Kuntien erilaistuminen, eriytyminen ja eriyttäminen – Ongelma, ratkaisu vai osa arkea?

Keskustelu kuntien erilaisuudesta ja siitä, miten kunnat eroavat toisistaan tehtävien, resurssien ja toimintaympäristöjen osalta, on noussut jälleen pintaan. Väestörakenne on isossa murroksessa, kaupungistuminen kiihtyy ja kuntien taloudellinen tilanne herättää keskustelua. Puhutaan erilaistumisesta, eriytymisestä sekä tehtävien eriyttämisestä, mutta mitä näillä termeillä oikeastaan tarkoitetaan? Ennen kaikkea on tärkeä pohtia, onko kyseessä ongelma, ratkaisu vai osa kuntien normaalia itsehallintoa.  

Tutkimuskirjallisuudessa kuntien erilaistumista, eriytymistä sekä tehtävien eriyttämistä on käsitelty säännöllisesti, mutta hyvin vaihtelevista näkökulmista. Välillä puhutaan kuntien erilaistumisesta tai eriytymisestä ja välillä mukaan sotketaan tehtävien eriyttäminen tai erilaistuminen.  Pääpaino keskustelussa on kuntien toimintaympäristön ja hallinnon erilaistumisessa lainsäädännön rajoissa. Sen sijaan kuntien tehtävien eriytymisestä on tehty selvästi vähemmän tutkimusta.  

Pääministeri Orpon hallitusohjelmassa puhutaan kuntien erilaistumisen tunnistamisesta ja sallimisesta niiden tulevaisuuden toimintaedellytysten turvaamiseksi. Lisäksi hallitus painottaa tukevansa erilaisten kuntien vahvuuksien täysimääräistä hyödyntämistä ja elinvoimaa mahdollistamalla erilaisten ja eri kokoisten kuntien tehtävien hallitun eriyttämisen.

Hallituksen tavoite tunnistaa ja sallia kuntien erilaistuminen on 150 vuotta myöhässä. Kunnat ovat olleet erilaisia keskenään aivan alkuajoistaan lähtien. Väestölliset, maantieteelliset ja toiminnalliset erot ovat aina olleet kuntien itsehallinnon rikkaus ja toisaalta ominaisuus. 

Viime vuosina on havahduttu erityisesti negatiiviseen väestökehitykseen ja väestöennusteeseen. Lisäksi kuntien taloudellisessa tilanteessa on ollut näkyvissä pelkästään synkkiä pilviä. Nämä tekijät lisäävät kuntien erilaistumista.  

Erilaisilla kunnilla on jo nykyään hieman erilaiset tehtävät muun muassa järjestämiskriteerien ja yhteistyövelvoitteiden kautta. 1970 -luvulla Suomessa oli käytössä myös eri tasoisten kuntien järjestelmä, jossa maaseutukunnilla, kaupungeilla ja kauppaloilla oli hieman toisistaan eroavat tehtävät.

Keskustelussa painottuu usein, että pienet kunnat ovat ongelma ja erilaistuminen vain korostaa asukasmäärältään suurten ja pienten eroja. Taustalla on myös harhakuva, että pienet kunnat eivät selviäisi tehtävistään ja tähän tulisi jotenkin tehtävien kautta puuttua.

Mistä me oikeasti puhumme?

Olisi hyödyllistä selkeyttää käsitteitä, jotka helposti menevät keskustelussa sekaisin: erilaistuminen, eriytyminen ja eriyttäminen. Erilaistuminen on toimintaympäristöön tai toimintaan liittyvää hallitsematonta kehitystä, johon kunnat reagoivat eri tavoin.  

Erilaistuminen ja eriytyminen näyttäytyvät kirjallisuudessa synonyymeinä, mutta voisi olla mielekästä selkeyden nimissä erotella termejä keskenään. Eriytyminen voidaan ajatella enemmän aktiivisena toimintana, joka on seurausta hallitsemattomasta toimintaympäristöjen erilaistumisesta. Eriyttäminen puolestaan on aktiivista ylhäältä alaspäin tapahtuvaa kuntien toimintaan, tehtäviin tai toimintamahdollisuuksiin liittyvää vaihtelun lisäämistä.  

Mikä tässä nyt onkaan ongelma?

Erilaistuminen ja eriytyminen ovat luonnollinen osa kuntien itsehallintoa. Haasteeksi tämä muodostuu silloin, kun toimintaympäristön erilaistuminen uhkaa kuntien toimintamahdollisuuksia ja kuntalaisten yhdenvertaisuutta. Taloushuolet tai henkilöstön saatavuus ovat mittareita, jotka kuvaavat erilaistumisen toteutumista. Nämä ovat kuitenkin asioita, jotka ovat jo aikaisemmin kiihdyttäneet kuntien eriytymistä niiden reagoidessa toimintaympäristön haasteisiin.  

Keskeinen kysymys on, miksi keskustelemme eriytymisestä ja erityisesti kuntien tehtävien eriyttämisestä. Väestökriteerit ja yhteistyövelvoitteet pitävät huolen, että kunnat tuottavat jo nyt erilaisia palveluita. Väestökriteerit vaikuttavat valtionhallinnossa houkuttelevalta keinolta siirtää tehtäviä “leveämmille harteille”, mutta kuinka pitkälle tätä voidaan viedä ennen kuin törmätään kunnallisen itsehallinnon rajoihin?  

Mutta mitä tehtävien eriyttämisellä halutaan loppujen lopuksi ratkaista? Kaikenkokoisia kuntia on taloudellisissa vaikeuksissa. Suuruuden ekonomian hyödyt ovat olleet myös merkittävä kysymysmerkki. Onko kyse henkilöstön saatavuudesta, jossa ongelmia on niin ikään niin pienissä kuin suurissakin kunnissa ja kaupungeissa. Vai onko kyse kuntien ohjauksesta? Onko eriytynyttä kuntakenttää ja mosaiikkimaisia yhteistyörakenteita vaikea hallita ja ohjata? Pelkäämmekö, että palveluiden yhdenvertaisuus kärsii?

Keskustelu jatkukoon 

Edellisiin kysymyksiin ei välttämättä löydy ratkaisuja kuntien tehtävien eriyttämisestä. Ylhäältä ohjatut ratkaisut harvoin toimivat ruohonjuuritason haasteisiin, joita kunnissa on pitkän historiansa aikana pyritty ratkaisemaan.  

Toivomme siis jatkossa keskustelua siitä, miksi erilaistuminen ja eriytyminen on ongelma ja ennen kaikkea: mitkä ovat ne konkreettiset haasteet, johon haluamme yhdessä vastata? Kun ymmärrämme nämä kysymykset, voimme etsiä yhdessä niin paikallisesti kuin kansallisestikin toimivia ratkaisuja, jotka aidosti palvelevat kuntia ja kuntalaisia.   

- Ville Nieminen ja Eerika Parviainen.