Kuntastrategia

Kuntastrategia on kunnanvaltuuston hyväksymä strategia, josta kunnan kaikki keskeisin päätöksenteko, suunnittelu ja kehittäminen johdetaan. Kuntalain 37§ mukaisesti kunnassa on oltava kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Kuntastrategia tulee tarkistaa vähintään kerran valtuuston toimikaudessa. (KL 410/2015).

Kuntien eri tavat nähdä kunnan strateginen johtaminen ja kuntastrategia riippuvat esimerkiksi kunnan sijainnista, taloudellisesta tilanteesta, koosta tai yksinkertaisesti toimintakulttuurista.

Strategiassa on kuntayhteisössä ja kuntaorganisaatiossa tapahtuneen vuorovaikutuksen johtopäätöksenä tehtävät linjaukset siitä, mitä pidetään kaikkein tärkeimpinä asioina, joihin halutaan erityisesti panostaa. Strategiassa yhtä tärkeitä kuin sen linjaamat asiat, ovat ne asiat, joita eivät strategian keskiöön nouse. Näiden keskustelujen käyminen ja valintojen tekeminen onkin strategisen johtamisen ydintä.

Kuntastrategian ja strategisen asian voi määritellä seuraavasti:

  • Kuntastrategia on kuntakokonaisuuden pitkän tähtäyksen päätöksentekoa ja toimintaa ohjaava tulevaisuuden suunta tai kantava idea.
  • Strateginen päätös tai toimenpide on sellainen, joka vie kuntaa kohti strategiassa määriteltyä suuntaa tai ideaa.

Kuntien strateginen johtaminen on moniulotteista. Taustalla on kuntien lukuisista tehtävistä ja toimialoista kumpuava laajuus: kuntastrategian on käsitettävä kunta laajasti kuntalaisten hyvinvoinnin, yhteisöllisyyden, paikallisen elinvoiman ja elinympäristön kehittäjänä sekä organisaationa ja monitoimialaisena konsernina. Strategiaprosessin läpiviemisen vaativuus haastaa niiden parissa toimivat. Kuntastrategiassa kun joudutaan yhteen sovittamaan, arvottamaan ja priorisoimaan pitkällä tähtäyksellä erilaisia yhteiskuntapoliittisia kantoja ja linjauksia.

Lisäksi kunta tarvitsee usein poikkihallinnollisia strategian toteuttamisohjelmia, jotka laaditaan linjassa kuntastrategian kanssa ja sen tavoitteita tukemaan ja toteuttamaan. Poikkihallinnollisten strategian toteuttamisohjelmien lisäksi kunnan toimialojen on usein tarpeen konkretisoida kuntastrategian linjauksia oman toimialansa näkökulmasta toimialan kehittämisohjelmaksi.

Kuntalain 1 § mukaan "Kunta edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa sekä järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla." Olisikin tärkeää, että YK:n kestävän kehityksen tavoitteet ja viitekehys otettaisiin kunnissa strategian, ohjelmien, suunnitelmien ja budjetoinnin pohjaksi. Lisää tietoa kestävästä kehityksestä löydät Kuntaliiton kestävän kehityksen sivuilta.

Elävän kuntastrategian muistilista

Mitä muistaa kuntastrategiaa tehtäessä?

Kuntastrategia on lakisääteinen kunnanvaltuuston keskeinen työkalu valtuustokauden aikana.​

Kuntastrategian rooli ja merkitys on paikallisesti keskusteltava ja määriteltävä.​

Elävä kuntastrategia on kokonaisuus, joka muodostuu yhdestä strategiasta, sitä toteuttavista poikkihallinnollisista ohjelmista sekä toimiala- ja yksikkökohtaisista tulkinnoista tai suunnitelmista sekä tekemisestä.

Elävä kuntastrategia on historian, nykyisyyden ja tulevaisuuden tulkintaa.​

Elävä kuntastrategia on valintoja toinen toistaan tärkeämpien asioiden välillä: asioita on priorisoitava ja kaikkea ei voida sisällyttää osaksi kuntastrategiaa.​

Elävä kuntastrategia on yhdessä tekemistä, verkostotoimintaa, vuorovaikutusta ja jatkuva prosessi. Tämä edellyttää jatkuvaa arviointia ja tarvittavaa tarkentamista.​

 

Avaa kaikki

Toimintaympäristön analysointi

Kuntastrategiaa tarkasteltaessa, laadittaessa tai päivittäessä on ensiarvoisen tärkeää tarkastella kunnan ulkoisen toimintaympäristön tulevaa kehitystä.

Kuntien toimintaympäristön muutosten tarkastelu perustuu informaatioon, jota on saatavissa tilastoista ja ennusteista, näistä tehdyistä johtopäätöksistä sekä lisäksi erityisesti ei-numeerisiin laadullisiin menetelmiin perustuvista näkemyksistä ja johtopäätöksistä.

Erityisen hyödyllistä on talous-, ikä-, ammatti-, asukas- ja yritystilastoista ja -ennusteista saatava tietopohja. Ennusteet pohjautuvat aiempaan kehitykseen, joiden avulla ennakoidaan tulevaa kehitystä ja pyritään johtamaan toimintaa toivottuun suuntaan tai reagoimaan epätoivottuihin suuntauksiin. Toimintaympäristön analysointiin on varsin käyttökelpoisia ja kuntastrategiatyöhön soveltuvia menetelmiä, kuten PESTEL-analyysi sekä SWOT-analyysi.

Ennakointi osana strategiatyötä

Ennakointi kytketään kuntien päätöksentekoon yleensä silloin, kun strategian uudistamista tai päivittämistä ollaan aloittamassa. Ennakoinnissa systemaattisen tiedonkeräämisen ja analysoinnin kohteena ovat organisaation tai sen ulkoisen ympäristön muutokset ja niiden taustalla vaikuttavat muutosvoimat. Organisaatiotasolla se tarkoittaa sellaisen kulttuurin luomista ja tukemista, joka kannustaa kyseenalaistamiseen, tiedon siirtymiseen ja uusien asioiden esille tuomiseen.

Ennakointi on yhteinen nimitys suurelle määrälle tulevaisuuteen luotaavia toimenpiteitä, joiden tavoitteena on tunnistaa mahdollisimman aikaisin olennaiset muutokset ja niiden heikot signaalit toimintaympäristössä sekä hahmottaa vaihtoehtoisia tulevaisuuden kehityspolkuja. Aikaperspektiivi vaihtelee lyhyen aikavälin ennusteista vuosikymmenenkin päähän ulottuviin vaihtoehtoisiin skenaarioihin. Tavoitteena on tarjota perusteltuja näkemyksiä tulevaisuudesta ja sen kehitysvaihtoehdoista. Näin pyritään parantamaan päätösten tietopohjaa, päätöksentekoa ja ”hallitsemaan” muutosta.

Ennakoivassa strategiatyössä käytetään toimintaympäristöä ja sen muutoksia hyödyksi ja korostetaan niiden avulla kunnan vahvuuksia. Reagoimalla jo käsillä oleviin ongelmiin viime tingassa tai jopa liian myöhään ei ole ennakoivaa strategista kunnan johtamista. On tärkeää katsoa ja ymmärtää tätä hetkeä kiikaroiden samanaikaisesti myös tulevaisuuteen.

Skenaarioanalyysi

Tulevaisuuden ennakointi edellyttää toimintaympäristön erilaisten toteutumismahdollisuuksien tarkastelua. Yleisesti tässä yhteydessä puhutaan skenaarioista, joissa analysoidaan ja tulkitaan tulevaisuuden mahdollisia ja erilaisia toimintaympäristöjä. Skenaariopohdintaa voidaan hyödyntää osana kunnan strategian laadintaprosessia.

Skenaariot ovat keino käsitellä lisääntyvää epävarmuutta ja varautua erilaisiin tulevaisuudennäkymiin. Skenaariotarkastelun keskeinen tehtävä on tuottaa tietoa pitkän aikavälin kehitysnäkymistä visioiden ja strategisten päämäärien laadinnan sekä toimenpiteitä koskevan päätöksenteon perustaksi.

Strategiatyössä lähdetään monesti nykytilan kuvauksista eli siitä ”Mitä on?” ja edetään visioon eli siihen ”Mitä tulisi olla?” Väliin jää usein ammottava aukko eli kysymys siitä ”Mitä voi olla?”. Skenaariotyönyksi tarkoitus on vastata tähän kysymykseen. Kun on saatu riittävästi vastauksia, voidaan löytää myös uusia näkökulmia siihen, mitä halutaan ja mitä on tehtävä. Skenaariot ovatkin yksi tapa varautua epävarmaan ja ei-ennustettavaan tulevaisuuteen.

Kuntastrategian tekeminen

Strategian työstäminen etenee usein prosessina, jossa strategian linjaukset ja sisällöt jalostuvat eri tahojen foorumeiden, kokousten ja työpajojen pohdintojen kautta.

Usein valtuustolla, kunnanhallituksella, johtoryhmällä ja henkilöstöllä on omia tai yhteisiä keskustelu-, työstö- ja käsittelytilaisuuksia. Näin strategian mahdollisten sisältöjen viestikapula siirtyy eri toimijoiden välillä, ja vaiheittain strateginen keskustelu saa lisää elementtejä, joista voidaan tehdä johtopäätöksiä ja valintoja. Lopulliset valinnat tekee valtuusto hyväksyessään kuntastrategian.

Kuntien tai kuntayhtymien strategioissa yleisimpiä osa-alueita ja käsitteitä ovat visio sekä strategiset päämäärät ja tavoitteet sekä niiden toteutumisen mittaaminen. Hyvin usein kuntaorganisaatioiden strategiat sisältävät myös toiminta-ajatuksen tai mission sekä myös arvojen tarkastelun.

Strategiaprosessin jatkuva luonne

Kuntastrategian tekeminen muodostuu kokonaisuudesta,  jonka eri vaiheita ovat:

  • Strategiatyön suunnittelu ja aloitus
  • Yhteisen tilannekuvan muodostaminen ja toimintaympäristön muutosten ennakointi
  • Tahtotilan tai vision ja strategian kärkitavoitteiden määrittely
  • Strategian toimeenpano

Kuntastrategiaprosessin eri vaiheita ei tule nähdä toisistaan erillisinä, vaan niiden muodostama kokonaisuus on hyvä nähdä jatkuvana prosessina, johon eri toimijat osallistuvat eri vaiheissa ja rooleissa. Kokonaisuudessaan strategian arvo riippuu siitä, kuinka hyvin se näkyy kuntaorganisaation ja muiden toimijoiden työssä sekä lopulta kuntalaisen hyvinvointina ja kunnan menestyksenä.

Usein valtuustokauden alussa uuden valtuuston aloitettua tarkistetaan edellisellä valtuustokaudella tehty kuntastrategia ja strategian toteuttamisohjelmat. Joissakin kunnissa strategian tarkistus aloitetaan jo vanhan valtuuston toimesta, jota työtä uusi valtuusto jatkaa.

Strategisten mittareiden valinta

Strategian seuranta ja arviointi on sitä helpompaa mitä selkeämmin strategian toteutumista kuvaavat mittarit ja niiden tavoitetasot on määritelty. Strategisten mittareiden valintaa ja käyttökelpoisuutta ohjaavat seuraavat asiat: hyvä mittari on yksinkertainen, ymmärrettävä ja viestittävissä, se osoittaa kehityksen suunnan, on ristiriidattomasti määritelty ja sen tunnusluku on helposti tuotettavissa. Mittarit voivat olla tyypiltään hyvinkin erilaisia sekä kvantitatiivisia että kvalitatiivisia. Mittari voi olla esim. ominaisuus, tunnusluku tai toimenpide.

Seuraava mittarijäsennys helpottaa ymmärtämään mittareiden moninaisuutta:

  • Tulosmittari: Onko asetettu tavoite saavutettu? (tulokset, suoritteet, laatu)
  • Ohjausmittari: Kuljetaanko oikeaan suuntaan, onko tehty oikeat valinnat?
  • Käynnistysmittari: Onko kyetty reagoimaan/lähtemään liikkeelle?

Strategian mittareista päätettäessä tulee huomioida, että strategiatasolle ei tule ottaa toisiinsa nähden epäsuhteessa olevia asioita. Monesti myös turhan pieniä asioita kuvaavia mittareita otetaan mukaan suurten asioiden joukkoon.

Vuorovaikutus on tärkeä osa kunnan strategiaprosessia

Kuntastrategian sisällöllisten valintojen ja linjausten rinnalla vähintään yhtä tärkeää on sen sisältämien pääasioiden yhteinen omaksuminen ja tulkinta mahdollisimman laajasti kunnan poliittisessa ja ammatillisessa johdossa, toimialoilla, konserniyhteisöissä, henkilöstön sekä myös asiasta kiinnostuneiden kuntalaisten ja sidosryhmien keskuudessa. Tämä edellyttää osallistavaa ja vuorovaikutuksellista strategiatyötä. Keskeistä on, että erityisesti valtuusto osallistuu kuntastrategian valmisteluun laajasti.

Kuntalaisten ja sidosryhmien kuulemiseen ja ideointiin kannattaa panostaa järjestämällä vuorovaikutteisia tilaisuuksia ja foorumeita, kuten kansalaisraateja, tai esimerkiksi kyselyiden avulla. Teknologia mahdollistaa nykyisin myös useita tehokkaita tapoja osallistaa digitaalisesti suuriakin joukkoja strategisten linjausten tarkasteluun ja analysointiin.

Kuntastrategian toimeenpano

Kuntastrategian toimeenpanovaiheessa kunnan strategia implementoidaan kunnan käytännön toimintaan. Keskeistä on, että kunnanvaltuusto seuraa ja valvoo kuntastrategian toteutusta ja toteutumista.

Strategian toteuttamisohjelmat

Yhä yleisempi toimintamalli kuntastrategioiden konkretisoimiseksi ovat strategian toteuttamisohjelmat, joita saatetaan kutsua myös osastrategioiksi (esim. palvelustrategia tai elinkeinostrategia). Strategisen johtamisen ja strategiakäsitteen selkiyttämisen kannalta suotuisinta olisi, jos vain kuntastrategiaa nimitettäisiin strategiaksi ja siitä johdettavia asiakirjoja ohjelmiksi.

Ohjelma on määräaikainen projekteista ja toimenpiteistä muodostuva kokonaisuus, jota johdetaan koordinoidusti jonkin strategian osa-alueen tai päämäärän saavuttamiseksi. Strategian totuttamisohjelmat siis laaditaan suoraan kuntastrategian jostakin tai joistakin osa-alueista tai päämääristä.

Usein strategian toteuttamisohjelmat ja niiden mukaiset toimenpiteet ovat poikkihallinnollisia ja koskettavat kaikkia tai useita kunnan toimialoista. Niiden laatiminen ja toteuttaminen edellyttää monitoimijaisuutta sekä verkostoitumista sekä kunnan sisällä että usein myös kuntaorganisaation ulkopuolella.

Yleisesti ottaen ohjelmajohtamisella tavoitellaan mm. seuraavia asioita:

  • kaukonäköistä ja laaja-alaista vaikuttavuutta
  • näkyvää keskittymistä tärkeimpiin asioihin
  • poikkiorganisatorista yhteistyötä ja tekemistä
  • kehittämiskokonaisuuksien hallittavuutta ja ohjattavuutta
  • systemaattisuuden ja joustavuuden tasapainoa
  • konkreettisia keinoja strategian toimeenpanoon.

Strategian ja taloussuunnittelun kiinteä yhteys

Keskeistä kuntastrategian toteutumisessa on strategiaprosessin ja taloussuunnitteluprosessin kiinteä kytkentä: valtuusto päättää kuntastrategian toteuttamisesta viime kädessä kunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa, jossa myös strategian toteuttamisohjelmat konkretisoidaan ja resursoidaan (Kuntalaki 110§). 

Kuntastrategia ja sen toteuttamisohjelmat ovat siis taloussuunnitelman perusta ja samalla ohjeistus talousarvion laadinnalle. Näin ollen strategia valutetaan käytäntöön talousarvion kautta vuosittaisiin toiminnan ja talouden tavoitteisiin. Tämä edellyttää monesti myös talousarviorakenteen muutosta ja siinä olevien tavoitteiden määrän arviointia.

Talousarviossa ja -suunnitelmassa asetetaan palvelujen järjestämistä ja investointeja koskevat tavoitteet kunnan eri tehtäville, liikelaitoksille, tytäryhteisöille ja yhteistoimintayhteisöille. Talousarviossa ja -suunnitelmassa osoitetaan myös resurssit mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi joko budjettirahoitteisesti määrärahoina tai kohderahoitteisesti tulo- tai pääomarahoituksena.

Talousarvio on strategian operationalisoinnin lisäksi strategian arvioinnin ja seurannan väline. Arviointi kohdistuu kunnan valtuusto- ja hallitustason strategisten tavoitteiden ohjausvoiman arviointiin eli käytännössä talousarvion seurantaan.

Kuntastrategian arviointi ja seuranta

Arvioinnin ja seurannan tehtävänä on valvoa kunnan strategisten päämäärien toteutumista. Seurannan ja arvioinnin perustehtävinä on kertoa organisaation onnistuminen tehtäviensä hoitamisessa ja järjestämisessä ja toiminnan strategianmukaisuudessa.

Kuntastrategian arvioinnissa prosessiin osallistuu kunnan valtuusto, joka keskittyy siihen, kuinka valtuusto on itse onnistunut toiminnassaan. Se on siten perusta korjaavalle päätöksenteolle ja uudelleen suuntaamiselle. Kunnan strategia tulee tarkistaa kerran valtuustokaudessa.

Arviointi on strategian toteutumisen ja yleisesti ottaen kehittymisen edellytys. Strategisen arvioinnin perusta on arviointi- ja mittauskelpoiset strategiset tavoitteet. Seurannalla ja arvioinnilla ei kuitenkaan ole merkitystä, mikäli poikkeamiin ei reagoida.

Strategian arvioinnin kehittämistarpeet ovat tiivistetysti kahdenlaisia:

  • strategian mittareiden määrään ja laatuun liittyvät kehittämistarpeet
  • arviointimenettelyihin liittyvät kehittämistarpeet.

Nämä eivät ole toisistaan erillisiä kehittämistarpeita, vaan toimivilla arviointimenettelyillä ja menetelmillä voidaan täydentää mittareihin väistämättä liittyviä rajoitteita. Arviointimenettelyt puolestaan tarvitsevat mahdollisimman säntillisiä ja johdonmukaisia strategian mittareita, joihin analyysit voidaan perustaa.

Strategian seuranta ja arviointi on luonnollisesti sitä helpompaa mitä selkeämmin strategian toteutumista kuvaavat mittarit ja niiden tavoitetasot on määritelty. Seurannalle on oltava järjestelmä, jossa on sovittu kuka tai mikä taho seuraa ja mitä, milloin raportoidaan ja mitä, milloin ja miten poikkeamiin reagoidaan jne.

Kunnan strategiaprosessia ja strategian sisältöjen toteutumista voidaan arvioida laajemmin itsearviointina puolivälissä valtuustokautta ja/tai sen päättyessä. Puolivälissä valtuustokautta tehtävä itsearviointi antaa eväitä loppuvaltuustokauden päätöksenteon ja toimenpiteiden priorisoimiseksi. 

Valtuustokauden päättyessä tehtävä itsearviointi puolestaan antaa arvokkaan ”testamentin” tulevalle valtuustolle kunnan strategian tilanteesta, päivitystarpeesta sekä strategiaprosessin käytäntöjen kehittämisestä jatkossa. Valtuuston strategian itsearvioinnin tueksi on olemassa esimerkiksi kyselypohjia sekä konsultointia.