Kuntaliiton lausunto Hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi eräiden valtiontukea koskevien Euroopan unionin säännösten soveltamisesta sekä siihen liittyviksi laeiksi (HE95/2026vp)

Johdanto

Valiokunta on pyytänyt Kuntaliiton lausuntoa yllä mainitusta hallituksen esityksestä (HE95/2026). Esityksessä ehdotetaan muun muassa säädettäväksi yksityiskohtaisesti Euroopan unionin valtiontukisääntöjen vastaisten valtiontukien takaisinperinnästä, mikä vastaisi Euroopan unionin oikeuden vaatimuksia valtiontukisääntöjen vastaisten tukien takaisinperinnästä.

Esityksen mukaisesti säännöksissä tarkemmin määritellyillä tukiviranomaisella olisi toimivaltuudet ryhtyä takaisinperintään myös siinä tapauksessa, että kyseessä on EU:n valtiontukisääntöjen vastainen tuki, mutta komissio ei ole antanut tuesta takaisinperintäpäätöstä. 

Esimerkiksi kunnan tai kuntien yhteisessä määräysvallassa olevan yhteisön myöntämien tukien osalta on ollut oikeudellisesti epäselvää, miten valtiontukisääntöjen vastaiseksi todetut tuet tulisi periä takaisin tuensaajalta, koska siitä ei ole säädetty kansallisessa laissa.

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen linjausten mukaan tukien takaisinperintä on merkittävää julkisen vallan käyttöä, jonka on kuuluttava viranomaiselle. Toimivalta takaisinperintään on perustuttava aina lakiin (PeVL 45/2006 vp, s. 2; PeVL 50/2017 vp, s. 3 - 4).

Kuntalakiin lisättäisiin viittaussäännös 131 a §, jonka mukaan valtiontukisääntöjen vastaisten tukien takaisinperinnästä säädettäisiin ehdotetussa laissa.

Kunnat ja kuntayhtymät valtiontukiviranomaisena

Kuntaliiton käsityksen mukaan kuntien ja kuntayhtymien tietoisuus EU:n valtiontukisäännösten merkityksestä kunnallisen päätöksenteon näkökulmasta on merkittävästi lisääntynyt viimeisen 10 vuoden aikana muun muassa Korkeimman hallinto-oikeuden antamien useiden ennakkopäätösten myötä. 

Lisäksi kuntalain lainan tai takauksen tai muun vakuuden antamista koskevassa 129 §:ssä ja kunnan omistaman kiinteistön luovutuksen tai vuokrasopimuksen markkinaehtoisuuden määrittelyssä koskevassa 130 §:ssä olevat informatiiviset säännökset EU:n valtiontukisäännösten huomioon ottamisesta ovat omalta osaltaan entisestään parantaneet edellytyksiä siihen, että kunnat ja kuntayhtymät päätöksenteon valmistelussa ja itse päätöksenteossa pyrkivät kykyjensä mukaisesti ottamaan huomioon asianmukaisella tavalla velvoitteen noudattaa EU:n valtiontukisäännöksiä. 

Kuntien ja kuntayhtymien tulee omassa toiminnassaan ottaa siten varsin laajasti huomioon EU:n valtiontukisäännösten merkitys, koska säännökset tulee huomioida aina, kun kunta tai kuntayhtymä tekee oikeustoimen EU:n valtiontukisäännösten tarkoittaman taloudellisen toimijan kanssa. Yleisemmin EU:n valtiontukisäännöksien soveltaminen tulee arvioitavaksi silloin kun kunta harkitsee tuen antamista vastikkeettomana rahana EU:n tarkoittamalle taloudelliselle toimijalle tai harkitsee tekevänsä kyseisen toimijan kanssa kiinteistökaupan tai vuokrasopimuksen tai on antamassa kyseiselle toimijalla lainaa tai takausta tai tekemässä yhteisöön pääomasijoituksen. 

Kuntaliitolla ei ole tarkemmin tiedossa, missä laajuudessa kunnat tai kuntayhtymät antavat eri toimijoille EU:n valtiontukisäännösten tarkoittamaa valtiontukea. 

Kuntaliiton käsityksen mukaan on joka tapauksessa selvää, että nyt esitetyllä sääntelyllä on merkittäviä vaikutuksia kuntien ja kuntayhtymien toimintaan, koska niiden tulee entistä tarkemmin ottaa huomioon EU:n valtiontukisäännösten merkitys päätöksenteon valmistelussa ja itse päätöksenteossa, jotta vältettäisiin huolellisella valmistelulla vältettävissä olevat mahdolliset menettely- ja muut virheet EU:n valtiontukisäännösten asianmukaisessa huomioon ottamisessa, mitkä voisivat nyt esitetyn sääntelyn johdosta mahdollisesti johtaa kuntien tai kuntayhtymien ja tuensaajien välillä raskaisiin takaisinperintätoimenpiteisiin. 

Sama tilanne voi myös syntyä kuntien määräysvallassa olevan yhteisön ja mahdollisen tuen saajan kesken, mikäli EU:n sääntelyn näkökulmasta kuntien määräysvallassa olevaa yhteisöä voitaisiin pitää valtiontuen myöntäjänä EU:n valtiontukisäännösten ja siihen perustuvan oikeuskäytännön perusteella. 

Kuntaliiton lausunto 

Kuntaliitolla on ollut edustettuna TEM:n asettamassa työryhmässä, jonka tehtävänä on ollut valmistella tulevaa hallituksen esitystä. Kuntaliitto on myös antanut lausunnon hallituksen esityksen luonnoksesta lainvalmistelusta vastanneelle ministeriölle. 

Kuntaliitto pitää ehdotettuja muutoksia lähtökohtaisesti perusteltuina ja välttämättöminä kansallisen sääntelyn yhteensovittamiseksi EU oikeuden kanssa. 

Kuntaliiton käsityksen mukaan lainvalmistelu on tehty hyvin ja eri tahojen lausuntopalaute on pääasiallisesti otettu hyvin huomioon jatkovalmistelussa. 

Kuntaliitto pitää tarkoituksenmukaisena, että kuntalakiin sisällytetään esitetyn 131 a §:n mukainen informatiivinen esitetyistä syistä.

Kuntaliiton mukaan liiton aikaisemmin työryhmässä ja edelleen hallituksen esityksen luonnokseen antamassa lausunnossa esille nostamia seikkoja olisi perusteltua valiokuntakäsittelyssä edelleen käsitellä ja tarvittaessa tehtävä niitä koskevat muutokset säännöksiin tai niitä koskeviin yksityiskohtaisiin perusteluihin. 

Nämä seikat koskevat muun muassa, milloin julkisyhteisön määräysvallassa olevan yhtiön tai muun yhteisön tekemiin oikeustoimiin sovelletaan EU:n valtiontukisäännöksiä, kenelle toimivaltaisen viranomaisen takaisinperimät varat kuuluvat, jos tuen on myöntänyt viranomaisen määräysvallassa oleva yhtiö tai muu yhteisö sen omista varoistaan (9 §), takaisinperinnän määräaikaa ja saatavan vanhentumista (14 §) ja lain voimaantuloa ja taannehtivuussäännöksen soveltamista (19 §).

Kenelle säännöksen perusteella takaisin perittävät varat kuuluvat tilanteessa, missä tuen on myöntänyt muu kuin viranomainen omista varoistaan (9 §)?

Kuntaliitto on työryhmässä ja lainvalmistelun jatkuessa ministeriössä esittänyt, että lainvalmistelussa vielä tarkemmin arvioitaisiin tilannetta, missä EU:n valtiontuen säännösten vastaisen tuen on myöntänyt muu kuin viranomainen esim. kunnan, kuntien tai kuntien ja muiden viranomaisten yhteisessä määräysvallassa oleva yhteisö sen omista varoistaan. 

Kuntaliitto pitäisi tarkoituksenmukaisena, että esitetyn sääntelyn yhteydessä pyrittäisiin vielä selkeämmin ja yksityiskohtaisemmin määrittelemään Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella, milloin muu kuin viranomainen voi olla säännöksen tarkoittama valtiontuen myöntäjä. Tämä omalta osaltaan helpottaisi eri tilanteiden arviointia käytännössä viranomaisten määräysvallassa olevien yhteisöjen osalta. 

Kuntaliiton käsityksen mukaan takaisin perittävä julkisyhteisön määräysvallassa olevan yhtiön tai muun yhteisön sen omista varoista myönnetty tuki tulee periä takaisin nimenomaan yhtiölle tai muulle yhteisölle eikä takaisinperintävelvolliselle viranomaiselle, koska kysymyksessä ovat olleet yhtiön tai muun yhteisön varoja, vaikka takaisinperintäviranomainen on voinut EU:n valtiontukisäännösten soveltamisen edellyttämällä tavalla vaikuttaa yhtiön tai muun yhteisön varojen käyttöön. Tämän asian oikeudelliseen arviointiin ei saisi määräävästi vaikuttaa se, että takaisinperinnän joutuu perustuslaillisista syistä käytännössä yhtiön tai muun yhteisön puolesta hoitamaan siinä määräysvaltaa käyttävä viranomainen, koska perustuslakivaliokunnan vakiintuneen linjausten mukaan takaisinperintä on merkittävää julkisen vallan käyttöä, jonka on kuuluttava viranomaiselle. Toimivalta takaisinperintään on aina perustuttava lakiin (PeVL 45/2006 vp.s.2, PeVL 50/2017 vp. s.3–4). 

Asiaa on käsitelty 9 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, missä todetaan ainoastaan, että kyseisessä tilanteessa tukiviranomaiset voivat päätöksellään myös sopia näin takaisinperityn tuen siirtämisestä tuen alun perin myöntäneelle yhteisölle. 

Kuntaliiton käsityksen mukaan asiaa ei voida jättää tukiviranomaisten vapaaseen harkintaan, vaan olisi säädettävä tukiviranomaisen velvollisuudesta siirtää takaisin peritty tuki tuen alun perin myöntäneelle yhtiölle tai muulle yhteisölle. 

Kielletyn valtiontuen takaisinperinnän nimenomaisena tarkoituksena on palauttaa tilanne sellaiseksi, mikä se olisi ollut, mikäli kiellettyä valtiontukea ei olisi annettu. Tilanne ei palaudu sellaiseksi, ellei kielletyn tuen myöntänyt muu kuin viranomainen, yhtiö tai muu yhteisö saa itselleen takaisin omista varoistaan antamaansa tukea korkoineen. 

Takaisin perityn kielletyn valtiontuen palauttaminen sen antaneelle yhtiölle tai muulle yhteisölle ei voi jäädä takaisinperintävelvollisen viranomaisen vapaaseen harkintaan, koska sen palauttaminen yhtiölle tai muulle yhteisölle ilman erillistä sääntelyä ei ole välttämättä yksinkertaista ja sen vuoksi siitä voi aiheutua tarpeetonta erimielisyyttä yhtiön tai muun yhteisön ja sen omistajana olevan takaisinperintäviranomaisen välillä. 

Kuntaliitto esittääkin, että asiassa säädettäisiin erikseen, jotta vältettäisiin lopputulos, joka olisi selvästi kohtuuton kielletyn valtiontuen myöntäneen muun kuin viranomaisen, kuten esim. kunnan, kuntayhtymän, kuntien tai eri viranomaisten yhteisessä määräysvallassa olevien yhteisöjen kannalta. Näin säätämällä tilanne saataisiin vastamaan kielletyn valtiontuen takaisinperinnän nimenomaista tavoitetta olosuhteiden palauttamisesta ennalleen.  

Kuntaliitto korostaa, ettei asia koske pelkästään kuntien tai kuntayhtymien määräysvallassa olevia yhtiöitä tai muita yhteisöjä, vaan myös valtion suoraan tai välillisesti määräysvallassa olevia yhtiöitä, kuten esimerkiksi Finnvera Oyj:n tai sen tytäryhtiöiden tai Suomen Teollisuussijoitus Oy:n omistaman tytäryhtiö Teollisuustuki Oy:n antamaa kielletyn EU:n valtiontukien takaisinperintää ja perittyjen tukien käsittelyä takaisinperintäviranomaisen ja tuen myöntäneen yhtiön välillä.  

Takaisinperinnän määräaika ja vanhentuminen (14 §)

Kuntaliiton käsityksen mukaan takaisinperinnän määräaikaa ja vanhentumista koskevaa sääntelyä tulisi vielä tarkemmin arvioida, jotta se vastaisi tarkoitustaan. Kyseinen säännös ei välttämättä tue kielletyn valtiontuen takaisinperinnän tehokkaan perinnän tavoitteita eikä edellytyksiä.

Kuntaliitto pitää perusteltuna sitä, että EU:n valtiontukisääntöjen vastaisen tuen tai sille maksettavan koron takaisinperintää ei saa enää ryhtyä, kun 10 vuotta on kulunut siitä päivästä, jona valtiontukisäännösten vastainen tuki on myönnetty tuen saajalle, jos tällä tarkoitetaan sitä, että kyseisen ajan jälkeen tukiviranomainen ei voi enää tehdä takaisinperintäpäätöstä, koska oikeus siihen on menetetty ajan kulumisen vuoksi.

Säännös ei tulisi koskea sen sijaan tilannetta missä valtiontuen takaisinperintäpäätös on tehty hyvissä ajoin ennen 10 vuoden määräaikaa ja takaisinperintäpäätös on toimitettu ulosottoviranomaiselle täytäntöönpanoa varten, mutta 10 vuoden määrä-aika on kulunut umpeen ennen kuin ulosottoviranomainen on suorittanut ulosmittauksen tai ennen kuin ulosmitattu omaisuus on ulosottoviranomaisen toimesta muutettu rahaksi ja tilitetty takaisinperintäpäätöksen mukaisesti ulosmittauksen hakijalle.  

Jos säännöksen tarkoitus on, että ulosotossa olevaa takaisinperintäpäätöksen täytäntöönpanoa ei voida jatkaa sen jälkeen, kun kielletyn valtiontuen myöntämisestä on kulunut yli 10 vuotta, niin tuolloin sääntelyn yhteydessä olisi yksityiskohtaisemmin käsiteltävä, mihin se perustuu ja onko sen osalta olemassa kansallista liikkumavaraa säätää asiasta toisin, koska tilanne vaikuttaa kestämättömältä tuen takaisinperijän kannalta ja voi kannustaa ulosottoperusteen kiistämiseen tavoitteena saada saatava vanhentumaan vanhentumisajan kuluessa, mikäli vanhentumista ei voida lainkaan viranomaistoimin katkaista. 

Kuntaliiton käsityksen mukaan komission tutkinnassa oleva mahdollinen kielletyn valtiontuen takaisinperintävelvollisuus ei vanhene tutkinnan aikana ja tällöin käytännössä tuen takaisinmaksuvelvollisuuden kestoon olennaisesti vaikuttaisi se, perustuuko takaisinperintävelvollisuus komission vai kansallisen viranomaisen päätökseen. 

Lain voimaantulo ja taannehtivuuskielto (19 §)

Ehdotetut lait on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2027. 19 §:n 4 momentin mukaan ennen tämän lain voimaantuloa myönnetyn sääntöjen vastaisen tuen takaisinperinnässä noudatetaan tuen myöntämisajankohtana voimassa olleita säännöksiä. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös olisi tarpeen oikeusvarmuuden ja taannehtivuuskiellon periaatteiden vuoksi. 

Kuntien ja kuntayhtymien ja niiden määräysvallassa olevien yhtiöiden ja muiden yhteisöjen osalta tarpeen selventää, tarkoittaako säännös sitä, ettei kunnalla tai kuntayhtymällä ole toimivaltaa ryhtyä oma-aloitteiseen takaisinperintätoimenpiteeseen ennen lain voimaan tuloa myönnetyn kielletyn valtiontuen osalta, koska sellaista toimivaltaa ei ole kunnan tai kuntayhtymän viranomaisille missään aikaisemmin säädetty. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Pirkka-Petri Lebedeff                                    
johtava juristi