Tiedonhallintalain soveltumisesta kunnan tytäryhtiöön

Tiedonhallintalain soveltuminen yhtiöihin on herättänyt epätietoisuutta. 

Tiedonhallintalain soveltamisalasta

Tiedonhallintalakia (Finlex) sovelletaan lähtökohtaisesti tiedonhallintaan ja tietojärjestelmien käyttöön, kun viranomaiset käsittelevät tietoaineistoja. Viranomainen on määritelty lain 2 §:ssä viittaamalla julkisuuslain (Finlex) 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin viranomaisiin. JulkL 4 §:n 1 momentti koskee lähtökohtaisesti valtion ja kunnan viranomaisia sekä valtion liikelaitoksia, itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia (Kela, Suomen Pankki) ja lainkäyttöelimiä, mutta ei yksityisiä toimijoita.

Julkisuuslaki koskee kuitenkin paitsi valtion ja kunnan viranomaisia myös lain 4 § 2 momentin mukaan ”lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa”. Julkisuuslain soveltaminen yksityiseen edellyttää siis, että yksityinen hoitaa sellaista julkista tehtävää, johon liittyy julkisen vallan käyttöä.

Tiedonhallintalain 3 §:n 4 momentissa on säädetty erikseen lain soveltumisesta yksityisiin henkilöihin tai yhteisöihin. Laki koskee yksityisiä tahoja, jos nämä hoitavat julkista hallintotehtävää. Yksityinen on kuitenkin velvollinen soveltamaan ainoastaan lain 4 lukua ja 22 - 27 §:ää. Lain 4 luku koskee tietoturvaa ja mm. lokitietojen keräämisvelvollisuutta. Pykälät 22-27 puolestaan koskevat mm. tietojen luovuttamista teknisen rajapinnan avulla sekä eräitä asiarekisteröintitoimia. Tehtävän ei siis tarvitse sisältää varsinaista julkisen vallan käyttöä, jotta 4 luku ja 22-27 §:t tulisivat sovellettavaksi.

Jos kuitenkin yksityisen toimijan hoitama tehtävä käsittää myös julkisen vallan käyttöä tai jos laissa on erikseen säädetty, että yksityisiin sovelletaan julkisuuslakia, sovellettavaksi tulevat lisäksi lain 4 § ja 28 §.  

Tiedonhallintalain 3 § 4 momentti on tulkinnallinen

Täysin tulkinnaton asia ei kuitenkaan ole ja juuri kysymyksenalaista tiedonhallintalain säännöstä – eli lain 3 § 4 momenttia – muutettiin eduskuntakäsittelyn aikana perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan ehdottamien muutosten perusteella.

Hallituksen esityksen alkuperäinen ja lopullinen muotoilu alla:

Alkuperäinen muotoilu antaa ymmärtää, että yksityisen toiminta ei edellytä varsinaista julkisen hallintotehtävän luonnetta tullakseen lain soveltamisalaan. Riittävää olisi, että kysymys olisi ylipäätään tehtävästä, jonka viranomainen on hoitanut aiemmin omana toimintana, mutta syystä tai toisesta hankkii palvelun ulkopuoliselta esim. tytäryhtiöltä. Jos yksityinen yhtiö hoitaisi vain viranomaisen tukipalveluita, tämäkin toiminta toisi yhtiön lain soveltamisalaan. Tämä muotoilu ei kuitenkaan toteutunut lopullisessa laissa, joten näin laaja soveltaminen ei voine tulla kysymykseen.

Lain lopullinen muotoilu viittaakin vahvasti perustuslaissa (Finlex) tarkoitettuun julkiseen hallintotehtävään. Julkisella hallintotehtävällä tiedonhallintalaissa onkin ymmärrettävä vastaavaa tehtävää kuin mitä perustuslain 124 §:ssä säädetään. Tehtävän siirto yksityiselle edellyttäisi tällöin, että tehtävästä olisi säädetty lailla tai lain nojalla. Kun kysymys on kunnan tytäryhteisöistä, tämä vaatimus toteutuu harvoin.

Kunnan yhtiöt hoitavat harvoin julkisia hallintotehtäviä

Kunnan yhtiöt eivät yleensä käytä toiminnassaan jukista valtaa. Niiden toiminnassa on harvoin kysymys myöskään laissa viitatusta ”julkisesta hallintotehtävästä”. Jotta tiedonhallintalaki tulisi sovellettavaksi, kysymyksessä tulisi lähtökohtaisesti olla sellainen julkinen hallintotehtävä, jota perustuslain 124 §:ssä tarkoitetaan.

Perustuslain 124 §:n mukaan ”Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.” Vaikka julkisen hallintotehtävän määrittely ei ole kovin tarkka ja tehtävät vaihtelevat myös tapauskohtaisesti, yleensä pelkät hallinnon tukipalvelut, kuten vaikka taloushallinnon, tietohallinnon palvelut taikka esim. huolto- ja korjauspalvelut, eivät ole varsinaisia julkisia hallintotehtäviä.

Osakeyhtiömuodossa kuntasektorilla julkisia hallintotehtäviä hoitavat lähinnä ammattikorkeakoulut ja kunnalliset jätehuoltoyhtiöt. Näitä kumpaakin koskee omat lakinsa – ammattikorkeakoululaki (Finlex) ja jätelaki (Finlex). Näissä on säädetty julkisista tehtävistä ja hallinnollisten säädösten kuten hallintolain ja julkisuuslain soveltamisesta. Ammattikorkeakoulut ovat lain soveltamisalassa tosin tiedonhallintalain 4 §:nkin perusteella.

Julkisen hallintotehtävän hoitaminen voi muodostaa vain pienen osan yhteisön toiminnasta. Tiedonhallintalain vaatimukset voivat kohdistua vain julkisen hallintotehtävän luonteiseen toimintaan.

Lähteitä julkisen hallintotehtävän arviointiin

Se, milloin ylipäätään on kysymys julkisesta hallintotehtävästä ja milloin jostakin muusta, ei ole selvärajainen kysymys ja edellyttää tehtävien analysointia tarkemmin. Asiaa on käsitelty perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 73/2018 vp., joka annettiin hallituksen esitykseen tiedonhallintalaiksi. Lausunto johti siihen, että hallintovaliokunta teki muutoksen lopulliseen lakiin.

Kannattaa tutustua myös STM:n raporttiin 2019:47, jossa on käsitelty julkista hallintotehtävää erityisesti sosiaalihuollossa. Raportista saanee hieman johtoa tehtävän luonteen arviointiin: katso esimerkiksi s. 9–12, Sosiaalityön tulevaisuus –Sosiaalityö julkisena hallintotehtävänä.

Esimerkkejä julkisista hallintotehtävistä – joskaan ei kovin paljon kuntasektorilta – löytyy myös Mikko Sarjan artikkelista Kuuluuko vai eikö kuulu? – Havaintoja oikeusasiamiehen toimivallasta (Oikeusasiamies). Artikkeli on julkaistu Oikeusasiamies 90 vuotta -juhlakirjassa vuonna 2010. Artikkelissa Sarja käy läpi mm. julkisen vallan, julkisen hallintotehtävän ja julkisen tehtävän määrittelyä konkreettisten esimerkkien valossa.

Lopuksi

Kuntaliiton näkökulmasta on todettava, että lain soveltaminen yksityisiin toimijoihin kuten kuntaomisteisiin yhtiöihin, on pääteltävissä varsin monipolvisen ja osin tulkinnallisen päättelyketjun tuloksena. Lain voimaantulon siirtymäaikoina tulkinnat toivon mukaan selkiytyvät.

Kirjoittaja: Tarja Krakau

Aiheesta lisää

Kuntaliiton verkkopalvelussa

• Tiedonhallinta

Muualla verkossa

Lainsäädäntö

• Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta 906/2019
  FINLEX
• Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999
  FINLEX
• Suomen perustuslaki 731/1999
  FINLEX
• Ammattikorkeakoululaki 932/2014
  FINLEX
• Jätelaki 646/2011
  FINLEX
• Hallintolaki 434/2003
  FINLEX

Kirjallinen aineisto

• Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 73/2018 vp. 
  Eduskunta 27.2.2019 (pdf)
• Sosiaalityön tulevaisuus: Sosiaalityö julkisena hallintotehtävänä. Liukko, Eeva, Nykänen, Eeva (2019)
  Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisu 2019:47. Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto
• Kuuluuko vai eikö kuulu? – Havaintoja oikeusasiamiehen toimivallasta. Sarja, Mikko (2010)
  Juhlajulkaisussa: Laillisuusvalvonnan yleisiä kysymyksiä. Eduskunnan oikeusasiamies (pdf)