VN/13995/2026 Luonnos hallituksen esitykseksi toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 29 §:n kumoamisesta

Valtiovarainministeriö pyytää lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 29 §:n kumoamisesta.

Esityksessä ehdotetaan, että Kansaneläkelaitos laskuttaisi kunnan rahoitusosuuden perustoimeentulotuen kustannuksista kunnalta. Laskutus tapahtuisi kuukausittain, eikä rahoitusosuutta enää vähennettäisi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta. Laskutusmenettelyyn siirryttäisiin vuoden 2029 alusta lukien. 

Tausta 

Esitys liittyy hallitusohjelman kirjaukseen, jonka mukaan hallitus uudistaa perustoimeentulotuen kuntarahoituksen toteuttamista siten, että perustoimeentulotuen kustannukset on lähetettävä Kansaneläkelaitokselta kunnille läpinäkyvässä muodossa kuukausittaisena tiedonantona. 

Valtionosuusuudistuksen selvityshenkilöt esittivät laskutusmalliin siirtymistä osana valtionosuusjärjestelmän uudistusta. Valtionosuusuudistus kaatui hallituksen sisäisiin erimielisyyksiin, mutta kevään 2026 kehysriihessä hallitus päätti, että vuoden 2029 alusta siirrytään järjestelmään, jossa Kela laskuttaa kunnilta perustoimeentulotuen kuntaosuudet reaaliaikaisesti (2 kuukauden viive), nykyisen kahden vuoden viiveen sijaan. 

Tavoitteet 

Esityksen tavoitteena on lakiluonnoksen perusteluiden mukaan ajantasaistaa perustoimeentulotukimenojen perintää sekä tuoda perustoimeentulotukimenot osaksi kunnan budjettiprosessia ja näin parantaa kunnan tietoisuutta kuntaan kohdistuvista perustoimeentulotukimenoista. Toimeentulotukimenojen näkyväksi tekemisellä pyritään parantamaan kuntien mahdollisuuksia omilla toimillaan ehkäistä toimeentulotukimenojen kasvua. Lisäksi tavoitteena on yksinkertaistaa kunnan peruspalvelujen valtionosuus järjestelmää poistamalla järjestelmästä vähennys, jolla ei ole suoraa yhteyttä peruspalvelujen valtionosuudella rahoitettaviin valtionosuustehtäviin. 

Lakiluonnoksen perusteluissa kuvataan nykytilaa seuraavasti: 

”Vuoden 2026 peruspalvelujen valtionosuudesta vähennettävä kuntien rahoitusosuuden määrä on 361 miljoonaa euroa koko maan tasolla. Tätä edeltävinä vuosina kuntien rahoitusosuus on ollut noin 300–400 miljoonaa euroa/vuosi. Vuoden 2027 valtionosuudesta tehtävä vähennys tulee olemaan noin 482 miljoonaa euroa koko maan tasolla. 

Kuntien rahoitusosuuden kasvuun edellisiin vuosiin verrattuna vaikuttavat sekä muutokset perustoimeentulotuen rahoituksessa että muihin sosiaalietuuksiin tehdyistä muutoksista ja yleisestä suhdannetilanteesta johtuva perustoimeentulotukimenojen kasvu. 

Kansaneläkelaitoksen tilastotietojen mukaan perustoimeen tulotukea maksettiin vuonna 2025 noin 21 prosenttia enemmän kuin vuonna 2024. Lisäksi kuntien rahoitusosuutta kasvattaa huhtikuun 2025 alusta voimaan tullut kotoutumisen edistämisestä annetun lain (681/2023) muutos, jolla kumottiin säännös kansainvälistä suojelua saaville ja heihin rinnastettaville henkilöille maksetun perustoimeentulotuen korvaamisesta valtion varoista. 

Valtion erilliskorvauksen poistuessa rahoitusvastuu edellä mainituille henkilöille, kuten pako laisille ja tilapäistä suojelua saaville, maksetusta perustoimeentulotuesta jakautuu kuntien ja valtion kesken vastaavasti kuin muiden perustoimeentulotuen saajien osalta.” 

Kuntatalousvaikutuksia arvioidaan seuraavasti:

”Laskutusmenettelyyn siirtyminen ei itsessään vaikuttaisi perustoimeentulotuen rahoitusosuuden määrään, joka kunnalta peritään toimeentulotukilain säännösten mukaisesti. Kunnan rahoitusosuus perustoimeentulotuen kustannuksista laskutettaisiin kunnalta tuen maksukuukautta seuraavana kuukautena. Voimassa olevien säännösten mukaan kunnan rahoitusosuus vähennetään valtionosuudesta kahden vuoden viiveellä eli esimerkiksi vuoden 2026 valtionosuudesta vähennetään kunnan rahoitusosuus vuonna 2024 maksetun toimeentulotuen perusteella. 

Kunnan kirjanpidon näkökulmasta muutos kasvattaisi kunnan toimintamenoja, kun rahoitusosuus perittäisiin laskuttamalla. Toisaalta muutos myös kasvattaisi kunnan valtionosuuksien määrää, kun rahoitusosuuden vähennystä ei enää tehtäisi peruspalvelujen valtionosuudesta. 

Esityksen tavoitteena on tehdä perustoimeentulotuen kustannuksista kunnille läpinäkyvämpiä ja sitä kautta parantaa kuntien mahdollisuuksia ehkäistä omilla toimillaan menojen kasvua. Jos kunta pystyy pidemmällä aikavälillä ehkäisemään kunnan rahoitusvastuulla olevien henkilöiden riippuvuutta perustoimeentulotuesta, voi muutoksella välillisesti olla positiivista vaikutuksia kunnalle perustoimeentulotuesta syntyviin kustannuksiin. Näitä vaikutuksia kuntien kustannuksiin ei pystytä tarkemmin arvioimaan. Perustoimeentulotuki on viimesijainen toimeentuloa turvaava etuus, jonka myöntämisestä päättää Kansaneläkelaitos. Kunnan vaikutusmahdollisuudet kustannusten ehkäisemisessä ovat siten välillisiä, ja niihin vaikuttavat myös yleinen suhdannetilanne sekä muutokset perustoimeentulotuen ja toimeentuloa turvaavien ensisijaisten etuuksien saamisedellytyksissä. Esimerkiksi toimeentulotuen kokonaisuudistuksen on arvioitu vähentävän perustoimeentulotukimenoja. 

Laskutusmenettelyyn siirtyminen ja sitä kautta perustoimeentulotukimenojen perinnän ajoituksen muuttaminen reaaliaikaisemmaksi lisää jossain määrin kuntatalouden suhdanneherkkyyttä nykytilaan verrattuna. Toisaalta kunnilla on muutoksen myötä paremmat edellytykset seurata toimeentulotukien kuukausittaista kehitystä.” 

Vaikutuksia yhdenvertaisuuteen ja sukupuolten asemaan arvioidaan mm. näin: 

”Mikäli kunta kohdentaisi omia toimiaan ja palvelujaan perustoimeentulotukimenojen vähentämiseksi tiettyyn perustoimeentulotuen saajien ryhmään, voisi tämä välillisesti parantaa kyseisen toimeentulotuen saajaryhmän asemaa. Vuoden 2027 alusta lukien kunta vasta kokonaan perustoimeentulotuen kustannuksista, kun toimeentulotuen hakija on 18–24-vuotias ja perheessä on vain 18–24-vuotiaita henkilöitä. Kunta hyötyy siten täysimääräisesti pystyessään vähentämään nuorten tarvetta perustoimeentulotukeen. Kunnalla voi siten olla kannusteita kohdentaa palveluja nimenomaan nuorille, mikä voisi välillisesti parantaa nuorten asemaa.” 

Kuntaliiton näkemyksiä esitykseen 

Kuntaliitto pitää esityksen tavoitteita eli perustoimeentulotuen läpinäkyvyyden lisääntymistä sekä peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän yksinkertaistamista kannatettavana. Tällä hetkellä kuntien perustoimeentulotuen rahoitusosuus vähennetään kunnalle maksettavasta peruspalvelujen valtionosuudesta kahden vuoden viiveellä. Tämä aiheuttaa sen, että kuntapäätöksenteossa kunnan rahoitusvastuu perustoimeentulotuesta voi jäädä kokonaan huomiotta ja toisaalta käsitys valtionosuuden määrästä ja kehityksestä vääristyy. 

Perustoimeentulotuen rahoitusvastuu ei kuulu kunnille 

Kuntaliitto on edelleen sitä mieltä, että kunnilla ei pitäisi olla rahoitusvastuuta perustoimeentulotuesta lainkaan. Se on viimesijainen sosiaaliturvan muoto heikoimmassa taloudellisessa asemassa oleville kansalaisille. Perustoimeentulotuen päätöksenteko ja maksatus on siirretty kunnista Kelalle jo vuodesta 2017 alkaen. Silloisen uudistuksen tavoitteena on ollut yhtenäistää perustoimeentulotuen myöntämisperusteet asuinkunnasta riippumattomaksi. Sosiaali- ja terveyspalvelut siirrettiin vuoden 2023 alusta lukien hyvinvointialueille, joten kunnilla ei myöskään näiden palveluiden kautta ole mahdollisuus vaikuttaa toimeentulotuen myöntämisen tarpeeseen. 

Kuntien kustannusvastuu kasvanut, hyvinvointialueilla ei vastuuta lainkaan 

Kuntien rahoitusvastuu ja osuus perustoimeentulotuen menoista on kasvanut monesta - ja täysin kunnista riippumattomasta - syystä. Hyvinvointialueilla ei ole taloudellista kannustinta vaikuttaa toimeentulotuen saajien tilanteeseen, koska ne eivät kanna minkäänlaista rahoitusvastuuta perustoimeentulotukimenoista, vaan ainoastaan täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen kustannuksista. 

Kuntien toiminnalla voi toki nähdä yhteyden asukkaidensa toimeentulotuen tarpeeseen koulutus-, työllisyys- ja asuntopalveluiden kautta, kuten valtion puolelta tämänkin esityksen perusteluissa korostetaan. Juuri tähän vedoten kuntien rahoitusvastuuta edelleen laajennettiin toimeentulotukilain uudistuksessa sälyttämällä alle 25-vuotiaiden kouluttamattomien nuorten toimeentulotuki kokonaan kuntien vastuulle. Tämä lisävastuu toteutuu vuoden 2027 alusta lukien.

Kuntatalouden suhdanneherkkyys kasvaa 

Toimeentulotuen tarve kasvaa yleensä samaan aikaan työttömyyden kasvun kanssa. Kuntien vastuu työttömyysetuuskustannuksista on vuoden 2025 alusta toteutetun TE-palvelu-uudistuksen myötä lisääntynyt merkittävästi ja tämä on tehnyt kuntataloudesta aiempaa suhdanneherkemmän, koska kuntien rahoitusvastuuta työttömyysetuuskuluista kasvatettiin ja ne laskutetaan kunnilta reaaliaikaisesti. Samalla kasvavat työllisyyspalveluiden resurssitarpeet. Kun toimeentulotukikin siirretään lähes reaaliaikaisesti laskutettavaksi työttömyysetuuksien tapaan, se yhtenäistää kyllä järjestelmää, mutta vielä entisestään lisää kuntatalouden suhdanneherkkyyttä ja vaikeuttaa sen ennakointia. 

Nykyisen vos-vähennysmallin etuna voikin pitää ennakoitavuutta: Esimerkiksi nyt vuoden 2027 toimeentulotukikustannus tiedetään, kun se on vuoden 2025 toteumatietojen mukainen. Tämä voidaan kuntien talousarviovalmistelussa ennakoida. Syksyllä 2028 tilanne on toisenlainen: Kunnilla ei ole etukäteen tiedossaan, mitkä tulevat olemaan vuoden 2029 toimeentulotukikustannukset kuntataloudelle. Kela arvioi lakiluonnoksen mukaan kuntien vuoden 2029 rahoitusosuudeksi 529 miljoonaa euroa. 

Laskutusmallin vaikutuksia kuntien toimintamahdollisuuksiin ei ole konkreettisesti arvioitu 

Laskutusmallissa ”Kansaneläkelaitoksen tulisi liittää laskuun perustoimeentulotuen hakijan nimi ja henkilötunnus sekä tieto siitä, millä perusteella tuen hakijan katsotaan vakinaisesti oleskelevan kunnan alueella eli millä perusteella maksettu perustoimeentulotuki kuuluu kunnan rahoitusvastuulle. Lisäksi laskuun tulisi liittää tieto tuen hakijalle maksetun perustoimeentulotuen määrästä ja siihen kohdistuvasta kunnan rahoitusosuudesta. Kansaneläkelaitoksella olisi lakiin perustuva oikeus oma-aloitteisti luovuttaa edellä mainitut tiedot kunnalle salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä”. 

Lakiluonnoksen perusteluissa todetaan: ”Mikäli kunta kohdentaisi omia toimiaan ja palvelujaan perustoimeentulotukimenojen vähentämiseksi tiettyyn perustoimeentulotuen saajien ryhmään, voisi tämä välillisesti parantaa kyseisen toimeentulotuen saajaryhmän asemaa”. Luonnoksessa ei kuitenkaan mainita yhtään toimea tai palvelua, jolla kunta voisi tähän ryhmään uudistuksen vaikutuksesta kohdentaa. 

Tärkeimmät perustoimeentulotuen saajia hyödyttävät palvelut ovat hyvinvointialueen ja työllisyysalueen sekä mm. ammatillisen koulutuksen järjestäjien vastuulla, eivät siis laskun maksavan peruskunnan omassa organisaatiossa. Jotta työllisyysalueet, koulutuskuntayhtymät tai edes kunnan nuorisotoimi voisivat kohdentaa palveluitaan erityisesti toimeentulotuen saajiin, kunnilla pitäisi olla oikeus jakaa perustoimeentulotukea saavien henkilötietoja näiden toimijoiden kanssa. 

Toimintakate ja valtionosuudet kasvavat, tietosuojaa madallettava kuntalaisten parhaaksi 

Laskutusmalliin siirtymisen tavoitteena on yksinkertaistaa valtionosuusjärjestelmää ja lisätä kuntien tietoisuutta toimeentulotuen rahoituksen kunnalle aiheuttamista kustannuksista. Käytännössä konkreettisin ja varma vaikutus tästä on vain se, että toimeentulotuki tulee kirjattavaksi kunnan talousarvioon menona, joka kasvattaa toimintakatetta sekä se, että uudistus näkyy suurempina valtionosuuksina, kun toimeentulotukimeno ei sitä enää automaattivähennyksen muodossa pienennä. 

Jos ja kun tavoitteena on, että uudistuksella on vaikutusta myös kuntien konkreettisiin toimiin kuntalaistensa toimeentulotuen tarpeen vähentämiseksi, on kunnille annettava oikeudet jakaa tietosuojasäännösten estämättä tiedot toimeentulotuen saajista niille toimijoille, joilla on mahdollisuus tarjota apua ja palveluita, joilla kuntalaisten toimeentulotuen tarvetta on mahdollista vähentää. Tällainen tietoinen tietosuojan madaltaminen toimisi sekä toimeentulotukea saavien heikoimmassa asemassa olevien kuntalaisten että toimeentulotuen kustannukset maksavien kuntalaisten parhaaksi. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Olli Riikonen                
Erityisasiantuntija