen vastanneet kansainvälisen työnvälityksen lakisääteisestä tehtävästä. Monissa kunnissa järjestetään kunnan yleisen toimialan puitteissa myös muita kansainvälisen rekrytoinnin toimintoja. Kansainvälisen työnvälityksentehtävässä työvoimaviranomaiset tekevät yhteistyötä KEHA-keskuksen ja Business Finlandin muodostaman Work in Finlandin kanssa. Kunnilla on yhteistyövelvollisuus julkisissa työvoimapalveluissa myös ELY-keskusten kanssa. Kansainvälisessä työnvälityksessä työnantaja-asiakkuus muodostuu yleensä suoraan kuntien työnantajapalveluihin. Kansainvälisen rekrytoinnin palveluissa työnjako toimijoiden välillä on oltava selkeää, jotta asiakkuuksien hoitamisessa ei muodostu päällekkäisyyksiä tai epäselvyyttä palveluiden vastuutahosta. Kunnat ovat myös 1.1.2025 alkaen vastanneet kotoutumisen edistämisestä. Kunnilla on yleis- ja yhteensovittamisvastuu kotoutumisen edistämisen sekä hyvien väestösuhteiden kehittämisestä ja suunnittelusta paikallistasolla. ELY-keskukset hoitavat omaa alueellista tehtäväänsä kotoutumisessa ja väestösuhteissa. KEHA:n rooli on kytkeytynyt mm. kotoutumisen seurantaan. Myös kotoutumisen tehtävissä roolien päällekkäisyyttä on vältettävä.

KEHA-keskuksella on useita tehtäviä, jotka liittyvät kuntien järjestämisvastuulle vuoden 2025 alusta siirtyviin työvoimapalveluihin. Osa tehtävistä on operatiivisia kuten tietojärjestelmäpalveluiden tarjoaminen kunnille tai suorastaan joidenkin valtakunnallisten työvoimapalveluiden hoitaminen, kuten kansainvälinen rekrytointi. KEHA myös hoitaisi julkisiin työvoimapalveluihin sekä yritystoiminnan aloittamiseen ja kehittämiseen liittyviä valtakunnallisia tieto- ja neuvontapalveluja ja antaisi työvoimaviranomaisille oikeudellista neuvontaa työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain (380/2023), työttömyysturvalain, vuorotteluvapaalain (1305/2002) ja kotoutumisen edistämisestä annetun lain (681/2023) toimeenpanossa. Edellä olevien tehtävien lisäksi KEHAn tehtävänä olisi seurata ja arvioida työvoimapalvelujen tuloksellisuutta ja toimivuutta sekä tuottaa niitä koskevaa tietoa. KEHA toimisi tällöin kyseenalaisessa kaksoisroolissa - se toisaalta tarjoaa tietojärjestelmäpalveluja ja neuvontaa ja jopa hoitaa osaa työnhakija-asiakasprosessia, kun se käsittelee ja antaa lausunnon harkintaa vaativista työttömyysturvatehtävistä ja samaan aikaan seuraa ja arvioi palvelun tuloksellisuutta ja toimivuutta. Ratkaisu tähän on poistaa työllisyyspalveluiden arviointi KEHA-keskuksen tehtävistä ja säätää se jonkin riippumattoman tahon tehtäväksi.

KEHA-keskuksen roolin tulee Kuntaliiton näkemyksen mukaan painottua työllisyydenhoidossa erityisesti työvoimapalvelujen tietojärjestelmiin, työttömyysturvaneuvontaan ja työvoima- ja kotoutumispalvelujen tiedolla johtamisen tehtäviin. Lisäksi on tärkeää, että myös itse KEHA-keskukseen kohdistuisi riippumattoman viraston harjoittamaa valvontaa.

Aluekehitys ja erikoistumistehtävät

Elinvoimakeskusten tehtäväksi esitetään edelleen alueiden kehittämistä, vaikka lausuntopalautteessa sen on laajalti kritisoitu hämärtävän nykyisiä valtion ja kuntien toimivaltarajoja, joita valtion aluehallinnon uudistuksessa ei ole tarkoitus muuttaa. Kuntaliitto katsoo, että elinvoimakeskusten tulisi keskittyä elinvoiman vahvistamiseen ja edistämiseen hoitamalla valtion toimeenpano- ja kehittämistehtäviä.

Elinvoimakeskusten toimialueen laajentaminen (4§) tietyissä tehtävissä (erikoistumistehtävät) hämärtää osaltaan keskusten alueellista luonnetta ja tekee hallinnollisesta rakenteesta sekavan sekä kansalaisille, kunnille ja muille yhteistyökumppaneille vaikeasti hahmottuvan kokonaisuuden. On hyvä, että lain yleisperusteluissa todetaan, että jatkossa toimialueen laajentamisia pyritään vähentämään ja näin vahvistetaan elinvoimakeskusten luonnetta aidosti alueellisina viranomaisina.

Kasvatus- ja koulutuspalvelut

Esityksen perusteluissa todetaan, että varhaiskasvatus-, koulutus- ja kulttuuritoimialan keskeisemmät tehtävät liittyvät koulutuksen muutoksenhakuun ja kanteluihin sekä varhaiskasvatuksen kanteluihin ja valvontaan. Tämä noudattaa nykytilannetta muutoin, mutta voimassa olevassa järjestelmässä Aveilla on sivistyspalveluissa myös alueellisesti tärkeä kehittämis- ja kouluttajarooli.

Aluehallintoviranomaisen tehtäviin liittyen Kuntaliitto on kummeksunut par- haillaan perusopetuslakiin ehdotettavaa muutosta, jonka mukaan Aluehallintovirastolla olisi jatkossa oikeus ottaa perustellusta syystä myös oma-aloitteisesti tutkittavaksi opetuksen lainmukaisuus. Muutoksessa ollaan lisäksi säätämässä Aluehallintoviraston käytettävissä olevista sanktioista. Lakiesitys (HE 212/2024 vp) on tällä hetkellä eduskunnan käsittelyssä. Kuntaliitto ei kannata valvontatehtävien laajentamista esitetyllä tavalla. Kuntaliitto on osallistunut sivistysvaliokunnan kuulemiseen 11.2.2025 ja antanut asiasta erikseen lausunnon (HE 212/2024 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi perusopetuslain muuttamisesta).

Kuntaliitto pitää huomattavasti vaikuttavampana toimena, että Aluehallintovirastojen roolia opetuksen järjestäjien informaatio-ohjauksessa kehitetään johdonmukaisesti ja alueelliset koulutusmahdolliset turvataan. Näillä tavoin pystytään ennakollisesti vaikuttamaan opetuksen järjestäjien toimintaan sekä tukemaan ns. omavalvontaa ja itsearvioinnin menetelmien kehittymistä.

Liikunnan, nuorison ja kirjaston toimialoja koskevat huomiot

Erityisesti aluehallintovirastojen liikunnan, nuorison ja kirjaston toimialoilla on tähän asti ollut myös vahva kehittämis- ja koulutustehtävä. Uudistuksen myötä on vielä epäselvää, miten kyseisiä kehittämis- ja koulutustehtäviä alueelliset erot ja palvelutarpeet huomioiden hoidetaan uudessa valtakunnallisessa virastossa. Lisäksi on tärkeä huomioida kyseisten sektorien merkittävä avustuksenjakotehtävä. Uudistuksen myötä on toivottavaa samalla sekä yhtenäistää avustuksen myöntökriteereitä valtakunnallisesti että säilyttää alueelliseen tuntemukseen ja tietoon perustuva harkinta.

Lupa- ja valvontavirastoa koskevassa laissa, lain 3§:ssä todetaan viraston toimialat ja tehtävät. Kohdan 2) mukaan tehtäviin kuuluvat varhaiskasvatus, koulutus ja kulttuuritoimiala, johon sisältyy varhaiskasvatusta, opetusta, koulutusta, kirjastoja, liikuntaa, nuorisoa ja hautaamista koskevia lupa-, valvonta-, ohjaus- ja rahoitustehtäviä ja muutoksenhakuviranomaistehtäviä. Tehtäviin ei esityksen mukaan kuuluisi vastaavat lupa-, valvonta-, ohjaus- ja rahoitustehtävät kuntien kulttuuritoimintaa koskevissa asioissa. Laki kuntien kulttuuritoiminnasta velvoittaa jokaista kuntaa järjestämään alueellaan kulttuuritoimintaa. Kulttuuritoimintaa rahoitetaan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kautta. Sillä on peruspalveluluonne, jota myös arvioidaan muiden peruspalvelujen ohessa (Cuporen erillisarviointi).

Esitämme että lupa- ja valvontaviraston tehtäviin kuuluisi myös em. kuntien kulttuuritoiminnan valvonta ja vastaavat tehtävät. Esitämme, että kuntien kulttuuritoimintaa koskevaan lakiin muutetaan vastaavasti lain 4§:ään valtion viranomaisen tehtäviä koskevaan pykälään, että “Kulttuurin ja taiteen edistämisen tehtäviä alueilla hoitavat Museovirasto ja Taiteen edistämiskeskus sekä lupa- ja valvontavirasto sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset niitä koskevan lainsäädännön mukaisesti.

Ympäristöterveydenhuolto

Valviran ympäristöterveydenhuollon tehtävät ja henkilöstö (terveydensuojelu- ja tupakkavalvonta) siirrettäisiin kokonaisuudessaan uuteen Lupa- ja valvontavirastoon. Aluehallintovirastojen POL-vastuualueen ympäristöterveydenhuollon tehtävät ja henkilöstö jakautuisivat kahteen valtakunnalliseen virastoon: STM:n hallinnonalan resurssit ja tehtävät (terveydensuojelu- ja tupakkalaki) menisivät lupa- ja valvontavirastoon ja MMM:n hallinnonala (elintarvikevalvonta ja eläinlääkintähuolto) Ruokavirastoon.

Kunnissa ympäristöterveydenhuollon tehtävät hoidetaan samassa viranomaisessa (monijäseninen toimielin). Riskinä ympäristöterveydenhuollon tehtävien jakautumisessa nykyistä vahvemmin eri hallinnonalojen (STM ja MMM) omiin virastoihin on, että eriävät näkemykset mm. suunnitelmallisesta valvonnasta, valvonnan riskiperusteisuudesta sekä raportoinnin yksityiskohtaisuudesta aiheuttavat turhaa hallinnollista työtä kunnissa. Uudistuksen yhteydessä on varmistettava joustava yhteistyö eri hallinnon alojen ja virastojen kesken. Erilaisten häiriötilanteiden hoitaminen ilman viivytyksiä edellyttää tiivistä yhteistyötä Ruokaviraston ja Lupa- ja valvontaviraston välillä.

Kuntaliitto esittää eläinsuojelu- ja eläintautivalvonnan siirtämistä Ruokavirastoon. Nykyisin em. valvonta tehdään valtion toimeksiantotehtävänä kunnissa. Kunnilla on suuria vaikeuksia rekrytoida riittävästi eläinlääkäreitä ja valtion toimeksiantotehtävien (eläinsuojelu- ja eläintautivalvonta) hoitaminen kunnissa hankaloittaa tilannetta entisestään. Lisäksi nykyinen järjestely aiheuttaa suurta hallinnollista taakkaa mm. monimutkaisen laskutusjärjestelmän takia.

Vesihuolto

Vesihuollon valvonta- ja edistämistehtävät esitetään siirrettäväksi osaksi elinvoimakeskuksia. Ehdotus on poikkeava suhteessa muihin valtion aluehallinnon viranomaisten valvontatehtäviin, jotka siirtyisivät lupa- ja valvontavirastoon. Kuntaliitto pitää mm. tehtävien laatu ja valmistelussa olevan vesihuoltolain uudistuksen tavoitteet huomioon ottaen parempana näiden tehtävien siirtämistä lupa- ja valvontavirastoon.

Alueidenkäyttö

HE-luonnoksen vaikutusta kuntien alueidenkäytön suunnitteluun vaikeuttaa se, että HE-luonnoksessa ei ole selkeästi kuvattu nykyisten ELY-keskusten voimassa olevan alueidenkäyttölain (132/1999) mukaisten tehtävien jakautumista lupa- ja valvontaviraston ja elinvoimakeskusten välillä. Uuden alueidenkäyttölain valmistelu on viivästynyt, eikä Kuntaliitolla ole tietoa valmistelun tämänhetkisestä tilanteesta. Tässä esitetyt huomiot perustuvat alueidenkäyttölakityöryhmän 30.9.2024 päivättyyn alueidenkäyttölakiluonnokseen.

Alueidenkäyttölakiuudistuksen viivästymisen johdosta aluehallintouudistusta koskevaan HE-luonnokseen olisi syytä lisätä esitys voimassa olevan alueidenkäyttölain (132/1999) muuttamisesta rinnakkaisteksteineen.

Lupa- ja valvontaviraston tehtävät

Lakiesityksen mukaan lupa- ja valvontaviraston ympäristötoimialan tehtävät sisältäisivät muun ohessa alueidenkäytön tukemis- ja valvontatehtäviä.

Alueidenkäytön ”tukemistehtävä” on Kuntaliiton mielestä oikea ja kannatettava ilmaisu. Se vastaa alueidenkäyttölakiluonnoksessa 30.9.2024 esitettyä lupa- ja valvontaviraston tehtävää ja korostaa rakentavaa yhteistyötä kunnan ja valtion viranomaisen välillä. Aiemmin ehdotettu ”ohjaus” -ilmaisu merkitsisi paluuta maankäyttö- ja rakennuslakiin vuonna 2017 tehtyä muutosta edeltävään aikaan.

Kuntaliitto on aiemmissa aluehallintouudistusta koskevassa lausunnoissaan kiinnittänyt huomiota siihen, että lupa- ja valvontavirastolle osoitettu alueidenkäytön valvontatehtävä on ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon kanssa. Siksi on tärkeää, että virastolle esitetty yleinen valvontatoimivalta rajataan alueidenkäyttölakiuudistuksessa nykytilannetta vastaavalla tavalla vaikutuksiltaan valtakunnallisiin ja merkittäviin maakunnallisiin asioihin. Näin ollen myös valvontatehtävään kytkeytyvän valtion viranomaisen muutoksenhakuoikeuden tulisi koskea vain vaikutuksiltaan valtakunnallisia tai maakunnallisesti merkittäviä asioita.

Elinvoimakeskuksen tehtävät

Elinvoimakeskukselle on esitetty lukuisia alueidenkäyttöä koskevia ja siihen liittyviä tehtäviä, jossa suhde vastaaviin lupa- ja valvontaviranomaisen tehtäviin ovat edelleen epäselvät, erityisesti ehdotetun lain elinvoimakeskuksista ym. 2.1 §:n kohdassa 6 mainitut kulttuuriympäristön hoito, luonnon monimuotoisuuden hyvän tilan edistäminen sekä alueidenkäytön ja ilmastotyön edistäminen.

Kuntaliitto on huolissaan siitä, että kunnat joutuvat kyseisissä asioissa esimerkiksi kaavoituksen yhteydessä tekemään päällekkäistä yhteistyötä usean eri valtion aluehallintoviranomaisen kanssa. Tämä kuluttaa tarpeettomasti voimavaroja ja voi johtaa tulkintavaikeuksiin valtion eri viranomaisten näkemysten välillä. Valtion alueidenkäytön suunnitteluun liittyvät alueidenkäyttölain mukaiset tehtävät tulisi keskittää lupa- ja valvontavirastolle, joka huolehtisi tarpeellisesta yhteydenpidosta elinvoimakeskusten kanssa.

Rakentamista koskevasta valtion viranomaisen tehtävästä säädetään tarkemmin 1.1.2025 voimaan tullessa rakentamislaissa (751/2023). Rakentamislain 4 § mukaan ”elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edistää rakennustoimen järjestämistä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on valvottava, että rakentamisessa otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat.” Käsillä olevassa uudistuksessa rakentamislakia on tarkoitus muuttaa niin, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävät valtion viranomaisen valitusoikeus mukaan lukien osoitetaan lupa- ja valvontavirastolle ja elinvoimakeskukselta pyydetään lausuntoja lupa-asioissa vain liikenneasioissa. Linjaus on kuntien kannalta tarkoituksenmukainen.

Ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävät

Valtion ja kuntien ympäristöviranomaiset toimivat useissa tehtävissä (esim. vesitalousasiat, jätelain valvonta ja vesihuollon valvonta) yhteisinä yleisinä valvontaviranomaisina. Myös muun muassa ympäristönsuojelun ja maa-ainesten oton valvonnan toimivaltaa valtion ja kuntien viranomaiset osin jakavat. Lisäksi ne tekevät muissa asioissa paikallisesti yhteisiä tarkastus– ja valvontakäyntejä.

Valtion aluehallintoa uudistettaessa tuleekin huomioida valtion ympäristöhallinnon tukemistehtävä, valtion ja kuntien yhteiset valvontavelvollisuudet sekä eri viranomaisten yhteistoiminta paikallisissa ympäristötarkastuksissa. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten tulee saada myös tulevaisuudessa valtion keskitetyltä aluehallinnolta sekä oikeudellista- että asiantuntija-apua. Valtion aluehallinnon antama koulutus kuntien viranomaisille on samoin turvattava. Valtion aluehallinnon tulee myös osallistua paikalliseen valvontaan mm. tarkastuksin sellaisissa tapauksissa, kun valvontatoimivalta on kuntien ja valtion kanssa yhteinen. Lupalaitosten tarkastusten määrä ei saa myöskään vähentyä, vaikka toimipaikkojen määrä vähenee.

Liikenneasiat

Joukkoliikenneasioiden siirtyminen ELY-keskuksista Traficomiin voi mahdollistaa yhteen toimivien liikennepalveluiden kehittämisen, kun kyse on esimerkiksi maakuntarajojen yli menevästä joukkoliikenteestä ja myös silloin, kun on kyse yhteyksistä raideliikenteeseen. Kuntaliitto on kuitenkin huolestunut alueellisen erityistuntemuksen ja tarpeiden huomioimisen säilymisestä. Tämä erityisesti silloin, jos tehtävän budjettirahoitus säilyy edelleen samana tai heikkenee. Ilman budjettirahoituksen lisäämistä edessä on jälleen uusia karsintoja alueellisesta joukkoliikenteestä.

Alueellisen varautumisen tehtävät

Hallituksen esitykseen tehdyt tarkennukset varautumisen yhteensovittamisvelvollisuuteen sekä turvallisuussuunnittelun yhteensovittamisvelvollisuuteen ovat tarkoituksenmukaisia ja kannatettavia. Jotta varautumisen yhteensovittaminen toteutuisi täysimääräisesti lain tarkoittamalla tavalla, tarvitaan yhteensovittamistehtävään lisää resurssia nykyiseen tilanteeseen verrattuna.
 

SUOMEN KUNTALIITTO

Mari Kuparinen
kehittämispäällikkö

Marko Nurmikolu
johtava juristi

Liite: 
Valtion aluehallinnon uudistus ja kunnat
Diaesitys hallintovaliokunnalle 8.4.2025 Mari Kuparinen ja Marko Nurmikolu