30-vuotiaan ammattikorkeakoulukentän omistajuus muutoksessa

Korkea-asteen koulutus Suomessa rakentuu kahden erilaisen toimijan, yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen varaan. Ammattikorkeakoulut ovat yleensä monialaisia ja alueellisia korkeakouluja, joiden toiminnassa korostuu yhteys työelämään ja alueelliseen kehittämiseen. Kunnat ovatkin pitäneet tärkeänä ammattikorkeakoulujen lakisääteistä tehtävää harjoittaa aluekehitystä edistävää ja alueen elinkeinorakennetta uudistavaa soveltavaa tutkimustoimintaa sekä kehittämis- ja innovaatiotoimintaa. Nyt kun ammattikorkeakoulujen omistajuudessa tapahtuu muutoksia, on syytä lyhyesti tarkastella ammattikorkeakoulujen kehitystä erityisesti lainsäädännön ja omistajuuden näkökulmasta. 

Eduskunta hyväksyi 35 vuotta sitten, helmikuussa 1991, lain nuorisoasteen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen kokeiluista (391/1991). Lailla mahdollistettiin väliaikaisten ammattikorkeakoulujen syntyminen. Ammattikorkeakoulukokeilussa pääsääntöisesti silloisen opistoasteen ja ammatillisen korkea-asteen koulutusta antavat oppilaitokset järjestivät opetuksen ammattikorkeakoulututkintojen suorittamista varten.

Ensimmäiset vakinaiset ammattikorkeakoulut aloittivat 30 vuotta sitten

Kokeilu vakinaistettiin muutama vuosi myöhemmin säätämällä laki ammattikorkeakouluopinnoista (255/1995). Lain nojalla ammattikorkeakoulun toimilupa voitiin myöntää ensimmäisen kerran elokuussa 1996 aloittavia ammattikorkeakouluja varten. 30 vuotta sitten, syksyllä 1996 toimintansa aloittikin yhdeksän vakinaista ammattikorkeakoulua. 

Kuva 1: Ammattikorkeakouluopintojen luomisen ja ammattikorkeakoulujen perustamisen tavoitteet hallituksen esityksen (319/1994) mukaan. 

Kun viimeiset väliaikaiset ammattikorkeakoulut vakinaistettiin vuonna 2000, ammattikorkeakoulujen lukumääräksi tuli 31, vaikka niiden määrä on myöhemmin vähentynyt yhdistymisten ja uusien muutosten seurauksena. Ammattikorkeakoulujen perustamisen keskeisenä tavoitteena oli koulutustason nostaminen. Hallituksen esityksen (319/1994 vp) mukaan esityksellä pyrittiin kohottamaan silloisen opistoasteen ja ammatillisen korkea-asteen koulutuksen tasoa. Kuntien kannalta tärkeä tavoite oli myös ammatillisen koulutuksen alueellisen vaikuttavuuden parantaminen.

Vuoden 2003 ammattikorkeakoululailla (351/2003) ammattikorkeakouluille myönnettiin oikeus sisäiseen itsehallintoon. Sisäisellä itsehallinnolla haluttiin turvata korkeakoulujen riippumattomuutta niiden ylläpitäjähallinnosta, joka useimmiten oli kunta tai kuntayhtymä. Tuolloin opetusministeriön hallinnonalan 29 ammattikorkeakoulusta seitsemän oli kuntien ja yksitoista kuntayhtymien sekä kahdeksan osakeyhtiöiden ja kolme säätiöiden ylläpitämiä.

Ammattikorkeakouluosakeyhtiöt pakollisiksi vuonna 2015

Vuonna 2014 säädettiin kokonaan uusi ammattikorkeakoululaki (932/2014). Sen mukaan valtioneuvosto myöntää toimiluvan ammattikorkeakouluna toimimiseen ainoastaan itsenäisenä oikeushenkilönä toimivalle osakeyhtiölle. Samalla vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituksesta siirrettiin kokonaan valtiolle. Aiemminhan kunnat osallistuivat asukaslukunsa mukaan ammattikorkeakoulutuksen rahoitukseen, vaikka niillä ei talousarviossaan olisikaan ollut ammattikorkeakoulua. 

Muutos ei kuitenkaan vähentänyt kokonaisuudessaan kuntien rahoitusvastuita. Kunnat joutuivat nimittäin ammattikorkeakoulurahoituksen poistuessa vastaavasti rahoittamaan suuremman asukaskohtaisen rahoitusosuuden kuntien peruspalveluista ja toisen asteen koulutuksesta. Kuntien peruspalveluihin kohdistettiin 36 % ja toiselle asteelle 64 % siirrettävästä summasta. Tämän takia kunnan omarahoitusosuuteen lisätään esimerkiksi lukiokoulutuksen osalta 17,92 €/asukas vuonna 2026.

Ammattikorkeakoulukenttä elänyt 2000-luvulla

Hallituksen esityksen (26/2014 vp) mukaan muutokset ammattikorkeakoulujen hallintoon ja rahoitukseen mahdollistivat ammattikorkeakoulujen entistä itsenäisemmän toimimisen. Vahva kunnallinen ja alueellinen kytkös ammattikorkeakoulujen toiminnassa oli mahdollista säilyä, kun kunnalliset tahot voivat edelleen toimia ammattikorkeakouluosakeyhtiöiden omistajina ja käyttää omistajavaltaa yhtiökokouksissa.

Ammattikorkeakoulukenttä on elänyt edelleen 2000-luvulla. Tällä hetkellä ammattikorkeakouluja on yhdistymisten jälkeen 24, joista opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla toimii 22 osakeyhtiömuotoista ammattikorkeakoulua. Suomessa on lisäksi kaksi muuta ammattikorkeakoulua: Ahvenanmaalla toimiva Högskolan på Åland ja Tampereella sisäministeriön alaisuudessa oleva Poliisiammattikorkeakoulu. Nykyisten ammattikorkeakoulujen perustana oli kaikkiaan noin 210 oppilaitosta yli 80 paikkakunnalla.

Kuva 2: Ammattikorkeakoulut kartalla korkeakoulun osoitteen mukaisesti ilman korkeakoulun muita toimipisteitä.  

Myös ammattikorkeakoulujen omistajuus on ollut muutoksessa. Viimeisen vuosikymmenen aikana etenkin korkeakoulukonsernit ovat yleistyneet yliopistojen kiinnostuttua ammattikorkeakoulujen omistuksesta. Ensimmäinen nykyinen korkeakoulukonserni taisi syntyä jo vuonna 2008, kun Åbo Akademi tuli kahden ammattikorkeakoulun yhdistymisen myötä syntyneen Yrkeshögskolan Novian enemmistöomistajaksi. Vastaavasti Lapin korkeakoulukonserni syntyi 2010-luvulla Rovaniemen kaupungin ja Rovaniemen koulutuskuntayhtymän myytyä osan Lapin ammattikorkeakoulu Oy:n osakkeista Lapin yliopistolle. 

Tampereen yliopisto ja Teknillinen yliopisto muodostivat yhteisen säätiön vuonna 2017. Tämän jälkeen Tampereen kaupunki luovutti Tampereen ammattikorkeakoulu Oy:n osakekannan vuonna 2018 uudelle Tampereen korkeakoulusäätiölle. Myös Oulun yliopisto osti Oulun ammattikorkeakoulu Oy:n osake-enemmistön vuonna 2018. LUT-yliopisto tuli ensin kahden erillisen ammattikorkeakoulun ja sitten vuonna 2020 yhdistyneen LAB-ammattikorkeakoulun omistajaksi. 

Korkeakoulukonsernien synty jatkunut

Vaasan yliopisto ja Vaasan ammattikorkeakoulu muodostivat viime vuonna uuden korkeakoulukonsernin. Vaasan kaupunki luopui enemmistöosuudestaan Vaasan ammattikorkeakoulu Oy:ssä, jolloin yliopiston omistusosuus nousi 70 prosenttiin kaupungin osuuden jäädessä 30 prosenttiin. Toistaiseksi viimeisin omistusjärjestely on tehty Jyväskylässä, jossa yliopistosta tuli ammattikorkeakoulun pääomistaja 60,6 prosentin omistusosuudella.

Jyväskylässä toteutettu malli on ollut hyvin tyypillinen. Kunnilla ja kuntayhtymillä oli historiallisesti merkittävä rooli ammattikorkeakoulujen luomisessa, sillä ne olivat ammattikorkeakouluja edeltäneiden oppilaitosten keskeisiä ylläpitäjiä. Nyt osa kunnista ja kuntayhtymistä on luopunut ammattikorkeakoulun omistajana toimivan osakeyhtiön osakkeista joko osin tai kokonaan, jolloin yliopistoista on saattanut tulla pääomistajia.

Kuva 3: Ammattikorkeakoulut oikeushenkilöinä, suurin omistaja ja kuntaomistuksen osuus (%) 1.1.2026.

Keskustelu ammattikorkeakoulujen omistuksesta näyttää jatkuvan. Maaliskuussa uutisoitiin Kaakkois-Suomen ammattikorkeakoulun omistajien lähestymisestä LUT-konsernia. Samoin Itä-Suomen yliopisto on kertonut käynnistäneensä neuvottelut Kajaanin ammattikorkeakoulun, Karelia- ja Savonia-ammattikorkeakoulujen sekä niiden omistajien kanssa yhteistyön syventämisen ja mahdollisten omistusjärjestelyjen arvioimiseksi. Osana omistajuuskeskustelua puolestaan Tekniikka & talous -lehti uutisoi huhtikuussa Insinööriliiton halusta ostaa ammattikorkeakouluja. 

Korkeakoulukonsernimallin lisäksi yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen yhteistyö on muutenkin vahvistunut. Turussa yliopisto ja ammattikorkeakoulu kehittävät kummankin vahvuuksille perustuvaa korkeakouluyhteisömallia. Pääkaupunkiseudulla kaksi yliopistoa ja kolme ammattikorkeakoulua valmistelevat yhteistyön tiivistämistä verkostomaisen toimintamallin avulla. Korkeakouluja koskeva keskustelu on todellakin vilkasta. Samaan aikaan on vielä käynnissä opetus- ja kulttuuriministeriön johdolla tapahtuva korkeakoulutuksen ja tutkimuksen visiotyö.

Duaalimalli perustana korkeakoulutuksessa 

Molemmilla korkeakoulumuodoilla, yliopistoilla ja ammattikorkeakouluilla on omat lainsäädäntönsä ja tehtävänsä. Duaalimalliperusteisuus onkin vahva korkea-asteella. Korkeakoulumuotojen yhteistyötä perustellaan yleensä ristiinopiskelumahdollisuuksilla, synergiaeduilla, vaikuttavuudella ja myös varautumisella nuorten aikuisten ikäluokkien pienenemiseen. Omistajien kannattaakin miettiä erilaisia ratkaisumalleja omien strategioidensa pohjalta.

Sami Savolainen vertaili toukokuussa 2022 julkaistussa väitöskirjassaan kaupunkeja ja yliopistoja ammattikorkeakoulujen omistajina. Tällöin hän havaitsi yliopistojen tavoittelevan omistajina tiivistyvää konsernirakennetta, kun taas kaupungit olivat omistajina omaksuneet enemmän ammattikorkeakoulujen itsenäiselle päätöksenteolle tilaa jättävän roolin. Kaupunkiomistajat suhtautuivat yliopistojen omistajuuteen pääosin myönteisesti, mutta kokivat vielä tuolloin mahdollisen yliopisto-omistajuuden toteutuvan parhaiten vähemmistöomistuksena. Kehitys näyttää nyttemmin kulkeneen monin paikoin vahvemmin korkeakoulukonsernien suuntaan.